王建蕓　侯耀　何瑤瑤

【摘 要】現(xiàn)如今公務(wù)員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策規(guī)定，建立了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試行地區(qū)，通過(guò)預(yù)防和打擊犯罪，旨在整頓公務(wù)員中不正之風(fēng)，但效果并不理想。制度本身存在的問(wèn)題明顯，主要在于沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)受理申報(bào)，申報(bào)內(nèi)容涉及的范圍有限 ，缺乏有效的監(jiān)督，因此完善申報(bào)的主體和內(nèi)容，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開(kāi)，加強(qiáng)媒體和公眾的監(jiān)督作用顯得至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；制度缺陷

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，公務(wù)員腐敗現(xiàn)象滋生蔓延，影響了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，損害了政府廉潔形象，敗壞了社會(huì)的良好風(fēng)氣。近年來(lái)，黨中央加大了對(duì)腐敗的懲治力度，采取多種手段進(jìn)行全面治理，雖取得了一定的成效，但新形勢(shì)下的腐敗呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)、新問(wèn)題也給反腐工作增加了難度和挑戰(zhàn)，外國(guó)在反腐敗問(wèn)題上一致的做法是實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。目前，該制度已在全球90多個(gè)國(guó)家實(shí)施，是已被各國(guó)證實(shí)了的行之有效的防止腐敗的制度。

一、相關(guān)概念界定

（一）公務(wù)員的概念

公務(wù)員的概念明確規(guī)定在由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第二條中：公務(wù)員，是指依法履行公共職權(quán)、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的概念

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是一種根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，要求特定的人群對(duì)其財(cái)產(chǎn)和收入進(jìn)行定期如實(shí)申報(bào)的制度。這一制度也被稱(chēng)為“陽(yáng)光法案”，起源于1883年英國(guó)的《凈化選舉、防止腐敗法》。從財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度產(chǎn)生起，它對(duì)反腐倡廉，樹(shù)立政府和公務(wù)人員的先進(jìn)形象起到了積極的作用。世界各國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的主要適用人群為國(guó)家各級(jí)公務(wù)員，其目的是為了保證政府行政行為的公正性，并使其得到優(yōu)化，因此該制度的存在有其必然社會(huì)政治基礎(chǔ)。

二、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國(guó)現(xiàn)階段的法律現(xiàn)狀

早在1989年全國(guó)人大會(huì)議上，就曾有代表提出要盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的建議。1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，但并沒(méi)有形成正式的法律， 1995年4月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，這也成為我國(guó)建國(guó)以后第一個(gè)具有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度特征的規(guī)范性法律文件，為《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的制定打下了有利的基礎(chǔ)。2001年6月15日，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步要求高級(jí)干部申報(bào)家庭的財(cái)產(chǎn)。這些表明我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雛形已經(jīng)大體形成?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》于2006年1月1日起實(shí)行，該法的第一條明確了其立法宗旨為“規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，促進(jìn)勤政廉政，提高工作效能”。

三、我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的問(wèn)題

（一）沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)受理申報(bào)

申報(bào)材料只是由各單位人事部門(mén)負(fù)責(zé)接受，而申報(bào)情況又是按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送上級(jí)組織人事部門(mén)備案，對(duì)外并不予公布。對(duì)申報(bào)情況是否屬實(shí)，也無(wú)相應(yīng)的核查措施和程序，這就使得制度的執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，在實(shí)踐中流于形式。沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)自行其是，缺乏統(tǒng)一性。如今各國(guó)受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)主要是同級(jí)人事部門(mén)，這樣就導(dǎo)致復(fù)雜的關(guān)系：人事部門(mén)既要接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管轄，又要監(jiān)督上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，其監(jiān)督效果可想而知。

（二）現(xiàn)行的《規(guī)定》效力過(guò)低，其規(guī)范主體的法律地位模糊

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制是建立在上二個(gè)《規(guī)定》基礎(chǔ)上，而這二個(gè)《規(guī)定》不是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的，就是中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布的，不屬于法律的范疇，在性質(zhì)上只能屬于政策性文件，我國(guó)這類(lèi)政策性文件的法律地位并不高。而作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)立，既涉及到維護(hù)廉潔政制的公共利益，又涉及到對(duì)政府公務(wù)員財(cái)產(chǎn)隱私權(quán)的限制，不宜使用政策性文件予以調(diào)整，應(yīng)該用權(quán)威的國(guó)家法律予以調(diào)整。因此，該上列的二個(gè)《規(guī)定》從一出臺(tái)，就注定影響其實(shí)施的效力和權(quán)威性。

（三）申報(bào)內(nèi)容涉及的范圍有限

規(guī)定指出只申報(bào)個(gè)人收入，不申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)；只申報(bào)勞務(wù)收入，不申報(bào)非勞務(wù)收入。此后又印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。新出臺(tái)的《規(guī)定》，一定程度上拓寬了申報(bào)范圍，要上報(bào)“本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者持有的有價(jià)證券、股票、期貨、基金、投資型保險(xiǎn)以及其他金融理財(cái)產(chǎn)品的情況；配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況；配偶、共同生活的子女注冊(cè)的個(gè)體工商戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況?！彪m然把房產(chǎn)以及投資等財(cái)產(chǎn)加入進(jìn)來(lái)，《規(guī)定》還提出“家屬子女移居海外的情況”要上報(bào)，但是現(xiàn)在很多官員，包括人大代表、政協(xié)委員，都有他國(guó)的護(hù)照、綠卡，所以不僅要查看配偶及子女移居海外的情況，更應(yīng)該查看官員本人移居海外情況，以防止“逃官”現(xiàn)象發(fā)生。

（四）申報(bào)的結(jié)果公示程度有限，缺乏有效的監(jiān)督

國(guó)家設(shè)立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度重要的目的，就是對(duì)申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)情況實(shí)行陽(yáng)光下的監(jiān)督。它對(duì)于遏制行賄受賄、隱形腐敗，能起到較大的威懾作用。對(duì)于如此重要的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的制度，二個(gè)《規(guī)定》均未作出明確的規(guī)定，而只是要求申報(bào)主體向所在單位公開(kāi)其申報(bào)的內(nèi)容，在廣州的《廣州市依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息辦法》中，甚至明確“領(lǐng)導(dǎo)成員廉潔信息”不應(yīng)公開(kāi)，有違國(guó)際上財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的慣常做法。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度如果僅僅只有財(cái)產(chǎn)申報(bào)，而沒(méi)有財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，那么財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度從源頭上預(yù)防腐敗的特殊作用根本無(wú)法發(fā)揮。事實(shí)上，正是由于我國(guó)現(xiàn)有的收入申報(bào)制度里沒(méi)有公開(kāi)申報(bào)財(cái)產(chǎn)信息的重要一環(huán)，使之缺少了專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)和公眾、媒體的監(jiān)督，更談不上法律制約，使得我國(guó)現(xiàn)行該項(xiàng)制度實(shí)際上無(wú)法貫徹、執(zhí)行，以致于使其最終流于形式。

（五）申報(bào)中的瞞報(bào)、偽報(bào)行為懲治力度不足

違反二個(gè)《規(guī)定》責(zé)任不明確，處罰過(guò)輕，紀(jì)律處分缺乏法定強(qiáng)制性，從嚴(yán)格意義上講，并沒(méi)有真正實(shí)施，因?yàn)槊磕甑纳陥?bào)相當(dāng)于給每位官員提供“廉潔”證明，只有等到落馬那一刻，才發(fā)現(xiàn)原來(lái)有很多與申報(bào)不符的財(cái)產(chǎn)。對(duì)申報(bào)中的瞞報(bào)、偽報(bào)行為懲治力度嚴(yán)重不足。我國(guó)二個(gè)《規(guī)定》只是規(guī)定對(duì)申報(bào)主體不申報(bào)或者不如實(shí)申報(bào)收入的，由所在黨組織、行政部門(mén)或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其申報(bào)、改正，并視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分，并不涉及到刑事方面的責(zé)任。這過(guò)輕的問(wèn)責(zé)，使得腐敗官員有侍無(wú)恐，視《規(guī)定》為兒戲，從某種意義上反思，這實(shí)際為這些人員大肆以權(quán)謀私開(kāi)方便之門(mén)，縱容其貪污腐敗。

四、結(jié)語(yǔ)

需要說(shuō)明的是，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度雖有重要的防腐功能，但也不能把它過(guò)于理想化。實(shí)踐表明，它不是反腐倡廉的萬(wàn)能藥，不能企盼有了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，反腐倡廉就一勞永逸了。正如《華東法律評(píng)論》編輯胡健在總結(jié)香港經(jīng)驗(yàn)時(shí)說(shuō)，“無(wú)論財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度多么全面，哪怕把官員的家庭信息和所有財(cái)產(chǎn)都暴露在陽(yáng)光下，也無(wú)法徹底斷絕人性的弱點(diǎn)和制度的漏洞 ”。把腐敗現(xiàn)象遏制到最低程度，“需要有無(wú)孔不入的傳媒、資訊發(fā)達(dá)的社會(huì)、以監(jiān)督為己任的議員、對(duì)腐敗零容忍的市民、無(wú)畏無(wú)懼的反腐機(jī)構(gòu)和不偏不倚的司法機(jī)構(gòu)與之相配合、相協(xié)調(diào)”。

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