文/閆鵬濤

提高常委會(huì)的制度執(zhí)行力

文/閆鵬濤

以制度建設(shè)為抓手推進(jìn)常委會(huì)和機(jī)關(guān)建設(shè)，是歷屆常委會(huì)的一致做法和成功經(jīng)驗(yàn)。本屆市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制度建設(shè)高度重視，形成了年度梳理和屆中、屆末集中梳理相結(jié)合的工作框架，保證常委會(huì)和機(jī)關(guān)各項(xiàng)制度在穩(wěn)定中與時(shí)俱進(jìn)。特別是自2012年3月份以來，作為五年總結(jié)工作之一，常委會(huì)啟動(dòng)了屆終制度梳理工作，先后梳理制度206項(xiàng)，形成5冊(cè)60萬字的《上海市人大常委會(huì)制度匯編》。制度在手，下一步考慮的就是如何執(zhí)行的問題了。

制度的生命在于執(zhí)行，可見執(zhí)行對(duì)于制度的意義。但長期以來執(zhí)行難一直是我們工作中的難題，《朱镕基講話實(shí)錄》第三卷講到，“最難就在于落實(shí)……要辦一件事，不開十次、八次會(huì)議就沒法落實(shí)。如果發(fā)一個(gè)文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了，不檢查落實(shí)根本不行?！庇纱丝梢妶?zhí)行之難。相對(duì)政策執(zhí)行涉及的是利益分配，機(jī)關(guān)制度更多是程序性規(guī)定和厘清責(zé)任、職權(quán)，執(zhí)行起來阻力相對(duì)較小，但畢竟也是規(guī)范人們行為的一套規(guī)則，如何讓這種外在的制約為個(gè)體所接受，并積極投入到制度執(zhí)行中去，便是提高制度執(zhí)行力的問題了。

提高制度執(zhí)行力，首先要保證制度本身的質(zhì)量。

制度執(zhí)行不力有相當(dāng)一部分原因是制度本身的質(zhì)量問題。比如制度本身缺乏發(fā)展性，落后于實(shí)際工作需要和實(shí)踐的發(fā)展；或者和實(shí)際情況結(jié)合的不夠緊密，特色不夠鮮明，規(guī)定要么過粗要么過細(xì)，缺乏可操作性和指導(dǎo)性；甚至有的存在條件已經(jīng)改變，制度卻照舊存在。還有的制度缺乏人本意識(shí)，沒有考慮到制度執(zhí)行者的感受和便利；或者缺乏必要的協(xié)調(diào)性和整體觀，與其他制度規(guī)定存在不一致的地方，以致執(zhí)行者束手無策，最后問題雖然得到解決，但制度本身的權(quán)威性卻大為削減?；蛴械闹贫冉ㄔO(shè)忽視了制度更替之間必要的繼承性，以致大大增加了人們執(zhí)行新制度的成本和心理不適應(yīng)。這些都是制度制訂者需要引以為戒的。

幸運(yùn)的是，在這次制度梳理中，均認(rèn)識(shí)到這些不足的危害性，對(duì)癥下藥，有效提高了制度本身的質(zhì)量。通過梳理上位法、上級(jí)最新文件精神的做法，總結(jié)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際做法，保證了制度的發(fā)展性、可操作性和指導(dǎo)性。通過對(duì)制度進(jìn)行整體全方位的交互式梳理，保證了制度之間的協(xié)調(diào)性、銜接性和一致性，同時(shí)修訂了一些相互沖突的制度規(guī)定。通過對(duì)保持不變、部分修改、廢止、不納入、新增等梳理方式的綜合運(yùn)用，保證了新老制度之間的繼承和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)的平穩(wěn)過渡。通過堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合，保證了制度的人本意識(shí)。需要注意的是，強(qiáng)調(diào)靈活性并非無原則的變通，而是在不違背制度基本原則的情況下，變通某些具體的實(shí)施措施。其目的并非是對(duì)制度的不作為，而是動(dòng)態(tài)的對(duì)制度進(jìn)行維護(hù)，其目的與制度本身要達(dá)到的目的是一致的?？梢哉f，堅(jiān)持人本意識(shí)的靈活性，是為了更好地工作，而不是為了一己便利抄捷徑。

提高制度執(zhí)行力，其次要優(yōu)化主體的行為意識(shí)和行為能力。

制度本身是客觀的，但最終要靠人來執(zhí)行?？梢哉f，操作的好壞直接影響制度執(zhí)行的質(zhì)量。但人也是最復(fù)雜的執(zhí)行主體，其執(zhí)行制度的效率，一取決于對(duì)制度的認(rèn)知，二取決于執(zhí)行制度的能力。對(duì)制度的認(rèn)知關(guān)鍵是選擇簡(jiǎn)單表面化的認(rèn)識(shí)，還是在探究制度要解決的問題背景下對(duì)制度的認(rèn)識(shí)，即看待制度要有問題意識(shí)，不能就制度談制度。制訂制度是為了解決問題，要把對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和制度要解決的問題結(jié)合起來，以問題的解決程度來判斷制度執(zhí)行的成敗，隨著問題的變更不斷深化對(duì)制度的認(rèn)識(shí)。同時(shí)還要解決執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)同問題，如果執(zhí)行者能夠?qū)χ贫缺旧砗椭贫戎朴喺哂懈叨鹊恼J(rèn)同感，無疑會(huì)大大提高執(zhí)行的熱情。執(zhí)行制度的能力，則涉及執(zhí)行方法的問題。毛主席講過，“有了正確的方針政策，如果在工作方法上疏忽了，還是要發(fā)生問題的?！痹趫?zhí)行方法上出問題，主要是不講方法或者千篇一律，執(zhí)行力度或松或緊，缺乏必要的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制。

可見，優(yōu)化執(zhí)行主體的行為意識(shí)和行為能力也是大有文章可做的?？梢韵駥徸h法規(guī)一樣，在公布制度的同時(shí)有一個(gè)關(guān)于制度制訂或修改的說明，包括其背景、意義、依據(jù)和希望達(dá)到的目的。當(dāng)然，在制度收錄過程中，說明可不予收錄。如此必將增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)知和理解程度以提高對(duì)制度的執(zhí)行力度。此外，加深對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和理解，還可以組織學(xué)習(xí)、加強(qiáng)宣傳，這是做好執(zhí)行工作的第一步，也是必要一步。要通過宣傳和說明，讓受眾了解制度制訂的意義、必要性、內(nèi)容以及違反制度的相關(guān)制裁措施。只有這樣，才能提高受眾對(duì)制度的重視和了解，推動(dòng)其真正貫徹落實(shí)。千萬不能讓制度制訂出來了，馬上又跑到相關(guān)部門的小袋袋里去。增強(qiáng)對(duì)制度的認(rèn)同感，則要切實(shí)提升對(duì)制度制訂者的認(rèn)同，確保其制度權(quán)力和柔性權(quán)威得到必要的尊重。同時(shí)盡可能擴(kuò)大制度相關(guān)方在制訂過程中的參與力度，讓盡可能多的矛盾和分歧在制度制訂階段解決。改進(jìn)執(zhí)行方法，則要求堅(jiān)持強(qiáng)制執(zhí)行和說服教育相結(jié)合，綜合利用多種執(zhí)行手段，多動(dòng)腦筋。徒法不足以自行。要充分考慮每一個(gè)制度對(duì)象的利益需求，激發(fā)每位成員的積極性。要做深入細(xì)致的說服工作，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督考核，明確責(zé)任追究的內(nèi)容和程序，對(duì)于違反制度者，特別是控制性和限制性制度時(shí)，要敢于進(jìn)行必要的懲罰。法不嚴(yán)則不力，治不嚴(yán)則無獲。發(fā)現(xiàn)苗頭，及時(shí)遏制。借用美國學(xué)者提出的破窗理論：必須及時(shí)修補(bǔ)第一扇被打破的窗戶玻璃，不然就會(huì)危及整個(gè)制度大廈。需要注意的是，制度不同于法規(guī)，沒有硬性的罰則規(guī)定和較強(qiáng)約束力的條款，恰當(dāng)有力的懲罰性規(guī)定對(duì)于保證制度的執(zhí)行效力無疑至關(guān)重要。

提高制度執(zhí)行力，還要有一個(gè)良好的文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。

人不是生活在虛空中，其一切行為包括執(zhí)行行為都受到歷史和周邊事物的影響，即文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的影響。我國歷史上是一個(gè)人治國家，雖然法律完備，但沒有確立法律至上的觀念，整個(gè)統(tǒng)治階級(jí)實(shí)際上都有一定超越法律的特權(quán)。表現(xiàn)在政治思想上，也是以政治理念為重而非政治制度為重，比如重王道霸道之辯，而忽視政治體制建設(shè)。表現(xiàn)在現(xiàn)代，就是缺乏制度意識(shí)、法治意識(shí)。作為管理者—被管理者，均自覺或不自覺的將自己外在于制度，削弱制度執(zhí)行力的同時(shí)也減弱了制度執(zhí)行的說服力，難以讓制度相關(guān)方在內(nèi)心真正認(rèn)同制度。影響制度執(zhí)行力的另一種意識(shí)，就是潛規(guī)則意識(shí)。我們制訂的制度顯然是顯規(guī)則，是機(jī)關(guān)運(yùn)行的依據(jù)，但在潛規(guī)則意識(shí)里，認(rèn)為還存在另外一套運(yùn)行規(guī)則，甚至是更為有效的規(guī)則。潛規(guī)則的盛行必然會(huì)沖擊顯規(guī)則，按制度辦事，老實(shí)人經(jīng)常寸步難行，利用潛規(guī)則善變通的，卻能一路綠燈，這會(huì)對(duì)制度執(zhí)行產(chǎn)生很大的消極作用。

培育充分的制度意識(shí)和執(zhí)行文化可以說是從文化本身改變目前執(zhí)行難現(xiàn)狀的主要途徑。首先要有充分的制度意識(shí)，制度一旦制訂出來，就有其獨(dú)立的價(jià)值，相關(guān)方包括制度的制訂者必須按照制度確定的規(guī)范運(yùn)作，不能外在于制度本身。其實(shí)質(zhì)即樹立法治而非人治的精神，確立對(duì)制度的尊重，對(duì)規(guī)則的尊重，對(duì)人與人之間平等地位和權(quán)利的尊重。培養(yǎng)制度意識(shí)，還要注意區(qū)分公域和私域。不同的域?qū)嵭胁煌男袨橐?guī)則，我們過去是家國一體、公私不分，所以人情等本應(yīng)在私域中的東西也滲透于公域之中，以致制度得不到有效地執(zhí)行。確立制度意識(shí)，一定要有公域的概念。在這個(gè)過程中，要特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的導(dǎo)向和示范作用。領(lǐng)導(dǎo)帶頭是提高制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)作為制度的制訂者和執(zhí)行者，要弱化權(quán)力意識(shí)、消除等級(jí)觀念，千萬不能把制度當(dāng)手電筒，只照別人，不照自己。改變潛規(guī)則對(duì)顯規(guī)則的沖擊，則要提高制度執(zhí)行的透明度，凸顯制度執(zhí)行與獎(jiǎng)懲的因果關(guān)系，強(qiáng)化制度執(zhí)行的公信力。凸顯顯規(guī)則，最有效也最根本的辦法就是真正把制度執(zhí)行起來。當(dāng)然，我們也要營造良好的輿論氛圍，樹立正確的行為導(dǎo)向，要形成人人相信制度、遵守制度、維護(hù)制度的良好風(fēng)氣。

制度的生命力在于執(zhí)行，只有切實(shí)有效地將制度執(zhí)行起來，才不枉機(jī)關(guān)同仁為制度建設(shè)做出的不懈努力。