牛 楠

(安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖 241003)

黃河水患一直是歷代統(tǒng)治者最為關心的問題之一，“自古匈奴、黃河世為中國患”［1］(P7441)。而北宋時期，黃河水患更成為北宋政府亟需解決的棘手問題。在黃河水患的不斷沖擊下，北宋政府建立了專門性的治水機構都水監(jiān)，并根據(jù)河患不斷變化的特點，適時調整都水監(jiān)的機構設置。但在進一步對都水監(jiān)組織結構進行合理優(yōu)化之時，又時常受到變幻無常的黃河水患的干擾，使北宋政府難以及時有效地治理黃河水患，致使北宋政府在其中后期六十余年的時間里，不得不面對“盛宋之隆，河數(shù)為敗”［2］(P677)的尷尬局面。

一、北宋黃河水患的特點

北宋時期，黃河水患頻發(fā)，亙古未有。學者顧祖禹曾在總結黃河水患時感慨黃河水患:“兆端于周，而浸淫于漢，橫潰于宋。”［3］(P2103)在北宋的 167年里，黃河中下游地區(qū)發(fā)生河患共計89次。由此可知北宋水患發(fā)生的頻率為53．29%，即大約每2年發(fā)生一次水患?？梢姳彼螘r期河患發(fā)生的頻度之高，密度之強是前所未有的。運用5年滑動平均數(shù)法計算五代至北宋時期每一特定年份發(fā)生河患的頻率，并繪制從唐僖宗光啟元年(885年)至南宋高宗建炎二年(1128年)的243年間河患頻率5年滑動平均數(shù)的變化趨勢，可見唐末至北宋末年黃河中下游的河患的嚴重程度。如圖1戴龐海、陳峰《北宋政府治理黃河的主要措施》文中所作唐末至北宋末黃河下游水患水患頻率五年滑動平均數(shù)變化趨勢圖所示:

圖1 唐末至北宋末黃河下游水患頻率圖

從宏觀上看，在北宋長達167年時段里，水災具有高頻度爆發(fā)的特征。與此同時，從各類史料中可知水災在一年中的時間里也具有相對的集中性特點，即北宋時期水災具有季節(jié)和月份特征，如北宋水災在時間上多集中在夏、秋之際。根據(jù)郭志安在《北宋黃河中下游治理若干問題研究》一文中相關水災概況統(tǒng)計表所載月份和季節(jié)出現(xiàn)次數(shù)①郭志安在《北宋黃河中下游治理若干問題研究》文中所述的月份和季節(jié)，有時可能在同一時間有數(shù)次水災的爆發(fā)，但因其多是相互誘發(fā)，形成連續(xù)性的水災發(fā)生，本文將其視為一次較大的水災。，可統(tǒng)計出北宋水患月份和季節(jié)特征。

河患的頻繁爆發(fā)，使得北宋廣大地域遭受嚴重的水災。受災區(qū)域幾乎遍及黃河中下游的河北路、京東路和京畿地區(qū)，北至宋遼邊界的白溝河，南至兩淮地區(qū);東至大海，西至潼關。據(jù)統(tǒng)計，造成改道的決溢在北宋共有9次，在這9次黃河改道的史料記載中，黃河在澶州地區(qū)改道5次，在滑州地區(qū)改道3次。據(jù)郭志安《北宋黃河中下游治理若干問題研究》中北宋黃河中下游主要河流的水災概況統(tǒng)計表，可統(tǒng)計出北宋黃河中下游地區(qū)，自仁宗嘉佑三年(1058年)至徽宗宣和五年(1123年)的75年間河患的時間和空間點。

綜上可知，北宋時期黃河水患與其他歷史時期相較，水患更加頻繁。尤其是在北宋168年的時間里表現(xiàn)出高頻度的特征，而在一年中，水患也集中爆發(fā)于夏、秋兩季。同時也明顯表現(xiàn)出河患頻發(fā)的地域性，即北宋時期，黃河水患頻發(fā)于河北路的黃河中下游地區(qū)的澶、滑、大名等地區(qū)。由此可知，北宋時期河患無論是在大時段或小時段的時間上，還是在空間上具有爆發(fā)的集中性和反復性的特點，因此河患一旦爆發(fā)，對當時沿岸州縣危害極大。且在當時生產水平極其落后的情況下，河患的治理對于北宋水利機構都水監(jiān)也是一項極大的挑戰(zhàn)。

二、黃河水患對都水監(jiān)構建的動力

北宋黃河水患的集中性特點，使北宋建國之初，治水體系面臨著極大的壓力，至北宋中后期，北宋政府原有的治水體系再也難以有效治理黃河水患的爆發(fā)。皇佑三年(1051年)五月，在三司的建議下，北宋政府“置河渠司于三司”［4］(P450)，專門負責“黃、汴等河堤功料事”［1］(P2469)。此時的都水監(jiān)“隸三司河渠司”，是個無實際職權的行政機構。然而，在河渠司建立之后，河患并未有所減輕。從上文“北宋水患頻率五年滑動平均數(shù)變化趨勢圖”中可知，河渠司設置后，平均每年都有水患爆發(fā)，與設置之前的水患狀況并無很大改變。并且由于水患爆發(fā)的集中性，使得治理水患的難度增加，而河渠司在此時“令行下諸州軍文字，雖令指揮轄下州軍，緣別無定式……以此亦難集事”［1］(P2469)。為改變此種局面，恢復都水監(jiān)治水職事逐漸為朝野所倡議，“近世以來，水官失職，……然非專置職守，則無以責其任，非遴擇才能，則無以成其效，宜修舊制，庶以利民”［4］(P4534)。特別是嘉佑三年(1058年)七月，“京、索、廣濟河溢，浸民田;原武縣河決汴堤長城口，漂浸封丘等處苗稼”［5］(P1327)。這次水患發(fā)生在每年的七月水患集中的季節(jié)，并且水患輻射北宋統(tǒng)治腹心的廣大地區(qū)，河渠司因“難集事”，難以專心治理河事。面對如此危局，當年的十一月，北宋政府“置在京都水監(jiān)……罷河渠司”［6］(P450)。

都水監(jiān)設置之后，面臨著北宋建國以來水患發(fā)生頻率最高、河患最嚴重的惡劣局面。從水患頻率五年滑動平均數(shù)變化趨勢圖中可看出，在都水監(jiān)設置后的十年間，即嘉佑三年的1058年至至熙寧元年的1068年，水患發(fā)生頻率是整個北宋最高的時期。同時，水患的嚴重性并不僅體現(xiàn)在河患的頻度上，更為重要的是這一時期，遠離中央都水監(jiān)的黃河中下游的北部中段和邊疆下段的廣闊地區(qū)，自嘉佑五年(1060年)，黃河自大名府決溢后，便成為北宋中后期黃河決溢的重災區(qū)。這一時期以開封為中心的黃河中下游腹心上段地區(qū)無一次水災發(fā)生，而河北中樞地區(qū)的大名和河北邊疆地區(qū)的恩、冀等州卻數(shù)次發(fā)生決溢的情況。

在此種情況下，北宋政府不得不考慮向地方派出都水監(jiān)的臨時機構，便于就近治理河事。而澶州位于京畿與河北邊疆地區(qū)的中心位置，自唐末五代起，造舟為橋，橫跨黃河，北宋建國后更是遙控河北的重要樞紐，在此種情況下作為水患最嚴重的澶州是臨時性派出機構的理想駐地。因此，北宋政府不久便“置局澶州，號外監(jiān)”，專門負責黃河決堤改道后的治理工作，“領黃河決堤改道后修治公事”［7］(P373)。如熙寧四年(1071年)正月，內侍程昉外都水監(jiān)丞出外治理河事，即“宮苑使、帶御器械程昉為都大提舉黃御等河，同簽書外都水監(jiān)丞”［4］(P2673)，然而隨著北宋政府對河事的檢視的重視，外監(jiān)在外巡視河堤日益常態(tài)化，并形成了外監(jiān)定期巡視河埽的制度。直至北宋后期，這一制度仍在施行，“每遇漲水，水官、漕臣不輟巡視”。最終在元豐三年(1080年)的元豐改制后，北宋政府從制度上確立都水監(jiān)丞一員在開封本司，兩員在澶州置局治理河事，正式形成都水監(jiān)內、外監(jiān)丞制度。后北宋政府又設置都水使者，管理外監(jiān)，計共置使者一人，丞二人，主簿一人，即“都水使者、丞、主簿四員”［4］(P8120)。

都水監(jiān)設置后，黃河水患在這一時期出現(xiàn)巨大變化，水患的重災區(qū)逐漸由對北宋威脅極大的京畿腹心地區(qū)逐步向黃河下游沿岸擴散。面對黃河下游河患頻繁爆發(fā)的嚴重情況，元豐三年(1080年)八月，中書吏房向北宋政府建議說:“都水職務，什九在外，而外監(jiān)丞一員，所在繁重，謂在繁重，謂宜輕之，則事均而易舉。本房欲令外都水監(jiān)丞司治河陰縣，舊都大司為治所，分懷、衛(wèi)，西京、河陰，酸棗、白馬四都大河事隸之，……外都水監(jiān)丞北司治北京金堤，舊都大司為治所，分澶、濮、金堤東流南、北兩岸四都大河事隸之?！保?］(P7468)后北宋政府采取了中書吏房的部分建議，對外都水監(jiān)機構進行了調整，將外監(jiān)一分為二，分別置外都水監(jiān)南司和北司。外都水監(jiān)南丞后在同年九月，改為南外都水監(jiān)丞司，駐地設在澶州;而外都水監(jiān)北丞被改為北外都水監(jiān)丞司，最初也駐地澶州。然而在元豐五年(1082年)六月，“河溢北京內黃埽”［5］(P2287)。同年九月，“河溢滄州南皮上、下埽，又溢清池埽，又溢永靜軍阜城下埽”［2］(P2287)。黃河中下游邊疆下段地區(qū)水患不斷爆發(fā)，且有跨州連郡的泛濫之勢。為加強對下段河患的管理，元豐六年(1083年)七月，北外都水監(jiān)丞司移駐大名府金堤，就近治理水患。

與此同時，在南、北外監(jiān)之下，北宋政府于元祐二年(1087年)也廣設修河司，專門負責河患發(fā)生地段的河事。前文中書吏房的建議中，記載北宋政府在沿河州縣置八大都提舉修河司，但在實際治河中，北宋政府則根據(jù)水患集中性的特點，設置修河司。在具體修治河埽堤岸時，因時而置、因地而名，分別負責所轄河段的河埽治理事務。如戴潛、高繼密負責修治澶、滑、安利軍、天雄軍、濮、鄆、齊等州廣闊地域的河堤時，北宋政府即設置澶、滑、安利軍、天雄軍、濮、鄆、齊州界都大提舉修河司。此外還有范子淵負責修治大名府金堤時，北宋政府置大名府界金堤修河司，即“都大提舉大名府界金堤范子淵等開修直河”［4］(P6033)?？梢?，南、北外監(jiān)下轄修河司并不固定，因事而置，事畢即罷。

由上可知，北宋中后期，在水患在時間和空間上不斷變化的影響下，都水監(jiān)不斷調整著組織結構，以適應不斷變化的水患。在這種不斷調整的過程中，經過數(shù)十年的發(fā)展，北宋政府逐漸建立了一套從中央到地方的組織嚴密層級都水監(jiān)組織機構?？梢哉f正是水患的不斷沖擊，促成了北宋中后期都水監(jiān)機構的建立。若無黃河水患的壓力，都水監(jiān)發(fā)展演變就難以高效地向有利于水患治理的方向轉變，在此種意義上，不斷變化的水災與原有都水監(jiān)難以適應水患的矛盾不斷推進都水監(jiān)機構的變遷。

三、黃河水患對都水監(jiān)構建的阻礙

北宋立國之初，實行中央集權，地方分權，即“事為之防，曲為之制”。在這種情況下，北宋時期治河事權分散于中央與地方各部門，導致治河事權的分工不明，機構重疊且效率低下。隨著北宋河患發(fā)生頻率的增加，為有效治理水患，都水監(jiān)機構也隨之增置，職權也隨之擴大，這不可避免的同其他機構間在治河事權上發(fā)生不可調和的矛盾。特別是其在時間和空間上水患爆發(fā)的集中性與北宋事權分散的體制間的矛盾逐漸激化，由此形成了北宋中后期以事權分工為中心的政治紛爭，尤其是在水患嚴重時，這種對治河事權爭奪的斗爭更加激烈。

據(jù)水患頻率五年滑動平均數(shù)變化所示，在1060—1080年的20年間，是北宋河患最為嚴重的時期。而在這一段時間內，都水監(jiān)同其他治河機構在治河事權上的矛盾也十分尖銳，朝廷不得不出面調停，重新調整治河事權，甚至規(guī)定各部門間不得相互掣肘。如元豐五年(1082年)四月，河北轉運使司就曾因與都水監(jiān)職權重疊，分工不明，都水監(jiān)在治理河事時，侵犯其職權，并且不與其商議獨斷專行上書朝廷說:“都水監(jiān)領河事，平時措置，本司初不與聞，……伏望許令本司同議，如不賜允從，乞免同坐?！保?］(P7878)面對河北轉運司與都水監(jiān)在治理河北水災時的重重矛盾，北宋政府不僅同意了河北轉運司的請求，在都水監(jiān)治河失敗時，免于同坐，還同時掣肘，一旦發(fā)現(xiàn)和被轉運司干擾都水監(jiān)治河，將嚴懲不貸，“如規(guī)定轉運司不得對都水監(jiān)治河轉運司曲有阻壞，都水監(jiān)按劾以聞”［4］(P7878)。但隨著水災嚴重時暴露的事權矛盾隨著水患的再次爆發(fā)，北宋政府不得不將調解職權矛盾的努力擱置一旁，把注意力再次轉移到水患的治理上。

元祐四年(1089年)，河北地區(qū)又再次成為主要的水患重災區(qū)，水災不斷爆發(fā)。“夏秋霖雨，河流泛漲”［5］(P1328)?！笆悄?，吳安持因紓南宮等埽危急，遂就孫村口為回河之策。及梁村進約東流，孫村口窄狹，德清軍等處皆被水患”［5］(P2307)。這使得都水監(jiān)同河北轉運使司之間的矛盾又再次尖銳。同年二月，蘇轍就都水監(jiān)同河北轉運使司之間的職權分配，建議朝廷說:“昔嘉佑中，京師頻歲大水，……故愿明詔有司，罷外都水監(jiān)丞，而舉河北、河東及諸路都作院皆歸轉運司?！保?］(P553)為了調節(jié)雙方的矛盾，北宋政府在同年七月，以河北轉運使謝卿材任外都水使者，負責治理河患。都水監(jiān)的治水長官由河北轉運使司的兼任，使得雙方之間矛盾一時消解。但至元祐五年時，河北轉運使司不再滿足于通過兼任都水監(jiān)長官獲得治水的主導權，而是要求裁撤都水監(jiān)。如河北轉運判官杜純言認為，河患的多寡與都水監(jiān)的設置并無直接重要的關系，只是由于職責不明，才致使治河不力，“河防舊隸本司，其決溢計之今日未嘗加多，……既減外監(jiān)官屬，宜置本司屬官二員，往來勾當”［4］(P9163-9164)。

都水監(jiān)同地方轉運使司間的職事矛盾和北宋政府對河北轉運使司同都水監(jiān)職事的劃分隨河患的反復爆發(fā)而不斷被激發(fā)，只是北宋規(guī)劃治河事權受河患干擾的一個縮影。北宋政府面對這一局面雖不斷調整，但僅僅是細枝末節(jié)的修補，并時常受水患的影響，難以作出結構性的根本調整。元豐七年(1084年)七月，“河溢元帝城，決橫堤，破北京”。帥臣王拱辰言:“河水暴至，數(shù)十萬眾號叫求救，而錢谷稟轉運，常平歸提舉，軍器工匠隸提刑，埽岸物料兵卒即屬都水監(jiān)，諸司在遠，無一得專，倉促何以濟民?望許不拘常例。”［9］(P48)可知，常例并未被打破。然而考慮到這一時期的水災背景可以看出，在水患嚴重爆發(fā)的情況下，北宋政府只是不停地設置治水機構治理河事。對于治河職權的重疊，僅做臨時調整，堅決貫徹“事為之防，曲為之制”的地方分權政策，致使治河事權隨著黃河水患不斷的爆發(fā)而時常尖銳。

都水監(jiān)與地方各級政府關于治河事權的爭論此起彼伏，貫穿于北宋中后期且激烈的爭奪導致北宋中后期治河事權愈加混亂。面對機構間的相互掣肘，北宋政府于元祐五年(1090年)，下詔加強都水監(jiān)職事，“南、北外都水丞并以三年為任”［10］(P997)，但在不久之后的元祐七年(1092年)，北宋政府又再次削弱都水監(jiān)事權，加強地方各級政府的治河事權，“方議回河東流，乃詔河北、京西漕臣及開封府界提點，各兼南、北外都水事”［5］(P3922)。到元符元年(1098年)九月，水部員外郎曾孝廣曾上書指出:“今河事已付轉運司，責州縣共力救護北流堤岸，則北外都水監(jiān)別無職事，請并歸轉運司?！保?］(P7555)這一建議后被北宋政府采納。但在元符三年(1100年)，北宋政府又復置北外都水監(jiān)丞、北外都水丞司［5］(P2309)。治河的領導權搖擺不定，時而歸都水監(jiān)，時而隸地方轉運使司，可知都水監(jiān)對黃河水患消極被動式的窮于應付。治河事權的混亂，很難指望其在治理河患中有所作為。

由上可知，北宋水災的不斷沖擊影響事權的爭奪，形成了北宋中后期在水災不斷爆發(fā)的危急情況下，都水監(jiān)同地方各級政府間爭奪治河事權的斗爭不斷激化，甚至相互掣肘，而北宋政府又難以從根本上調整治國之策，面對黃河水患的威脅，僅僅是被動消極式的盲目應付，導致治河事權的搖擺不定，十分混亂，致使北宋政府在黃河水患的治理上一事無成。

四、結語

黃河水患在貫穿北宋中后期的近六十余年的時間里，對北宋治水機構的發(fā)展演變產生深刻影響。黃河水患在時間上的集中性，給北宋治河系統(tǒng)極大的壓力，使北宋政府不得不設立專門的治水機構都水監(jiān)，以有效治理河事。在空間上的集中性，又使得治理黃河水患不得不分化成系統(tǒng)的治水體系，可見水患始終影響著都水監(jiān)組織機構的發(fā)展演變。同時，都水監(jiān)組在水患不斷爆發(fā)的情況下，面臨著職權重疊的復雜局面。為了改變這種不利局面，北宋政府曾不斷試圖合理分配治河事權，但在根深蒂固的祖宗家法影響下，很難做出根本性的改變。在各治水機構相互掣肘的情況下，都水監(jiān)在北宋中后期對黃河水患的治理顯然收效甚微。

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