李珂

摘 要：我國現(xiàn)行“重管理”、“重懲治”、“輕參與”的食品安全立法管理思路亟待更新，將“加強和創(chuàng)新社會管理”的政策精神融入食品安全立法管理中，樹立起“重視公眾參與”的一種嶄新的食品安全立法管理理念。歐盟等發(fā)達國家的食品安全社會監(jiān)督經(jīng)驗值得我們借鑒。日益嚴峻的食品安全問題對我國現(xiàn)行保護性消費者立法帶來了沖擊，目前需要完善現(xiàn)有食品安全立法及消費者立法以進一步暢通消費者對食品安全進行社會監(jiān)督的權(quán)利訴求。

關(guān)鍵詞：社會管理創(chuàng)新；食品安全；社會監(jiān)督

中圖分類號：D923.99 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0154-02

一、我國食品安全立法管理思路亟待更新

目前，日趨嚴重的食品安全問題引起了立法及管理部門的高度重視。我國立法部門已陸續(xù)通過加強食品安全立法和修改《刑法》的形式，加強了對食品安全責任者的嚴懲①；同時，中央和地方政府均加強了工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等各部門在食品安全專項行動方面的聯(lián)動與協(xié)作。由此看來，立法管理部門目前將食品安全監(jiān)管提高到了一個嶄新的高度，注重管理部門對食品安全監(jiān)管職責的發(fā)揮和監(jiān)管瀆職責任的追究，但在整治食品安全問題上的立法管理思路仍然停留在“重管理”即“注重行政監(jiān)管”、“重懲治”即“注重事后追責與嚴懲”的層面，而沒有有效地整合和發(fā)揮社會力量對于食品安全的社會監(jiān)督作用。

如今，隨著網(wǎng)絡(luò)信息時代的到來，伴隨著社會公共管理信息的日益公開，我國民眾對公共事務(wù)的治理表現(xiàn)出了越來越大的參與熱情，社會公眾參與社會監(jiān)督和社會管理已形成一股不可阻擋的趨勢。在日益提倡企業(yè)社會責任的今天，在社會監(jiān)督力量日漸強大的今天，如果能夠調(diào)動和引導發(fā)揮好消費者對食品安全進行社會監(jiān)督的這股力量，將對食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展起到一種強而有力的監(jiān)督制衡作用。順應(yīng)這種趨勢，將“加強和創(chuàng)新社會管理”的政策精神融入食品安全立法管理中，食品安全立法管理部門迫切需要轉(zhuǎn)變“重管理、輕參與”、“重行政監(jiān)管、輕社會監(jiān)督”的社會治理思路，樹立起“重視公眾參與，發(fā)揮好各種社會力量在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用”[1]的一種嶄新的食品安全立法管理理念。

一樁樁食品安全事件足以使我們認識到，在食品行業(yè)外部建立起一種對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為能真正起到震懾作用和實際影響力的公眾事前監(jiān)督機制的必要性，以及完善現(xiàn)有食品安全立法及消費者立法以進一步暢通消費者對食品安全進行社會監(jiān)督的權(quán)利訴求的緊迫性。

二、我國消費者參與食品安全社會監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）消費者參與食品安全社會監(jiān)督現(xiàn)狀

我國近幾年頻發(fā)的食品安全事件有兩個共同的規(guī)律：一是市面上幾乎只要一出現(xiàn)問題食品就會波及很大部分地區(qū)的為數(shù)眾多的消費者；二是在出現(xiàn)食品問題造成了嚴重的社會危害性后，廣大消費者或新聞媒體才以“聲討”的形式對問題廠商進行責難。由于受害消費者沒有及時向工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門反饋問題食品信息，相關(guān)管理部門因而并不能依據(jù)消費者反饋的信息向廣大潛在消費者進行提前預(yù)警，因為不能及時遏制問題食品在市面上的流通，所以往往造成了問題食品危害面大、影響嚴重的后果。這除了反映出食品安全監(jiān)管部門事前監(jiān)管的缺失以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品質(zhì)量安全真實情況的信息披露不足以外，更是暴露出廣大消費者參與食品安全社會監(jiān)督的缺失。

（二）我國消費者參與食品安全社會監(jiān)督缺乏立法支撐

究其原因，一方面，由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品質(zhì)量安全真實情況的信息披露不足，消費者相較農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者而言，處于獲取食品質(zhì)量安全信息資源的劣勢地位，再加上又欠缺食品溯源機制的有力保障，在出現(xiàn)食品安全問題時，受害消費者對責任人往往難以及時追究；另一方面，消費者參與食品安全社會監(jiān)督還缺乏立法上的有力支持?！断M者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了消費者享有自主購買權(quán)、公平交易權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，但卻規(guī)定得較為抽象和籠統(tǒng)，而沒有對消費者享有對商家的商品和服務(wù)質(zhì)量做出評價與消費信息反饋的權(quán)利做出具體規(guī)定。《食品安全法》第3條雖規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任?！钡唧w應(yīng)當如何接受社會監(jiān)督，立法上目前并沒有做出細化規(guī)定。該法第10條規(guī)定：“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！笨梢?，該條體現(xiàn)出一種以政府主管部門為主導的社會監(jiān)督方式，消費者對食品安全的社會監(jiān)督依賴于政府主管部門的職責權(quán)限。消費者因欠缺對食品安全的主動監(jiān)督意識，加上又缺乏相關(guān)立法的有力支撐，導致我國消費者在食品安全的社會監(jiān)督上至今仍然是一盤散沙。

三、值得借鑒的歐盟食品安全社會監(jiān)督制度

歐盟通過機構(gòu)設(shè)置、主管機構(gòu)和經(jīng)營者的食品安全信息透明化建設(shè)以及食品安全社會監(jiān)督的法律保障機制建設(shè)等，建構(gòu)起以消費者為中心的“便利性”社會監(jiān)督機制[2]。

一是在機構(gòu)設(shè)置上，歐盟除建立了食品安全主管部門（EFSA）外，同時還專門設(shè)立了健康與消費者保護總署和歐洲消費者中心為消費者實現(xiàn)食品安全社會監(jiān)督提供支持。二是在食品安全信息披露制度上，歐盟一方面強調(diào)食品安全主管部門的信息公開，另一方面也特別重視經(jīng)營者對食品安全信息的公開，并認為，信息透明是食品安全社會監(jiān)督的關(guān)鍵。將食品安全信息通過科學機構(gòu)認證標志進行“顯化”，確保信息公開透明，方便公眾獲取，使消費者對食品安全的社會監(jiān)督能觸及食品每個物流節(jié)點。三是高度重視公眾參與，制定了完備的法律保障機制。公眾參與食品安全監(jiān)督的法律途徑包括對產(chǎn)品的監(jiān)督、食品安全風險參與、EFSA溝通和投訴。

四、我國現(xiàn)行保護性消費者立法及其可修正之處

（一）我國現(xiàn)行保護性消費者立法

我國目前有關(guān)消費者權(quán)益保護的規(guī)定涉及許多法律，包括《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等。但總體來說，我國消費者立法尚未脫離行政管理的性質(zhì)，屬于公法范疇，在立法精神上所表現(xiàn)出來的是消費者在維權(quán)時總需要借助于政府管理部門的外在力量。

通觀我國《消費者權(quán)益保護法》，從字里行間我們可以感受到，該法是將生產(chǎn)者和經(jīng)營者當作是隨時可能損害消費者利益的“惡人”來防范，因而是將消費者置于弱者的地位來加以保護的，并沒有重視消費者在維權(quán)時自身力量的發(fā)揮，沒有強調(diào)生產(chǎn)者經(jīng)營者信息披露義務(wù)，同時也沒有強調(diào)消費者對于商品和服務(wù)的監(jiān)督評價權(quán)的運用?？傮w來說，《消費者權(quán)益保護法》雖突出對消費者權(quán)益的保護，但還是站在管理部門宏觀管理的角度來制定和發(fā)揮功能的，對消費者權(quán)益的保護也從一個側(cè)面透著一種政府管理的意味，而沒有交給消費者在主動維權(quán)上尤其是在對生產(chǎn)經(jīng)營者進行社會監(jiān)督方面的方法或技術(shù)。該法第15條雖規(guī)定了消費者有權(quán)對商品服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和評價，但此規(guī)定較為抽象和籠統(tǒng)，缺乏具體的操作細則。

我國《食品安全法》也是一部與保障消費者權(quán)益有關(guān)的法律，但這部法律同樣有著濃厚的行政管理意味，仍屬于一部管理法規(guī)。如該法第3條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任?！钡唧w應(yīng)當如何進行社會監(jiān)督，該法條未做明確規(guī)定。與如何進行社會監(jiān)督有所關(guān)聯(lián)的要屬該法第10條，第10條規(guī)定：“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！笨梢姡?0條還是體現(xiàn)出一種以政府主管部門為主導的社會監(jiān)督方式，或者說，消費者對生產(chǎn)經(jīng)營者社會監(jiān)督功能的發(fā)揮還依賴于政府主管部門的職責權(quán)限。

（二）食品安全問題對現(xiàn)行消費者立法的沖擊

日益嚴峻的食品安全問題并不單單顯露出生產(chǎn)經(jīng)營者道德的滑坡、市場管理者管理方式的滯后，它進一步折射出市場經(jīng)濟大潮對我國現(xiàn)行保護性消費者政策和立法思路的沖擊。消費者作為與生產(chǎn)經(jīng)營者相對應(yīng)的市場主體理應(yīng)發(fā)揮其獨立的社會監(jiān)督功能。

筆者認為，要使消費者在食品安全社會監(jiān)督中日益主動和強大起來，成為能與生產(chǎn)經(jīng)營者相抗衡的一支獨立力量，就不應(yīng)當將消費者始終定位于需要保護的“弱者”的坐標上，而應(yīng)當將其定位于能夠?qū)ψ约旱南M行為負責的“社會人”，有社會監(jiān)督權(quán)利同時也有社會監(jiān)督義務(wù)的“法律人”，在此基礎(chǔ)上，完善相關(guān)立法，一是立一部真正的消費者權(quán)法，使新的消費者法成為一部能夠指導消費者主動參與消費者活動、主動監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為、獨立向生產(chǎn)經(jīng)營者主張權(quán)利的行動指南。①對于各地方來說，有必要通過制定和完善有關(guān)消費者立法的地方法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)實施細則，對《消費者權(quán)益保護法》第15條關(guān)于消費者參與商品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和評價的相關(guān)規(guī)定以及《食品安全法》關(guān)于消費者參與食品安全社會監(jiān)督的相關(guān)條文做出細化規(guī)定，使各地消費者在參與食品安全社會監(jiān)督時“有法可依”。二是將修改后的《食品安全法》與《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等有關(guān)保障消費者權(quán)益的法律法規(guī)的立法精神協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，形成互補的關(guān)系，使它們成為有助于保障消費者權(quán)益的法律網(wǎng)絡(luò)，方便消費者實現(xiàn)權(quán)利訴求。同時，在制度上為消費者搭建起一條能夠有效對食品安全進行監(jiān)督評價與信息反饋的綠色通道，進一步拓寬和暢通消費者權(quán)利訴求的渠道，保障消費者的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)不被虛置和弱化。

參考文獻：

[1]周永康.加強和創(chuàng)新社會管理建立健全中國特色社會主義社會管理體系[N].檢察日報，2011-5-3（1）；

[2]朱祝何.具有借鑒意義的歐盟食品安全社會監(jiān)督制度[EB/OL].（2011-11-11）[2013-04-15].http：//www.cqn.com.cn/news/zgzlb/dier/491633.html；

[3]謝慶.食品企業(yè)最需要法律規(guī)范和社會監(jiān)督——專訪全國人大常委會法工委行政法室巡視員、食品安全法起草負責人李媛[J].行政管理改革，2011，（6）.