楊彤丹

我國現(xiàn)行的《體育法》于1995年生效，并經2009年修訂刪除了第47條之后，至今已經實施近20年，很多專家學者認為我國在這近20年的時間里社會經濟結構發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了很多新的體育主體和體育社會關系，《體育法》的修改勢在必行，為此有關機構專門組織了課題組，起草了《體育法》修改草案（以下簡稱《草案》）。筆者在對比了新舊《體育法》（或草案）文本的基礎上，提出以下幾點可能在此次修改過程中需要加以注意的問題，供決策者參考。

1 關于立法目的

《草案》相比法律原文增加了“保障公民在體育活動中的合法權益”等相關內容，這一點無可厚非，也體現(xiàn)了國家重視保護公民體育權利的一種態(tài)度。然而筆者認為基于如下考慮還應增加“促進國民健康”等相關內容：

發(fā)展體育的最終目的是為了提升全民身心健康水平，這一基本判斷似乎本身是不證自明的。《草案》雖然也提到了“增強公民身體素質”是立法目的之一，但是其實“身體素質”只側重生理條件，而忽視了體育鍛煉在促進心理健康方面的重要作用，因而“促進國民身心健康”是一種更理想、更科學、更全面的表達方式。體育事業(yè)的健康發(fā)展、體育運動水平的提升、公民體育權益的保障，最終落腳點歸根結底都是旨在促進人民身心健康。各國越來越趨于達成一種共識：體育事業(yè)的發(fā)展水平，獎牌并非是唯一的衡量因素，開始關注通過體育全民身心健康水平提高了多少。

多項研究也表明了體育鍛煉與人口健康狀況存在密切相關性。缺乏體育鍛煉在美國已經導致了很嚴重的超重和肥胖問題。在1991年到2001年間，美國成年人的肥胖率增長了75%[1]?，F(xiàn)在有75%的人超重，接近33%的人肥胖[2]。大約800萬兒童超重，兒童的肥胖率是20年前的2倍，青少年的肥胖率是20年前的3倍[3]。今天的美國兒童患超重的幾率是1970年的3倍[4]。13%的兒童（6～11歲）和14%的未成年人（12～19）超重[5]。肥胖平均縮短了每位40歲成年人3年的壽命[6]。肥胖同樣導致了各種疾病問題和死亡。雖然不鍛煉只是導致肥胖的一個重要因素，但是如果加強鍛煉，人口肥胖問題將會減輕很多，造成的社會后果也會輕微很多。

經常保持體育鍛煉，能夠預防心臟病、糖尿病、高血壓和癌癥等疾病，減少各種死亡風險[7]。體育鍛煉還能幫助和維持健康骨骼、肌肉和連接組織的生長，預防和延緩高血壓的發(fā)生；減少抑郁和焦慮癥[8]。不鍛煉的人患抑郁癥的幾率是經常保持鍛煉的人的2倍[9]。抑郁可能導致自殺，而自殺已經成為美國第9大死亡原因。體育鍛煉能夠緩解抑郁和焦慮，增加各種社會交往活動，增強自我控制力，實現(xiàn)自身價值，減輕日常生活壓力，從而最終改善人的精神狀態(tài)。

2 關于體育功能

《草案》增加了有關“體育功能”的條款，較之先前的《體育法》是一種進步，因為它專門突出強調了體育的作用，有助于人們重視體育鍛煉。實際上，關于體育的功能和作用，國外相關研究很仔細，比如調查發(fā)現(xiàn)身體好的學生學業(yè)也會更出色[10]。體育好的男生進入常青藤盟校的幾率是其他男性的4倍，而對于女性來講，這種優(yōu)勢則更加明顯[11]。

體育還可以塑造人的性格，樹立人的自豪感和自尊心，體育有助于增強團隊合作，培養(yǎng)領導力和專注力及奉獻精神，培育公平競爭的意識，養(yǎng)成互相尊重的習慣，掌握社會活動的技能，以及打造更強健的體魄[12]。體育鍛煉有助于使學生更樂意呆在學校里，參與學校的各種活動，幫助他們在人生中完成學業(yè)，掌握學習技能，從而接受更好的教育[12]。

多參加體育運動同樣可以減少賭博、吸毒、暴力、犯罪和青少年性行為等社會問題的發(fā)生。美國的一項針對1萬4千名青少年的國家調查顯示，那些參加集體體育活動的青少年不容易養(yǎng)成不健康的飲食習慣，或者學會抽煙，過早地進行性行為，吸毒或者攜帶武器[13]。洛杉磯的市鎮(zhèn)檢察官總結得出年輕人拉幫結派一個重要的原因是沒有機會參與正常的、健康的體育活動[14]，因此研究建議增加體育活動應該成為預防青少年犯罪團伙的戰(zhàn)略之一。

體育鍛煉還有助于減少因肥胖問題造成的各種社會損失。美國衛(wèi)生部估計國家用于超重和肥胖的開支已經達到1 170億，其中610億是直接損失（包括肥胖和超重的預防、診斷、治療），560億是間接損失（由于生病、殘疾導致人們無法工作的勞動力成本損失，以及未來過早死亡的勞動力價值損失）[15]。而如果肥胖趨勢一直持續(xù)到2020年，個人行為或者醫(yī)學技術都沒有什么改變的話，50～60歲人群中的醫(yī)療保障支出將有1/5被用于對付肥胖所帶來的不良后果[16]。從1979年到1999年，美國加州的兒童肥胖造成的社會損失已經從先前的3 500萬增加到現(xiàn)在的1億2 700萬，20年間翻了3倍[17]。而根據美國疾控中心（CDC）的報告，如果所有不鍛煉的美國人都開始參與鍛煉，那么美國每年將節(jié)約770億的醫(yī)療開支[18]。

因此，美國已經把體育作為預防疾病、防止過早死亡、提升全民健康的一項積極有效的舉措，并且明確全國必須從公共健康的高度重視體育鍛煉，因為體育鍛煉關系到民眾的健康，進而影響到整個國家繁榮富強[19]。

3 關于保障條件

既然體育鍛煉具有無可爭議的“公共健康”價值，那么《體育法》需要解決的一個關鍵問題便是如何通過立法更好地促使公眾參與體育鍛煉、保障公眾享有更多的機會進行體育活動。因此《體育法》中關于“保障條件”的條款無疑具有舉足輕重的作用，它關涉到《體育法》是否能夠真正落到實處，是否真正采取措施發(fā)揮體育的功能從而實現(xiàn)體育的目的，是否能夠真正有效地引導民眾從事體育鍛煉活動。

在這一點上，提高民眾參與體育鍛煉的自覺意識固然重要，營造有利于民眾開展體育活動的環(huán)境條件也是一項必不可少的重要舉措。實踐證明，通過改變環(huán)境而改變人類行為比單純要求個體行為進行調整來得更容易、更有效。實際上，要求個體在現(xiàn)存的環(huán)境條件下做出行為改變并不容易。盡管體育鍛煉有很多好處，但是美國也只有25%的成年人達到體育鍛煉的建議標準，29%的人業(yè)余時間沒有開展常規(guī)的體育鍛煉，只有27%的9～12年級的學生參加中等水平的體育鍛煉[20]。12～21歲的年輕人中只有50%正常參加體育鍛煉，而報告調查顯示有25%的人沒有參加任何體育鍛煉[21]。加州5、7、9年級只有24%的學生達到最低體育鍛煉標準[22]。

現(xiàn)在的研究表明公眾沒有參與體育鍛煉并不僅僅是因個體行為習慣所導致的。學者們開始注意到現(xiàn)有的關于體育鍛煉的個體責任和個人行為選擇的分析模式應該轉變到社會責任和宏觀整體研究模式，重視環(huán)境和公共政策在塑造生活方式和行為模式中的作用[23]。因為一個人的體育鍛煉水平取決于他或她的社區(qū)，特別是運動場所的可及性、方便性、安全性[24]。如果居住地附近就有公園或者操場，那么這個區(qū)域的人總體體育鍛煉的水平往往會比較高。而如果沒有一個安全的環(huán)境開展體育活動，或者根本消費不起臨近的體育設施，人們寧可選擇不去鍛煉[25]。

同樣還有很多環(huán)境因素導致民眾無法參加體育鍛煉，例如社區(qū)治安環(huán)境差、空氣污染指數(shù)超標等。像上海這樣的大都市，城區(qū)很多道路現(xiàn)在只允許機動車通行，不鼓勵民眾走路或者騎自行車。家長也會基于安全因素的考慮，不放心孩子在外面玩耍。而各種新技術新產品又為孩子們整天坐在家里提供了很多娛樂機會，即使不去外面玩耍也同樣可以很好地打發(fā)掉時間。如果在家附近又沒有什么體育活動設施，或者資源非常有限，那么人們更可能整天就“宅”在家里。

然而很多研究都表明了戶外活動是最有效的體育鍛煉方式[26]。美國疾控中心的報告顯示：假如增加體育設施，則人群中一周鍛煉3次以上的百分比會提升25.6%左右[27]。美國預防醫(yī)學雜志也證明了新增體育設施，并組織相關的社區(qū)體育活動，會增加48.4%的經常鍛煉人口比例[28]。

以上這些從正反兩方面舉例說明了環(huán)境對個體從事體育鍛煉行為的影響。因此，此次《體育法》修改可以重點關注以下幾個方面。

3.1 資金投入

《草案》提到各級人民政府應當將體育經費列入財政預算和基本建設投資計劃，并隨著國民經濟發(fā)展逐步增加對體育事業(yè)的投入。實際上，單單每年現(xiàn)有體育設施的維護保養(yǎng)就是一筆巨大且固定的開支，體育經費不僅應該列入財政計劃，而且是必須保證，發(fā)展體育并非只是局限于發(fā)展體育事業(yè)或者產業(yè)這樣一種概念，而應該被放置于發(fā)展國民健康這樣的大背景之下，不能因經濟發(fā)展放緩等因素而受到削減。因為國外已經出現(xiàn)不少案例說明一旦經濟條件惡化，體育等國民經濟支出往往首先遭到削減。

另外必須保證資金投入的公平性，保證有限的資金用于最需要投入體育建設的地方，產出最大的人口健康效益。如在美國洛杉磯，當?shù)爻雠_的體育K計劃，每年投入250萬美金用于購買、改善、建設、維持城市公園和體育休閑設施，以應對城市基礎設施（包括公園和體育場所）的不足和老化。然而南加州大學的研究發(fā)現(xiàn)，即使是K計劃，經費也沒有被分配到最需要錢的地方[29]。洛杉磯的中南部——該城市的第二貧困區(qū)域，兒童人數(shù)最多，但公園卻最少——此次資金投入只有富裕的洛杉磯西部的平均兒童經費的一半[30]。

3.2 設施建設

《草案》指出國家有計劃地建設公共體育設施，對農村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設施的建設予以扶持。體育設施建設應納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。關于體育設施建設，需要注意以下幾個問題：

3.2.1 應進行全面的人口統(tǒng)計與社區(qū)體育設施普查登記工作

已有數(shù)據顯示社區(qū)的體育設施狀況與當?shù)氐娜丝诮】邓匠示o密相關性。國家應通過體育設施登記普查工作，結合當?shù)厝丝诜植紶顩r，分析體育資源人均占有情況，調整區(qū)域體育設施布局規(guī)劃，保證每個區(qū)域的人口都能便捷地、安全地享有體育設施對其日常生活所帶來的好處。

3.2.2 重視體育基礎設施分布的平等性

國外已有研究顯示了公共體育設施分布不平等的狀況。美國加州公共政策研究所指出，占一半以上的加州人（64%）贊成貧困社區(qū)并沒有享有他們公平的份額，較難使用維護良好的公園和體育休閑設施。拉丁裔（72%～60%）比非拉丁裔的白人更傾向于認為貧困的社區(qū)沒有獲得他們公平享有的環(huán)境權益。一大半的居民（58%）贊成相比富裕的社區(qū)，低收入和少數(shù)人群的社區(qū)更多地生活在有毒廢物和體育設施條件較差的環(huán)境之中[31]。南加州大學的一項研究也肯定了洛杉磯公園的不均衡分布，并且發(fā)現(xiàn)低收入和有色人群的社區(qū)比白人高收入社區(qū)更難享有公共體育設施[32]。美國貧困區(qū)，每一千人平均只占有0.3英畝的公園，而在白人和富裕的區(qū)域則有1.7英畝。公共體育設施分布不均衡將導致人口健康狀況不平等。我們國家應該在前期的體育設施普查的情況下，合理公平分布公共體育資源，保證每個人都實際地享有平等的健康權。

3.2.3 動態(tài)評估體育設施的利用率

根據人口與體育設施普查情況，動態(tài)地跟蹤、監(jiān)控、評估公共體育基礎設施的利用率，然后根據所得出的數(shù)據及時進行調整，對于利用率低的設施可以改進、完善或者縮小規(guī)模數(shù)量，對于利用率高的、滿足不了現(xiàn)實人們體育鍛煉需求的設施區(qū)域可以補充或者新建體育設施、擴大規(guī)模數(shù)量。

3.2.4 增加體育鍛煉區(qū)域的飲用水供應建設

美國在基礎設施建設方面跟中國的一個顯著區(qū)別是隨處都有免費安全的飲用水供應設備，人們在體育鍛煉之余可以非常快捷地獲取飲用水，及時補充因鍛煉造成的人體水分流失，這對于公共健康具有極大的益處。公共體育基礎設施的建設本身就是希望最終促進全社會的人口健康，而免費、安全的飲用水同樣關乎人群健康，甚至如果因鍛煉沒有及時補充水分反而可能使鍛煉對人體健康造成負面影響，因此應該將公共區(qū)域的飲用水設備建設工程納入到發(fā)展基礎體育設施建設計劃中。

3.2.5 加大公共體育設施的免費開放力度

《草案》指出了公共體育設施應當向公眾開放，并向特殊人群如學生、老人、殘疾人免費或者優(yōu)惠開放。國家應該優(yōu)先考慮惠及民眾的公共體育設施建設，特別是免費開放的公共體育設施如休閑廣場或街區(qū)公園等，這屬于政府理應提供的公共產品、公共服務、公共福利的一部分，并且是商業(yè)性的體育鍛煉機構無法取代的功能選擇，不能因為發(fā)展商業(yè)性的體育鍛煉機構而擠占或減少公共體育設施的投入和建設。國家應盡量免費開放公共體育設施，而不應僅局限于全民健身日，所需的成本支出應由財政經費予以保證，因為這不僅保障了公民的福利而且促進了國民健康，無形當中也減少了國民的醫(yī)療保健開支，形成一種良性循環(huán)，并且有利于營造一種人人平等的健康氛圍。

可見《體育法》的修改完善，重在加強全民體育鍛煉意識，回歸體育發(fā)展的本質，發(fā)揮體育的功效，營造有利于體育鍛煉的環(huán)境，并最終促進人類的身心健康。而這些需要體育管理機構、區(qū)域規(guī)劃部門、交通部門、住房建設部門、教育部門、衛(wèi)生部門、社區(qū)組織等多部門通力合作，用一種公共健康的視野，凝聚成一股力量，積極吸納公眾意見，奉行公開民主的決策過程，采取系統(tǒng)性的、綜合性的發(fā)展戰(zhàn)略，最優(yōu)化地利用有限的公共資源，從而保障公民充分地參與體育鍛煉。

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