郭 俊

(武漢紡織大學(xué)，湖北 武漢 430200;華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074)

自2008年教育部發(fā)布教育部令第26 號(hào)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》至今已有4年多了，該辦法規(guī)定的5年過渡期也將于2013年到期。目前除了少數(shù)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦高校外，大部分獨(dú)立學(xué)院還是“按兵不動(dòng)”，沒有向主管部門提出明確的發(fā)展方向，處在“觀望”狀態(tài)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，什么樣的政策才有利于促進(jìn)這些獨(dú)立學(xué)院更好地發(fā)展?這是一個(gè)重要且緊迫的問題。一切現(xiàn)狀的分析都可以從歷史中得到線索和啟示，筆者擬以全國獨(dú)立學(xué)院最多的省份——湖北省為例，探討其發(fā)展過程與特征，以期對(duì)解答上述疑惑有所裨益。

一、湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的現(xiàn)狀

獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。①《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(教育部令第26 號(hào))。按照這個(gè)規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院的投資來源是社會(huì)力量籌集的民間資本，其發(fā)展邏輯應(yīng)當(dāng)是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民間資本豐厚的地區(qū)才更有條件舉辦獨(dú)立學(xué)院，這些地方的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量應(yīng)更多，規(guī)模應(yīng)更大，發(fā)展應(yīng)更快。獨(dú)立學(xué)院的誕生和起步也印證了這一點(diǎn)。1999年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人口較多而高等教育發(fā)展不足的浙江、江蘇兩省，一批“二級(jí)學(xué)院”率先得以創(chuàng)辦。同年4月，浙江省政府批準(zhǔn)成立了按民營機(jī)制運(yùn)作的寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院，7月成立浙江大學(xué)城市學(xué)院，8月批復(fù)了“關(guān)于浙江工業(yè)大學(xué)等8 所高校組建民辦二級(jí)學(xué)院的申請(qǐng)”。與此同時(shí)，從1998年底建立蘇州大學(xué)文正學(xué)院開始，到2001年上半年，江蘇省已經(jīng)擁有24 所按新機(jī)制運(yùn)行的二級(jí)學(xué)院。廣東省從1998年華南師范大學(xué)增城學(xué)院開始，到2002年初批準(zhǔn)組建了14 所獨(dú)立學(xué)院。然而，筆者在對(duì)2008年全國獨(dú)立學(xué)院校數(shù)和辦學(xué)規(guī)模領(lǐng)先的10 個(gè)省的情況進(jìn)行比較時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)全國獨(dú)立學(xué)院學(xué)校數(shù)最多的是湖北省，建有31 所獨(dú)立學(xué)院，超過了江蘇、浙江、廣東三省，在校生規(guī)模也居全國之首(見表1)。

表1 2008年全國獨(dú)立學(xué)院校數(shù)和辦學(xué)規(guī)模領(lǐng)先的10 個(gè)省情況一覽表

而且，在從2010年開始的一些實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展較好的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校的進(jìn)程中，湖北省又是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校學(xué)校最多的省份之一(見表2)。①湖北省2010年至今有華中師范大學(xué)漢口分校、武大東湖分校、中南民大工商學(xué)院、武科大中南分校、武漢工業(yè)學(xué)院工商學(xué)院分別轉(zhuǎn)設(shè)為漢口學(xué)院、武漢東湖學(xué)院、武漢長江工商學(xué)院、武昌理工學(xué)院、武昌工學(xué)院。盡管如此，湖北省仍有獨(dú)立學(xué)院26 所，超過江蘇省(25 所)和浙江省(22 所)。

表2 2010年至今獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)情況一覽表

眾所周知，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直排在全國10名前后，民營經(jīng)濟(jì)更不發(fā)達(dá)。在獨(dú)立學(xué)院迅猛發(fā)展的2001年，規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)中，湖北省非國有經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值所占比重僅為28.7%，創(chuàng)造的利稅占27.9%，而同期浙江省分別為74.8%和74.6%。②柯美錄:《湖北民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題及對(duì)策研究》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4 期，第46 頁。民營經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展為什么后來居上，數(shù)量超過條件比它好、起步比它早的江蘇、浙江等省，躍居全國第一呢?

二、湖北省獨(dú)立學(xué)院崛起的歷程和原因

獨(dú)立學(xué)院作為一種政府為提高高等教育入學(xué)率，實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)而推動(dòng)的誘致性制度創(chuàng)新，其基本運(yùn)作模式是:學(xué)院作為“二級(jí)單位”隸屬于公辦高校之下(冠名、招生和文憑發(fā)放)，但運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立;校園建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書、學(xué)生宿舍等“硬件”由社會(huì)投資，師資、人才培養(yǎng)方案和教學(xué)管理等“軟件”(教學(xué)、管理)由母體高校負(fù)責(zé);按培養(yǎng)成本全額收取學(xué)費(fèi)。學(xué)費(fèi)收入除保證“二級(jí)學(xué)院”的運(yùn)行外，余額將按合作辦學(xué)協(xié)議的約定與母體學(xué)校“分成”。③馮向東:《獨(dú)立學(xué)院“獨(dú)立”之辨》，《復(fù)旦教育論壇》2006年第1 期，第58 頁。這個(gè)制度設(shè)計(jì)，就是讓公辦高校(本科層次)與有實(shí)力的投資方“聯(lián)姻”，合作建校，從而增加高等教育資源總量，保證新建高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量，滿足社會(huì)對(duì)本科教育的人才需求和求學(xué)需要。

不過這個(gè)制度能落到實(shí)處，靠非國家財(cái)政投入來舉辦的獨(dú)立學(xué)院能發(fā)展起來，歸根到底，一是要有人想上大學(xué);二是這些愿意上大學(xué)的學(xué)生要有支付能力，即存在“有購買力的求學(xué)需求”。作為具有悠久文化傳統(tǒng)的大國，應(yīng)該說這個(gè)需求一直是客觀存在著的，“千軍萬馬過獨(dú)木橋”就是最貼切的寫照。獨(dú)立學(xué)院興起于上世紀(jì)末至本世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)中國正處于高等教育學(xué)齡人口高峰，具有豐富的生源，但高等教育的供給比較特殊，它主要受制于國家政策，是一種行政主導(dǎo)的供給。潛在需求只有通過政府相關(guān)制度和政策的支持才可以轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)需求，即政府先同意設(shè)立高校并下達(dá)招生計(jì)劃。而從常規(guī)來講，政府同意設(shè)立民辦高校并下達(dá)招生計(jì)劃的前提條件是學(xué)校具備了土地、校舍、師資、圖書、儀器設(shè)備等基本的辦學(xué)條件。就是說，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的邏輯鏈條是:先具備了土地、校舍、師資、圖書、儀器設(shè)備等，政府再審批設(shè)立，同意招生。

湖北省的高校數(shù)量一直穩(wěn)居全國前四位，有非常豐富的高等教育資源。因此，湖北省發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的土地、師資都不成問題，其主要障礙在于民營經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，缺有建設(shè)實(shí)力的投資方，即缺錢。如果按上述邏輯，走“先完善辦學(xué)條件，再批準(zhǔn)建校招生”的路子，其發(fā)展一定不快。現(xiàn)實(shí)情況印證了這種判斷，獨(dú)立學(xué)院起步階段，在民間資本相對(duì)強(qiáng)大的江蘇、浙江、廣東等省發(fā)展較快，湖北省發(fā)展較慢。2000年9月，教育部批準(zhǔn)華中科技大學(xué)武昌分校、華中師范大學(xué)漢口分校等4 所獨(dú)立學(xué)院成立(其中湖北大學(xué)分校和三峽大學(xué)分校采取經(jīng)教育部同意后，先由省教育廳批準(zhǔn)設(shè)立，再報(bào)教育部備案的形式)。除華中科技大學(xué)武昌分校是民營企業(yè)租用部隊(duì)學(xué)校校舍辦學(xué)外，其他都為高校租用國有學(xué)校(成人高校、中專學(xué)校)閑置校舍和與公辦學(xué)校合作。而且總體來看，辦學(xué)規(guī)模都不大，辦學(xué)條件也較差。但到2003年教育部正式出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》(教發(fā)〔2003〕8 號(hào))時(shí)，湖北省獨(dú)立學(xué)院后來居上，學(xué)校數(shù)達(dá)到33 所(后來穩(wěn)定在31 所)，與在校生數(shù)一起躍居全國第一，而且之后一直保持這個(gè)優(yōu)勢(shì)。就是說，湖北省獨(dú)立學(xué)院快速發(fā)展是在2000年底到2003年之間。

那么，這一變化的背后原因是什么呢?對(duì)湖北省30 多所獨(dú)立學(xué)院從審批源頭進(jìn)行追溯，對(duì)成立過程和辦學(xué)情況進(jìn)行分析，有以下發(fā)現(xiàn)。

第一，先批準(zhǔn)，先招生，后建設(shè)。按照國家規(guī)定，高等學(xué)校的設(shè)置審批權(quán)(包括專科學(xué)校)在教育部，但本科層次的獨(dú)立學(xué)院出現(xiàn)過一段時(shí)間主要由省級(jí)教育行政部門審批的情況。根據(jù)教育部負(fù)責(zé)人2005年在一次會(huì)議上的講話，可以看到從1999年到2002年，教育部采取“先不急著下結(jié)論，允許大家積極探索，同時(shí)注意跟蹤調(diào)研”的態(tài)度，基本上退入幕后，未對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院設(shè)置公開發(fā)表意見。①張保慶:《統(tǒng)一思想 提高認(rèn)識(shí) 注重質(zhì)量 嚴(yán)格管理 努力促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院健康、持續(xù)發(fā)展》，《中國大學(xué)教學(xué)》2005年第5 期，第4 頁。在教育部緘默期間，獨(dú)立學(xué)院審批權(quán)自然就落入省級(jí)教育行政部門之手，他們的態(tài)度和政策決定了各省獨(dú)立學(xué)院不同的發(fā)展格局。2000年之后，湖北省獨(dú)立學(xué)院基本都由省級(jí)教育行政主管部門批準(zhǔn)成立，而且審批時(shí)間非常集中。特別是2002年夏，在得知國家可能收回獨(dú)立學(xué)院審批權(quán)的情況下，湖北省教育行政主管部門趕在高校招生開始前給每所省屬本科院校都批了至少1 所獨(dú)立學(xué)院。②武漢科技大學(xué)、湖北工學(xué)院各批了2 所，合并前的長江大學(xué)一下批了3 所，當(dāng)時(shí)還是成人高校的湖北教育學(xué)院也批了1 所。湖北省當(dāng)時(shí)有本科高校33 所，這就使湖北省獨(dú)立學(xué)院的數(shù)量一下躍居全國第一。由于來不及進(jìn)入招生簡章，很多招生計(jì)劃都是通過征集志愿的形式通過媒體向社會(huì)公布的。學(xué)生招來后，一邊靠租賃成人高校、中專校舍甚至廠房等閑置資源辦學(xué)進(jìn)行過渡，一邊進(jìn)行新校園建設(shè)。盡管辦學(xué)條件簡陋，③2003年8月教育部對(duì)各地批準(zhǔn)試辦的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行檢查清理時(shí)，因校園建設(shè)和教學(xué)設(shè)施未達(dá)到要求，湖北省有3 所獨(dú)立學(xué)院被停止招生，此后還有湖北中醫(yī)學(xué)院、武漢音樂學(xué)院、湖北美術(shù)學(xué)院、湖北教育學(xué)院的獨(dú)立學(xué)院被撤并。參見李鵬翔:《獨(dú)立學(xué)院四大問題令人憂 湖北三所學(xué)院被停止招生》，2003年9月18日，http://news.china.com/zh_cn/culture/edu/10000941/20030918/11542300.html.但由于當(dāng)時(shí)高等教育處于一個(gè)完全的賣方市場(chǎng)，這些學(xué)校生源依舊非常火爆。④周芳、劉俊:《民間資本演繹奇跡》，http://news.sina.com.cn/c/2004－12－06/07194442853s.shtml.就是說，湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的邏輯是:先審批設(shè)立學(xué)校招生，再去買土地建設(shè)。正是這一點(diǎn)，使湖北省獨(dú)立學(xué)院一下子由追隨者變成了領(lǐng)跑者。

第二，對(duì)合作方要求不高，主要舉辦形式是與民營企業(yè)合作或舉辦高校自辦。湖北作為一個(gè)高等教育大省和財(cái)政窮省，對(duì)于獨(dú)立學(xué)院，許多舉辦高校一開始就把它看成政府對(duì)擴(kuò)招進(jìn)行的政策補(bǔ)償，有一種“便宜不要白不要”的心理，不少高校一下子舉辦了2 所獨(dú)立學(xué)院，1 所自己辦，1 所與投資方合辦，還有的是先自己辦，后來因?yàn)榉N種原因又變成與投資方合辦(如華中師范大學(xué)漢口分校)。由于湖北省缺少有實(shí)力又愿意投資教育的民營企業(yè)，政府和高校又都急于在形式上找到“合格”的獨(dú)立學(xué)院合作方，盡快辦起獨(dú)立學(xué)院，因此對(duì)合作方的資質(zhì)審查不嚴(yán)。這樣，經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，湖北省31 所獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)模式就大致演變成與民營企業(yè)合作舉辦的“民辦二級(jí)學(xué)院”和申辦高校自辦的“校中校二級(jí)學(xué)院”兩類。15 所利用民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院，其招生、財(cái)務(wù)和管理都由民營企業(yè)決定，普通高校實(shí)際上靠出租其“本科辦學(xué)特許權(quán)”來獲取學(xué)費(fèi)收入的20%～30%。16 所由舉辦高校(全部為省屬高校)通過校屬企業(yè)或其他變通方式自身舉辦的獨(dú)立學(xué)院，實(shí)際上是“校中校”，其人事、財(cái)務(wù)等一切重大事項(xiàng)都完全由主辦高校決定，所有收入也都?xì)w舉辦高校。

第三，舉辦資金大多來自于銀行貸款和學(xué)費(fèi)。獨(dú)立學(xué)院發(fā)展初期，當(dāng)時(shí)社會(huì)上銀根相對(duì)寬松，銀行貸款相對(duì)容易。湖北省發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)投入資金緊缺問題，可以通過銀行貸款和學(xué)費(fèi)收入進(jìn)行彌補(bǔ)。湖北省獨(dú)立學(xué)院基本上都是利用獨(dú)立學(xué)院或關(guān)聯(lián)方的名義通過銀行貸款來籌集資金進(jìn)行建設(shè)，再用學(xué)費(fèi)收入滾動(dòng)發(fā)展。

舉例來說，武漢大學(xué)東湖分校:投資方先有批文，后建校，通過銀行貸款在一年內(nèi)建成。華中科技大學(xué)武昌分校:投資方先想?yún)⑴c當(dāng)時(shí)教育部提倡的高校后勤社會(huì)化，但沒有成功，轉(zhuǎn)而投資辦分校，先貸款買下一所搬遷軍校的房產(chǎn)辦學(xué)，逐步滾動(dòng)發(fā)展起來。華中師范大學(xué)漢口分校:先有批文，后靠租賃校舍過渡，再靠銀行貸款建設(shè)新校區(qū)。華中科技大學(xué)文華學(xué)院:當(dāng)年籌建、當(dāng)年批準(zhǔn)、當(dāng)年招生。武漢科技大學(xué)中南分校:先有批文，后建設(shè)新校區(qū)。中南民族大學(xué)工商學(xué)院:先有批文，通過幾年辦學(xué)過渡，后建設(shè)新校區(qū)。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院:以民辦中專為依托，先有批文，后開展建設(shè)。中國地質(zhì)大學(xué)江城學(xué)院:先有批文，后靠銀行貸款建設(shè)新校區(qū)。武漢科技學(xué)院外經(jīng)貿(mào)學(xué)院、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法商學(xué)院、武漢體育學(xué)院體育科技學(xué)院等由舉辦高校自身舉辦的“校中?！豹?dú)立學(xué)院則在取得批文后，由學(xué)?？刂频墓久x貸款建設(shè)，或干脆與學(xué)校新校區(qū)混在一起進(jìn)行建設(shè)。

以上第一個(gè)特征可以解釋湖北省獨(dú)立學(xué)院數(shù)量多的原因:湖北省本科高校數(shù)本來就居于全國前列，又由省教育行政主管部門進(jìn)行分指標(biāo)式的“審批”(對(duì)新辦一所大學(xué)而言沒有校園、設(shè)施的剛性要求，而且程序非常簡易)，數(shù)量居于全國第一就不足為奇了。對(duì)照來看，有些省如吉林盡管有20 多所本科高校，但對(duì)舉辦獨(dú)立學(xué)院控制較嚴(yán)，不僅審查獨(dú)立校園等辦學(xué)條件，還要求有合作方，并考核其資質(zhì)，最后只批準(zhǔn)了11 所獨(dú)立學(xué)院。①鄢烈洲:《我國獨(dú)立學(xué)院治理研究》，武漢出版社2009年版，第43 頁。湖北省這樣做，很大一部分原因是迫于財(cái)政壓力。相比而言，江蘇、浙江、廣東等省由于財(cái)政狀況較好，這樣做風(fēng)險(xiǎn)大、收益小，舉辦高校沒必要冒著丟失辦學(xué)美譽(yù)度的風(fēng)險(xiǎn)去要求主管部門設(shè)立獨(dú)立學(xué)院，政府主管部門激進(jìn)設(shè)立獨(dú)立學(xué)院的驅(qū)動(dòng)力也會(huì)相對(duì)較弱。至于陜西省，盡管財(cái)政情況與湖北省比較類似，但因?yàn)橛休^強(qiáng)的獨(dú)立設(shè)置的民辦高校利益集團(tuán)的制約，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展從一開始就受到民辦高校的抵制，相反，湖北省民辦高校數(shù)量少，聲音弱，當(dāng)時(shí)僅有的一所發(fā)展較好的武漢生物工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，還曾經(jīng)試圖成為一所名校的獨(dú)立學(xué)院。

第二個(gè)和第三個(gè)特征可以解釋湖北省沒有民營資本卻可以建設(shè)學(xué)校、學(xué)校得到快速發(fā)展的原因。湖北省獨(dú)立學(xué)院民營實(shí)體辦的只占一半，31 所獨(dú)立學(xué)院基本是靠學(xué)費(fèi)和貸款維持，這表明是民營機(jī)制而非民營資本在湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，其投資來源并非社會(huì)力量籌集的民間資本，而是銀行貸款和學(xué)費(fèi)。

而且湖北省15 所由民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院，由于權(quán)責(zé)分明，利益和風(fēng)險(xiǎn)基本上全都由舉辦企業(yè)承擔(dān)，他們有用盡一切方法和手段去發(fā)展學(xué)校的沖動(dòng)。②創(chuàng)辦武漢大學(xué)獨(dú)立學(xué)院某集團(tuán)董事長名言曾被媒體廣泛報(bào)道:“我蓋了房子，如果拿不出錢給建筑商，我就是死，如果被查出違規(guī)招生，我還是死。兩害取其輕，我還不如違規(guī)招生?！边@或許能詮釋獨(dú)立學(xué)院瘋狂招生的心理。湖北省獨(dú)立學(xué)院在2002—2006年期間，出現(xiàn)了大面積的違規(guī)招生，而且這種現(xiàn)象基本上集中在民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院。③2005年3月15日，教育部發(fā)出《關(guān)于獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)條件教學(xué)工作專項(xiàng)檢查情況及有關(guān)問題的通報(bào)》(教發(fā)〔2005〕5 號(hào))，通報(bào)批評(píng)2004年湖北省“7 所獨(dú)立學(xué)院，違反國家有關(guān)規(guī)定，擅自舉辦‘學(xué)分制本科試點(diǎn)班’，違規(guī)招生、亂收費(fèi)，甚至委托中介機(jī)構(gòu)不通過招生管理部門進(jìn)行招生活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂了招生工作的正常秩序，在社會(huì)上造成了極壞的影響，敗壞了高等教育的聲譽(yù)”。當(dāng)時(shí)湖北省違規(guī)招生④即突破招生計(jì)劃，甚至無招生計(jì)劃招生。上10 萬人，學(xué)校除每人每年上萬元學(xué)費(fèi)外，還每人違規(guī)收取2 萬元左右的進(jìn)校費(fèi)，吸引了全國各地特別是江蘇、浙江、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的生源，使一些在外省被壓制的生源需求(分?jǐn)?shù)達(dá)不到本科線)變成了湖北省的供給，在全國搶占了市場(chǎng)和先機(jī)。違規(guī)收取的進(jìn)校費(fèi)實(shí)際上是吸引全國的資金投資建設(shè)湖北省的獨(dú)立學(xué)院，客觀上促進(jìn)了湖北省獨(dú)立學(xué)院的建設(shè)，幫助一些獨(dú)立學(xué)院挖掘到了“第一桶金”，度過了資金瓶頸期，克服了除銀行貸款和學(xué)費(fèi)外沒有社會(huì)資本注入的問題，也在一定程度上彌補(bǔ)了湖北省與江浙相比的短板(部分解決了“強(qiáng)”的問題)。這些獨(dú)立學(xué)院在完成草創(chuàng)、度過不規(guī)范期后，由于有責(zé)權(quán)利高度一致的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，接下來幾年的發(fā)展也都較好。這個(gè)發(fā)現(xiàn)可以解釋湖北省舉辦獨(dú)立學(xué)院的民營企業(yè)盡管一開始真正有實(shí)力的不多，但后來這些民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院有一批能進(jìn)入全國最有影響力的獨(dú)立學(xué)院之列的現(xiàn)象。

湖北省剩下的16 所由公辦高校獨(dú)立舉辦的“校中校二級(jí)學(xué)院”，由于存在辦學(xué)收益由舉辦高校和獨(dú)立學(xué)院享有，責(zé)任由委托管理人(舉辦高校領(lǐng)導(dǎo))承擔(dān)這種收益人和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者相分離的制度設(shè)計(jì)，使公辦高校領(lǐng)導(dǎo)絕不會(huì)冒“丟帽子”“犯政治錯(cuò)誤”的風(fēng)險(xiǎn)去為獨(dú)立學(xué)院違規(guī)招生攬財(cái)，因此發(fā)展都比較平穩(wěn)。這種情況與有18 所不是真正意義上民辦獨(dú)立學(xué)院的浙江省相似，⑤浙江省22 所獨(dú)立學(xué)院中，公辦高校與校屬企業(yè)合作辦的有16 所，與地方政府或國企合作的2 所，與私企合作的4 所中，2 所還是上海的大學(xué)到浙江辦的。參見陳學(xué)飛、王富偉、閻鳳橋:《獨(dú)立學(xué)院地方性發(fā)展實(shí)踐的政策啟示——基于浙江省獨(dú)立學(xué)院的實(shí)地調(diào)查》，《復(fù)旦教育論壇》2011年第1 期，第57 頁。不同的是，浙江省對(duì)獨(dú)立學(xué)院有投入，湖北省這些既沒有“違規(guī)招生”，也缺少最終辦學(xué)責(zé)任者和投入的“校中校二級(jí)學(xué)院”的發(fā)展始終不溫不火，影響力反而趕不上湖北省內(nèi)那些有不良記錄的民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院。

三、湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的作用與意義

從以上分析可以看出，湖北省獨(dú)立學(xué)院快速發(fā)展，可以說占盡了天時(shí)、地利、人和。湖北省教育行政部門適應(yīng)了國家擴(kuò)招的形勢(shì)，抓住教育部下放獨(dú)立學(xué)院設(shè)置審批權(quán)的契機(jī)，又趕上國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)最好的時(shí)候，土地、建設(shè)、貸款、收費(fèi)等政策都非常寬松。因此，他們利用了市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，積極挖掘教育市場(chǎng)資源，走了一條先審批后建設(shè)的路子，而且步子比其他省更快、更猛，給獨(dú)立學(xué)院提供了一個(gè)可以跨越生長的環(huán)境，加快了誘致性制度變遷的步伐。另外，在湖北省獨(dú)立學(xué)院中，“民辦二級(jí)學(xué)院”所占結(jié)構(gòu)比例較大，資本的逐利特性，也促進(jìn)了湖北省獨(dú)立學(xué)院的快速發(fā)展。

湖北省獨(dú)立學(xué)院獨(dú)特的發(fā)展道路，彌補(bǔ)了湖北省民辦高校發(fā)展的不足，解決了湖北省高校擴(kuò)招資源不足的矛盾，滿足了湖北省高等教育大眾化的需求。盡管其發(fā)展初期存在著辦學(xué)條件差、招生秩序混亂等問題，目前也還存在著“校中?！庇绊懡逃健①Y本逐利性影響教育公益性問題，但任何事物的發(fā)展都有一個(gè)從不完善到完善、從混亂到規(guī)范的過程，總體來看，還是利大于弊的，其意義和影響主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，解決了沒有錢卻要發(fā)展高等教育的難題，保住了湖北省高等教育大省的優(yōu)勢(shì)地位。此舉可謂實(shí)現(xiàn)了政府、舉辦高校、家長學(xué)生、獨(dú)立學(xué)院投資方等多方利益的共贏。高等教育是需要巨大投入的，而1999年擴(kuò)招之后湖北省高校招生人數(shù)大幅度增長，政府卻沒有給予相應(yīng)的撥款，湖北省高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出水平和在全國排位呈下降趨勢(shì)，直到2008年跌到全國倒數(shù)第二(見表3)。

表3 湖北省高等教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出情況和在全國排位情況一覽表

筆者查閱了一些當(dāng)時(shí)湖北省教育廳給湖北省委省政府的匯報(bào)材料，其中多次出現(xiàn)“高等教育是湖北的比較優(yōu)勢(shì)，要加強(qiáng)而不是減弱這個(gè)優(yōu)勢(shì)”“與其他省相比，湖北省高等教育發(fā)展與高等教育強(qiáng)省的前距在拉大，與追趕省的后距在縮小”。壓力變成動(dòng)力，通過發(fā)展獨(dú)立學(xué)院，可以在政府不提供經(jīng)費(fèi)的情況下，通過向銀行和生源市場(chǎng)攫取資源，將潛在需求轉(zhuǎn)換成真實(shí)供給，快速擴(kuò)大湖北省高等教育規(guī)模，改善湖北省高校的辦學(xué)條件，保持湖北高等教育大省在全國的地位，同時(shí)拉動(dòng)湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，正是通過發(fā)展獨(dú)立學(xué)院，湖北省不管是高校數(shù)、在校生數(shù)都繼續(xù)位于全國前列，保住了自己的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。獨(dú)立學(xué)院開始轉(zhuǎn)設(shè)前的2009年，湖北省有普通高校89 所，另有獨(dú)立學(xué)院31 所，基本上每4 所學(xué)校中就有1 所是獨(dú)立學(xué)院。2009年，湖北省獨(dú)立學(xué)院共招生8.29 萬人，占全省普通本?？普猩倲?shù)的20.9%，在校生達(dá)到26.8 萬人，占全省普通本?？圃谛Ｉ倲?shù)的21.45%，比例都占到了1/5。①根據(jù)《湖北教育統(tǒng)計(jì)年鑒(2010年)》統(tǒng)計(jì)。當(dāng)然，隨著國家高等教育發(fā)展從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，這種“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的模式將越來越難以保證人才培養(yǎng)質(zhì)量，遇到的壓力會(huì)越來越大。政府必須逐步提高對(duì)這些學(xué)校的政策和資金支持力度，幫助他們尋找學(xué)費(fèi)外的新的資金來源。

第二，實(shí)現(xiàn)了高等教育辦學(xué)體制的改革創(chuàng)新，增強(qiáng)了我國高等教育領(lǐng)域的競爭程度。長期以來，我國高等教育辦學(xué)體制只有公辦和民辦兩種，很少出現(xiàn)交叉。獨(dú)立學(xué)院作為一種新興的辦學(xué)體制，它的崛起打破了這種二元對(duì)立的局面，實(shí)現(xiàn)了高等教育辦學(xué)體制的創(chuàng)新:一是提供了一種新的資源配置方式。不僅能夠充分利用高校的閑置資源，還能有效地吸引民間資本的參與，為我國高等教育的改革與發(fā)展注入了活力。二是使高等教育領(lǐng)域的競爭更加激烈。由于我國公辦高校受多種因素的制約，具有濃厚的行政色彩，缺乏辦學(xué)自主權(quán)，他們之間的競爭，更多的是圍繞政府資源進(jìn)行的競爭。而民營企業(yè)舉辦的獨(dú)立學(xué)院大量出現(xiàn)并“獨(dú)立”，他們天然的是面向市場(chǎng)進(jìn)行的資源競爭，具有“野性”。隨著這些學(xué)校的發(fā)展壯大，民辦高校挑戰(zhàn)公辦高校的日子會(huì)越來越近，這些“鯰魚”會(huì)帶動(dòng)公辦高?？拷袌?chǎng)，進(jìn)行變革。湖北省民營企業(yè)辦的獨(dú)立學(xué)院總體發(fā)展勢(shì)頭遠(yuǎn)強(qiáng)于公辦高校自身舉辦的“校中校”獨(dú)立學(xué)院也說明，落實(shí)教育部令第26 號(hào)時(shí)，應(yīng)該注意繼續(xù)保持和發(fā)揮獨(dú)立學(xué)院的體制優(yōu)勢(shì)。

四、對(duì)我國獨(dú)立學(xué)院今后發(fā)展的啟示

根據(jù)2008年教育部發(fā)布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(教育部令第26 號(hào))，2013年是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，每個(gè)獨(dú)立學(xué)院都要做出自己的方向選擇:或者繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院，或者轉(zhuǎn)設(shè)為普通高校，或者終止辦學(xué)并入舉辦高校。獨(dú)立學(xué)院接下來的路該怎么樣走?湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展道路給我們留下了一些有益啟示。

第一，尊重差異，留下制度創(chuàng)新空間。湖北省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展中起到最關(guān)鍵作用的是“民營機(jī)制”而非最初制度設(shè)計(jì)的“民營資本”。而湖北省的“民營機(jī)制”能夠得以實(shí)現(xiàn)，正是由于教育部在獨(dú)立學(xué)院起步發(fā)展過程中尊重各省不同的創(chuàng)造，采取了“等一等、看一看”的策略，允許各地根據(jù)省情差異采取不同的發(fā)展模式，這才出現(xiàn)了學(xué)校與企業(yè)、學(xué)校與地方政府、學(xué)校與科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校自辦等豐富的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式，才出現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院在各省高等教育發(fā)展中的不同格局，推動(dòng)了我國高等教育的發(fā)展。沒有一種完美的制度，也沒有一種完美的辦學(xué)模式，一個(gè)多樣化的生態(tài)環(huán)境是最有利于生物發(fā)展的。我國各省高等教育發(fā)展情況千差萬別，沒有必要也做不到“齊步走”，也許主管部門最好的策略是尊重地方的選擇，留下足夠的制度空間，通過政策誘導(dǎo)而不是強(qiáng)制要求來推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院變革。

第二，認(rèn)真思考改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，尋找多方利益共贏的集合點(diǎn)和改革突破口。21世紀(jì)初，各方面條件的聚合，加上獨(dú)立學(xué)院又同時(shí)滿足了政府、舉辦高校、合作辦學(xué)方和考生家庭四個(gè)群體的利益，造成了“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，獨(dú)立學(xué)院異軍突起的局面。推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院制度變革，要找到合適的契機(jī)，找到各方利益共贏點(diǎn)，這樣就能以最小的代價(jià)取得最好的效果。

第三，正視存在的大量“校中?！豹?dú)立學(xué)院的實(shí)際，妥善解決遺留問題。高校舉辦獨(dú)立學(xué)院，不管是自己收取遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于辦學(xué)平均成本的學(xué)費(fèi)，還是收取占學(xué)費(fèi)20%～30%的管理費(fèi)，相當(dāng)于每年增加財(cái)政撥款5 000萬到1 個(gè)億。目前湖北省轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置民辦高校的5 所獨(dú)立學(xué)院，全部是民營企業(yè)舉辦的，他們急于轉(zhuǎn)設(shè)的一個(gè)重要原因就是不用再交納管理費(fèi)。而16 所由省屬高校通過校屬企業(yè)或其他變通方式自身舉辦的獨(dú)立學(xué)院，目前還沒有“獨(dú)立”或“回歸本?！钡南敕āＴ蚝芎唵?，這些獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)基本沒有得到落實(shí)，舉辦高校對(duì)獨(dú)立學(xué)院具有完全的剩余索取權(quán)。獨(dú)立學(xué)院平均辦學(xué)規(guī)模近萬人，每個(gè)學(xué)生每年的學(xué)費(fèi)收入都在萬元左右，在物價(jià)漲學(xué)費(fèi)不漲、人頭費(fèi)猛增的情況下，舉辦高校每年從獨(dú)立學(xué)院得到的收入可以占學(xué)?？偸杖氲?/4 到1/3，已成為學(xué)校生存發(fā)展的重要支撐。在沒有對(duì)這些省屬高校經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行合理的替代性安排的情況下，①比如將他們舉辦的獨(dú)立學(xué)院招生計(jì)劃轉(zhuǎn)為普通招生計(jì)劃，同時(shí)財(cái)政按招生人數(shù)大幅度增加生均撥款達(dá)到萬元左右。貿(mào)然推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院“回歸本?！?，可能會(huì)遇到很大的阻力，不利于我國高等教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。