陳鼎華

摘 要：諫官制度是我國(guó)古代一項(xiàng)重要的自下而上監(jiān)督最高統(tǒng)治者的權(quán)力監(jiān)督體制，古時(shí)著名的盛世時(shí)期往往伴隨著政壇言諫活動(dòng)蔚然成風(fēng)。通過(guò)探討唐、宋、明三個(gè)朝代的諫官言官制度對(duì)政壇權(quán)力制約的可行之處，聯(lián)系當(dāng)今環(huán)保法治中出現(xiàn)的現(xiàn)象，提出自己的思考。

關(guān)鍵詞：諫官制度；環(huán)保阻礙；人大監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D691 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0014-02

中國(guó)古代不乏“卑微”之臣向“高上”之君直言上諫的例子，如唐時(shí)的魏征、宋之韓愈、明之海瑞等。一國(guó)之君身系天下萬(wàn)民之利害，社稷之興衰，如若無(wú)人對(duì)其施政進(jìn)行諫言，當(dāng)出現(xiàn)施政不當(dāng)之時(shí)必然會(huì)危及天下萬(wàn)民，危及社稷存亡。因此古時(shí)的明君都非常重視諫官言官的進(jìn)諫之言，以便正自身之過(guò)失。當(dāng)今中國(guó)的環(huán)保法面臨著諸多問(wèn)題，其中，行政權(quán)妨礙環(huán)保工作的現(xiàn)象尤為突出。地方政府“一把手”在具體的行政決策和行政過(guò)程中由于其權(quán)力沒(méi)有受到有效的監(jiān)督和制約，往往出于追求GDP以便增加政績(jī)而忽視或阻礙環(huán)保工作的貫徹實(shí)施。本文試圖分析探討唐、宋、明三個(gè)朝代的諫官言官制度的優(yōu)點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)當(dāng)今環(huán)保法的落實(shí)得到啟示。

一、唐宋明各個(gè)朝代的諫官制度以及對(duì)權(quán)力的制約作用

（一）唐代的諫官制度

唐初的統(tǒng)治者吸收隋朝短命而亡的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，十分重視廣開(kāi)言路、虛懷納諫，鼓勵(lì)臣子對(duì)于國(guó)家大事、君主之失直言上諫。唐高祖曾對(duì)裴寂說(shuō)：“隋末無(wú)道，上下相蒙……上不聞過(guò)，下不盡忠，致使社稷傾危，身死匹夫之手。”①太宗皇帝有言：“君有違失，臣需極言?！雹诨诖耍拼慕y(tǒng)治者設(shè)立了一個(gè)比較完善的諫官制度。

唐代的諫官制度可從兩個(gè)方面來(lái)探討，組織和職權(quán)。組織上，設(shè)立起居郎、散騎常侍、諫議大夫、給事中等職，負(fù)責(zé)對(duì)皇帝進(jìn)諫，直屬于門(mén)下省。其中，把起居舍人、散騎常侍移歸門(mén)下省，使其成為主要的諫議機(jī)構(gòu)，使得諫議權(quán)力更為集中和壯大，為諫官職責(zé)的發(fā)揮起到重要的作用。職權(quán)上，賦予諫官言事諫諍權(quán)和封駁權(quán)。首先在言事諫諍權(quán)上，唐太宗曾下詔：“自今中書(shū)門(mén)下及三品以上入閣議事，皆命諫官隨之，有失輒諫?！雹圻@就賦予諫官能隨宰相入宮參與軍國(guó)大事的權(quán)力，以便在決策的事前進(jìn)行諫言。這一詔令使得諫官的監(jiān)督作用得以貫穿軍國(guó)大事決策的事前、事中、事后。其次，賦予諫官封駁權(quán)。封駁權(quán)是指，當(dāng)門(mén)下省接收到草擬的詔書(shū)后，進(jìn)行復(fù)審，如若不同意詔書(shū)所言的事項(xiàng)，可將詔書(shū)駁回中書(shū)省，負(fù)責(zé)行使這一重要權(quán)力的是給事中?！敖o事中之職，凡制■有不便于時(shí)者，得封奏之；刑獄有未合于理者，得駁正之；天下冤滯無(wú)告者，得與御史糾理之；有司選補(bǔ)不當(dāng)者，得與侍中裁退之。”[1]給事中手中掌握著真正的否決權(quán)，權(quán)力之大，令人驚嘆。

（二）宋朝的臺(tái)諫制度

宋朝在御史臺(tái)的基礎(chǔ)上又設(shè)立了諫院，與御史臺(tái)并稱為臺(tái)諫。諫院主要負(fù)責(zé)對(duì)皇帝進(jìn)行監(jiān)督和進(jìn)諫，在諫院體系下設(shè)有諫議大夫、司諫、正言等官職?；实鄣臋?quán)力如官吏任免權(quán)、司法權(quán)甚至自己的私生活都受到了臺(tái)諫官的密切監(jiān)督，如果臺(tái)諫官認(rèn)為皇帝不當(dāng)行使權(quán)力，即可進(jìn)諫與之爭(zhēng)是非公理。宋人有言：“坐乎廟堂之上，與天子相可否者，宰相也；立乎殿陛之間，與天子爭(zhēng)是非者，臺(tái)諫也”。④

（三）明朝的言官制度

一般現(xiàn)在的史學(xué)家都把明時(shí)的諫官稱之為言官。明朝是封建君主專制進(jìn)一步強(qiáng)化的一個(gè)朝代，但是，恰恰是在這個(gè)時(shí)期，明朝的言官制度卻是相當(dāng)發(fā)達(dá)，為史家稱贊，“諫臣之設(shè)，明世最多?！盵2]之所以出現(xiàn)這種情況，不得不說(shuō)，與明太祖的重視有關(guān)。明太祖有言：“朕代天下理物，日總?cè)f機(jī)，豈能一一周遍？茍政事有失宜，豈唯一民之害？將為天下之害；豈唯一身之憂？將為四海之憂。卿等能各悉心封駁，則庶事自無(wú)不當(dāng)”[3]。

在最高統(tǒng)治者的重視之下，明朝言官被賦予強(qiáng)有力的進(jìn)諫權(quán)和封駁權(quán)。在諫權(quán)上，言官對(duì)于皇帝和百官在政事的治理上出現(xiàn)弊端之時(shí)，有責(zé)任進(jìn)行規(guī)諫，在規(guī)定給事中職權(quán)時(shí)有這樣的描述：“凡政令得失，軍民休戚，百官邪惡，皆得言之”[4]卷73，職官志二。在封駁權(quán)上，規(guī)定六科給事中有權(quán)駁正詔旨和六部批復(fù)的章奏，謂之“科參”。明史有記載：“詔旨必由六科，諸司始得奉行，脫有未當(dāng)。許封還執(zhí)奏。”[4]“六部之官，無(wú)敢抗科參而自行者?！盵5]卷9，封駁值得一提的是，明朝還規(guī)定了言官任職的回避制度，明史記載：“大臣之族不得任科道”[4]，回避制度的建立使得言官得以避免官場(chǎng)上錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使其更好地行使自己的職責(zé)。正是由于皇帝的重視和制度上的保障，使得明代的言官握有相當(dāng)?shù)耐?quán)，便于其對(duì)朝政利弊直言進(jìn)諫，監(jiān)督權(quán)力的健康運(yùn)作，為減少朝廷行政過(guò)程中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤提供了一個(gè)警示的平臺(tái)。

總結(jié)上述三個(gè)朝代的諫官制度，雖然在封建社會(huì)的背景下，皇帝具有最高的不可抗拒的權(quán)力，但是，由于設(shè)置了合理的諫官制度，使得最高統(tǒng)治者的權(quán)力受到一定的約束，對(duì)于促進(jìn)朝政清明、改善吏治、減少?zèng)Q策失誤起到了重要的推進(jìn)作用。諫官制度是我們先人的智慧性創(chuàng)造成果，對(duì)于監(jiān)督和制約現(xiàn)今我國(guó)行政權(quán)力任意性和無(wú)制約狀況具有非常積極的借鑒性作用。而在我國(guó)目前追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視環(huán)境保護(hù)的大背景下，環(huán)保工作的實(shí)施中往往遭遇地方行政權(quán)的阻礙，使得環(huán)保事業(yè)事倍功半。對(duì)于如何監(jiān)督和制約地方行政權(quán)對(duì)環(huán)保事業(yè)的影響，是擺在當(dāng)下的一個(gè)問(wèn)題。

二、當(dāng)今地方政府對(duì)環(huán)保工作的影響

在我國(guó)目前的環(huán)保事業(yè)工作中，自上而下的重視程度各有不同?；臼侵醒腩I(lǐng)導(dǎo)重視，個(gè)別地方各級(jí)政府忽視甚至無(wú)視的狀況。一個(gè)地方的環(huán)保事業(yè)不是取決于法律的規(guī)定，而是取決于地方政府的態(tài)度。有的地方政府因GDP至上的政績(jī)考核因素，往往存在濫用行政權(quán)力干涉、阻礙環(huán)保工作的現(xiàn)象。

案例如下，在2006年的中華環(huán)保世紀(jì)行中，采訪團(tuán)跟隨檢查團(tuán)在遼寧省本溪市看到，位于太子河西岸的山城水泥廠污染嚴(yán)重、排放粉塵等污染物根本不達(dá)標(biāo)。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)也對(duì)其一直發(fā)出限期治理的通知書(shū)，但是由于當(dāng)?shù)卣莆罩奁谥卫淼臎Q定權(quán)，又一直不理會(huì)環(huán)保部門(mén)的決定，以致限期治理成為無(wú)限期治理[6]。在汪勁教授組織的調(diào)研組進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)研時(shí)，有基礎(chǔ)環(huán)保官員向調(diào)研組反映：“那些污染嚴(yán)重的企業(yè)往往是政府領(lǐng)導(dǎo)的保護(hù)地，誰(shuí)也動(dòng)不了，誰(shuí)也不敢動(dòng)?！盵6]250污染嚴(yán)重的企業(yè)本應(yīng)被查處嚴(yán)辦，限期治理，卻因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)的包庇而任意排污。更有甚者，法律明確規(guī)定環(huán)保部門(mén)有進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的權(quán)力，但卻因?yàn)槟承┢髽I(yè)有地方政府的干涉和重點(diǎn)掛牌保護(hù)，以至于環(huán)保部門(mén)遭遇到進(jìn)不了重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)的大門(mén)的尷尬境地。調(diào)研組在遼寧省調(diào)研時(shí)了解到：當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)存在著嚴(yán)重干預(yù)問(wèn)題，一些污染嚴(yán)重的企業(yè)，每天大門(mén)緊閉，沒(méi)有政府領(lǐng)導(dǎo)的批條，保安根本不讓環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)去[6]250。2010年6月17日，央視《新聞1+1》播出了“環(huán)保干部照章檢查遭停職被指破壞引資環(huán)境”。安徽蚌埠的六名環(huán)保干部，因?yàn)橐婪▓?zhí)政、照章辦事而被當(dāng)?shù)乜h委停職。而對(duì)于停職的具體原因，縣委常委會(huì)卻沒(méi)有給出一個(gè)確切的回答[6]252。

綜上所述，唯GDP至上的政績(jī)觀固然是誘導(dǎo)地方黨政府忽視環(huán)保的根本原因，但是，由于在現(xiàn)階段的政治體制下，有些地方政府的權(quán)力沒(méi)有受到有效監(jiān)督，儼然酷似俗稱的“土皇帝”，以致濫用手中的權(quán)力不當(dāng)、違法干涉環(huán)保行政。憲法和法律規(guī)定地方各級(jí)人大有監(jiān)督地方各級(jí)一府兩院的權(quán)力，但是在上述的案例中，并沒(méi)有見(jiàn)到人大發(fā)揮作用的身影存在過(guò)。在一個(gè)法治的社會(huì)中，環(huán)保是地方官員的法定義務(wù)，而不是他們的態(tài)度愛(ài)好，不能任由其對(duì)環(huán)保工作橫加阻礙，如何有效監(jiān)督地方政府的權(quán)力行使，保障環(huán)保工作的健康運(yùn)行，是擺在當(dāng)前的一個(gè)重大問(wèn)題。

三、借鑒諫官制度加強(qiáng)人大對(duì)環(huán)保工作的監(jiān)督

應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)今《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》對(duì)地方各級(jí)人大監(jiān)督地方各級(jí)一府兩院的職權(quán)已經(jīng)做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。如第8條第3款規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民政治、經(jīng)濟(jì)……環(huán)境和資源保護(hù)……等等工作的重大事項(xiàng)；”第11款規(guī)定“撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”人大代表的職權(quán)中有一項(xiàng)是提出建議、批評(píng)、意見(jiàn)的權(quán)力。但是這些規(guī)定在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中卻沒(méi)有真正有效地運(yùn)作起來(lái)。

在我國(guó)的政治體制下，省委書(shū)記兼任省人大常委會(huì)主任、市縣委書(shū)記兼任市縣人大常委會(huì)主任。當(dāng)監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)都集中在一個(gè)人或一個(gè)部門(mén)的掌握下時(shí)，就形成了自己監(jiān)督自己的局面，這有悖于權(quán)力制約權(quán)力的基本原理。在這樣的兼任模式下，每逢人大常委會(huì)在討論中與同級(jí)黨委有不同意見(jiàn)，就往往聽(tīng)到“需與同級(jí)黨委保持一致”的聲音[7]。地方一些民意特別是對(duì)同級(jí)黨委的批評(píng)性意見(jiàn)往往被忽略或故意回避，人大很難代表人民的意愿去履行監(jiān)督職能[7]。而當(dāng)?shù)胤近h委一把手兼任人大常委會(huì)主任之后，環(huán)保工作就面臨著極為困難的處境。因?yàn)楝F(xiàn)今政府官員大部分都是熱衷經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視環(huán)境保護(hù)的，正如本文第二章所舉出的具體案例即可表明這一點(diǎn)。人大是防止行政決策侵害環(huán)境保護(hù)的重要防線，必須使其發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，借鑒古代諫官制度，充分發(fā)揮各級(jí)人大的作用為環(huán)境保護(hù)工作護(hù)航尤為重要。

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852.html2012-11-19.