文/姜志東

立法項(xiàng)目首試聯(lián)合論證

文/姜志東

2012年12月6日，市人大常委會(huì)首次召開(kāi)立法項(xiàng)目聯(lián)合論證會(huì)，這是上海繼2009年試行立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證制度、2011年開(kāi)展立法項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)論證以來(lái)的又一次新探索，對(duì)于進(jìn)一步完善立項(xiàng)論證制度、加強(qiáng)人大在立法中組織協(xié)調(diào)具有積極意義。

深化“規(guī)定動(dòng)作”，聚焦“立什么”增強(qiáng)立法決策的科學(xué)性

在2013年度立法計(jì)劃的編制過(guò)程中，有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)法工委和市政府法制辦對(duì)信息化條例（暫定名）、社會(huì)信用體系建設(shè)條例、老年人權(quán)益保障條例、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理?xiàng)l例、實(shí)施殘疾人保障法辦法等五個(gè)申報(bào)項(xiàng)目存在較大爭(zhēng)議。各方認(rèn)為，鑒于有限的立法資源，針對(duì)一個(gè)部門(mén)提出數(shù)個(gè)年度正式項(xiàng)目的情況，有必要在審查其“立項(xiàng)論證報(bào)告”的“規(guī)定動(dòng)作”以外，嘗試開(kāi)展聯(lián)合論證，以進(jìn)一步合理配置立法資源。

為此，法工委根據(jù)《市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證工作試行辦法》，向常委會(huì)黨組提交并討論通過(guò)了《2013年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目立項(xiàng)聯(lián)合論證工作方案》。本次聯(lián)合論證會(huì)，由法工委具體組織實(shí)施，市人大法制委、內(nèi)司委、財(cái)經(jīng)委的主要領(lǐng)導(dǎo)、常委會(huì)法工委全體成員、市政府法制辦、市經(jīng)信委、市民政局、市殘聯(lián)等單位的負(fù)責(zé)同志參加，并邀請(qǐng)市人大代表、相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參與論證。全國(guó)人大常委會(huì)法工委專(zhuān)門(mén)派有關(guān)同志來(lái)滬觀摩。

法工委在前期工作中，抓了三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是制定聯(lián)合論證的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，二是細(xì)化聯(lián)合論證的具體程序，三是做好與法規(guī)申報(bào)單位的溝通工作。其中，重點(diǎn)是研究立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并確定了立法供給的“五道門(mén)檻”，要求申報(bào)單位認(rèn)真準(zhǔn)備并當(dāng)場(chǎng)回答好以下問(wèn)題：第一，立法要解決什么問(wèn)題；第二，現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)于擬解決的關(guān)鍵問(wèn)題是否已有規(guī)定；第三，有沒(méi)有針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題的創(chuàng)制性條款；第四，涉及政府體制等重大問(wèn)題有否達(dá)成共識(shí)；第五，可否采用“若干規(guī)定”等簡(jiǎn)易體例。這樣，從源頭把關(guān)，把問(wèn)題真正聚焦到“立什么”上，通過(guò)牢牢把住“尺度”，對(duì)該立法是否應(yīng)該列入年度立法項(xiàng)目作出科學(xué)判斷。

面對(duì)面“博弈”，決定“立不立”把好法規(guī)立項(xiàng)“入門(mén)關(guān)”

如果說(shuō)以往的立項(xiàng)論證是人大在協(xié)調(diào)時(shí)與申報(bào)單位“背靠背”的篩選，那么現(xiàn)在的聯(lián)合論證就是“面對(duì)面”的博弈。首次聯(lián)合論證會(huì)采用的是“三段式”的論證程序。首先，由申報(bào)單位負(fù)責(zé)人直奔主題，圍繞“五道門(mén)檻”逐一闡述觀點(diǎn)。其次，由聯(lián)合論證組成員分別向申報(bào)單位提問(wèn)，申報(bào)單位現(xiàn)場(chǎng)作答并展開(kāi)討論。最后，聯(lián)合論證組成員發(fā)表并形成論證意見(jiàn)，法工委匯總后提請(qǐng)常委會(huì)主任會(huì)議決定。

在論證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，既有觀點(diǎn)的碰撞，更多的則是互動(dòng)后的理解。一方面，申報(bào)部門(mén)有機(jī)會(huì)表達(dá)其實(shí)際的立法需求和深層的立法動(dòng)機(jī)；另一方面，市人大有關(guān)方面、市政府法制部門(mén)、代表和專(zhuān)家也有機(jī)會(huì)從正面、側(cè)面甚至反面等多角度地考量立法需求，將有限的立法資源用在刀刃上。

經(jīng)過(guò)聯(lián)合論證，5件立法項(xiàng)目中3件列為年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目，2件條件尚不成熟的列為預(yù)備項(xiàng)目。參與聯(lián)合論證的各方都感慨地說(shuō)：通過(guò)這種新的論證方式，可以先把立法思路理清楚，把需要協(xié)調(diào)的難點(diǎn)提出來(lái)，避免了僅憑重要性、必要性、積極性立項(xiàng)的現(xiàn)象，有利于立法真正為需而立，立以致用。

人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，智囊支招一次論證留下三點(diǎn)啟示

本次聯(lián)合論證會(huì)給予我們的啟示有三：一是較好地發(fā)揮了人大在立法中的主導(dǎo)作用。人大做好“頂層設(shè)計(jì)”，使立法計(jì)劃的項(xiàng)目安排基本取決于論證結(jié)果，才能從源頭把關(guān)，加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)和起草環(huán)節(jié)的銜接，確保提高地方立法質(zhì)量。二是較好地發(fā)揮了政府法制部門(mén)的協(xié)同作用。目前，法規(guī)草案多由政府提出，法規(guī)的執(zhí)行也都?xì)w于政府，因此立法過(guò)程中聽(tīng)取政府的意見(jiàn)，特別是發(fā)揮政府法制部門(mén)的協(xié)同作用是非常必要的。只有人大與政府認(rèn)同一個(gè)“準(zhǔn)繩”，才能目標(biāo)一致地良性互動(dòng)，確保法規(guī)經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。三是較好地發(fā)揮了人大代表與專(zhuān)家的智囊作用。聯(lián)合論證中代表和專(zhuān)家提問(wèn)往往一針見(jiàn)血、入木三分，更重要的是，他們?cè)诼?lián)合論證中表現(xiàn)出了一種更加超脫、更接地氣的社會(huì)良心，讓政府部門(mén)在立項(xiàng)時(shí)就聽(tīng)到了來(lái)自各方的不同聲音，這也是黨的十八大報(bào)告中加強(qiáng)人民有序參與立法工作的題中應(yīng)有之義。今后，地方立法不僅要“走出去”，也要讓更多的人能夠“走進(jìn)來(lái)”，從而更好地為本市改革發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障，將黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。