王英 蔣海勇

[摘 要] 南寧市政府采購管理體制正進入由粗到精的深入改革階段，監(jiān)管方式隨著政府采購規(guī)模擴大、范圍擴展、地方性監(jiān)管細則出臺、采管人員隊伍建設(shè)而逐步完善，但在預(yù)算編制、采購評估、供應(yīng)商管理、代理機構(gòu)管理等方面仍需要提升。應(yīng)從細化預(yù)算編制、建立政府采購誠信體系等方面加以完善。

[關(guān)鍵詞] 南寧；政府采購監(jiān)管；政府采購預(yù)算；標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；誠信建設(shè)

[作者簡介] 王英，廣西財經(jīng)學(xué)院講師，碩士，研究方向：政府采購，廣西 南寧，530003；蔣海勇，廣西財經(jīng)學(xué)院副教授，碩士，研究方向：財政監(jiān)督，廣西 南寧，530003

[中圖分類號] F812.45 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-7723（2013）04-0014-0003

政府采購作為國家預(yù)算管理制度的一項重要改革，自2003年《政府采購法》在全國全面實施以來，各地積極實踐取得了一定的成績和經(jīng)驗，同時也積攢了一些亟待解決的問題，需要研究完善。

一、南寧市政府采購管理工作基本情況

（一）政府采購監(jiān)管規(guī)模和范圍持續(xù)擴大

隨著政府采購預(yù)算管理“應(yīng)編盡編”要求的執(zhí)行以及采購信息統(tǒng)計范圍從完全自收自支的事業(yè)單位的采購支出拓展到財政性資金的工程項目，政府采購規(guī)模不斷擴大，2012年實際采購金額超過百億，占到全廣西政府采購規(guī)模的六分之一強。監(jiān)管對象擴大到所有使用財政性資金進行采購活動的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織以及承擔(dān)城市建設(shè)項目的市國有企業(yè)；財政性資金的定位也從納入財政綜合預(yù)算管理的各項預(yù)算資金，擴大到了以政府信譽或財產(chǎn)擔(dān)保的借貸資金以及屬政府所有或由政府管理的其他資金，包括自有資金等；采購品目從最初的辦公設(shè)備等少數(shù)幾個品種覆蓋到現(xiàn)在的貨物、服務(wù)和工程3大類100多個品目。

（二）政府采購監(jiān)管制度體系逐步完善

一是以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門法規(guī)為依托的政府采購法律制度框架基本形成。主要從采購程序和方法、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面制訂了多項規(guī)范性文件，積極推動政府采購工作規(guī)范化和制度化建設(shè)。二是以“管采分離”機制為支撐的政府采購制度體系逐步完善。三是以“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式有序運行，以公開招標(biāo)為主要采購方式的格局進一步鞏固。

（三）政府采購監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新

開展各類項目的政府采購執(zhí)行情況專項檢查；加強對集中采購機構(gòu)的定期考核；對供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)、欺詐等行為進行處罰，對專家不按規(guī)定評審、敷衍塞責(zé)等行為進行通報，對采購人規(guī)避政府采購、故意影響評審結(jié)果等行為進行追究；通過加快政府采購信息化建設(shè)，積極探索建立違法違紀(jì)“黑名單”制度；將政府采購執(zhí)行情況列入各單位預(yù)算執(zhí)行情況審計的重點內(nèi)容，并列為單位負責(zé)人離任審計的內(nèi)容之一，強化全過程審計監(jiān)督。

（四）政府采購監(jiān)管隊伍建設(shè)不斷加強

一是建立系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度，加強采購單位政府采購從業(yè)人員的職業(yè)教育、法制教育和技能培訓(xùn)。二是集中采購機構(gòu)建立健全內(nèi)部管理制度，優(yōu)化集中采購實施方式，提高從業(yè)人員職業(yè)化水平，實現(xiàn)采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好。三是多舉措加強政府采購評審專家管理。嚴(yán)格評審專家入庫標(biāo)準(zhǔn)，對有不良行為的專家堅決解聘，堅持先培訓(xùn)后啟用，對評審專家工作質(zhì)量實行動態(tài)管理，每兩年對專家資格進行檢驗復(fù)審。

二、當(dāng)前南寧市政府采購管理中的主要問題

（一）預(yù)算編制的監(jiān)控作用需要完善

1. 多方面原因?qū)е码y以實施真正的集中采購，損失了規(guī)模效益和效率。目前的集中采購實際只是一種形式上的“集中”，即交由采購中心代理目錄內(nèi)的項目，一個項目一次采購，并沒有真正發(fā)揮出集中采購的規(guī)模效益。主要原因是：一是相同的采購項目采購人提出采購需求的時間并不一致、資金到位時間不一致等，導(dǎo)致無法做到集中采購；二是采購人即使采購目錄內(nèi)同一通用項目，由于資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致不同的采購人采購規(guī)格不一，無法做到集中采購；三是通過公開招標(biāo)簽訂的協(xié)議供貨商只是一種資格入圍，實際操作還是采購人各自為陣采取零星采購模式，根本無法體現(xiàn)集中采購的規(guī)模效益，并且還給采購人勾結(jié)供應(yīng)商吃回扣等尋租行為留有余地。

2. 采購預(yù)算與資產(chǎn)管理不銜接造成行政成本不斷擴大。預(yù)算環(huán)節(jié)沒有對采購項目是否有必要實施進行論證，即該資產(chǎn)該不該設(shè)置，資產(chǎn)有無定額控制等沒有把關(guān)，主要原因就是資產(chǎn)管理與采購預(yù)算沒有很好地銜接起來。導(dǎo)致采購人盲目編制預(yù)算，盲目采購，財政支出成本難以降低。

3. 政府采購項目預(yù)算的可行性合理性的評估制度沒有建立。目前財政部門制定的采購標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面小，標(biāo)準(zhǔn)的缺失，財政部門對處理采購人之間的攀比、采購金額最大化的現(xiàn)象沒有政策依據(jù)。

（二）專家管理受限因素多，分類不專業(yè)、區(qū)域不共享

1. 專家?guī)斓膶I(yè)分類不夠清晰，缺乏詳細的專家?guī)旆诸悩?biāo)準(zhǔn)，抽取專家時會出現(xiàn)想當(dāng)然和“望文生義”來判斷項目所需的專家的技術(shù)類型，尤其是涵蓋貨物、工程和服務(wù)的采購項目，采購的內(nèi)容和專家的分類很難一一對應(yīng)，導(dǎo)致評審時出現(xiàn)“專家不?！钡默F(xiàn)象。

2. 專家?guī)斓慕ㄔO(shè)行政區(qū)劃性明顯，沒有形成區(qū)級專家共享庫，從而導(dǎo)致專家?guī)靸?nèi)部分專業(yè)的專家數(shù)量無法滿足現(xiàn)行的約束專家使用次數(shù)的管理要求，有的技術(shù)類型人員數(shù)量極少，出現(xiàn)了“專職評審員”現(xiàn)象，極易成為供應(yīng)商的“討好”利用對象。

3. 目前的政府采購專家?guī)旃芾砟Ｊ?，專家技術(shù)類型多、分布在不同的行業(yè)部門，身份復(fù)雜，既有行政機關(guān)事業(yè)單位社團科研機構(gòu)，也有生產(chǎn)銷售企業(yè)和政府采購供應(yīng)商，大部分的專家都是兼職的，參加與否政府采購項目評審活動主動權(quán)在專家本人。專家的使用沒有與項目的管理、個人的誠信檔案結(jié)合形成一個體系。

（三）供應(yīng)商誠信檔案管理思路模糊與供應(yīng)商救濟條例缺失并存

在建立供應(yīng)商信用庫當(dāng)中，遇到一些模糊性的問題亟待解決：一是政府采購供應(yīng)商信用庫的開發(fā)、建設(shè)、管理、使用的主體定位問題。目前《南寧市政府采購供應(yīng)商信息登記管理暫行辦法》規(guī)定委托政府采購中心來開發(fā)、建設(shè)、管理供應(yīng)商信息庫，財政局來進行監(jiān)管和工作推進。區(qū)縣是否有權(quán)利共同維護、管理、社會代理機構(gòu)是否有使用的權(quán)利等問題沒有明確；二是在具體的政府采購活動過程中，如何使用業(yè)已建立的供應(yīng)商的誠信信息，在采購活動的哪個環(huán)節(jié)使用，是在資格審查環(huán)節(jié)，還是評審加分環(huán)節(jié)；已經(jīng)入庫的供應(yīng)商是否還需要接受初審；以后是否把“根據(jù)《南寧市政府采購供應(yīng)商信息登記管理暫行辦法》已進行登記并成為會員的供應(yīng)商”作為供應(yīng)商必備條件之一；在其他地方供應(yīng)商庫登記的供應(yīng)商是否仍要進入南寧市供應(yīng)商庫；目前供應(yīng)商庫的建設(shè)一般都以地級市為主，全國各地級市的供應(yīng)商庫的信息能否共享，能否被各地級市政府采購監(jiān)管部門認(rèn)可；會不會出現(xiàn)規(guī)范供應(yīng)商市場的信息庫反而成為地方保護的壁壘等問題。

就合理保障供應(yīng)商合法權(quán)利而言，目前南寧市的供應(yīng)商救濟特點是：救濟形式集中在質(zhì)疑階段、應(yīng)答主體主要是代理機構(gòu)、訴諸救濟的供應(yīng)商主要是資格通過但未中標(biāo)的供應(yīng)商。這類質(zhì)疑內(nèi)容主要集中在未中標(biāo)供應(yīng)商對中標(biāo)供應(yīng)商某些資格條件或者符合性條件不能滿足標(biāo)書要求等方面，這又需要涉及到具體行業(yè)等相關(guān)規(guī)定，對應(yīng)答主體的相關(guān)規(guī)定熟悉能力要求很高；此外，政府采購合同的法律地位不明確，給中標(biāo)后未簽合同供應(yīng)商、簽合同后的供應(yīng)商權(quán)益的維護帶來一定難度。從目前情況來看，供應(yīng)商救濟仍處于一個被動地位，例如是否接受聯(lián)合體投標(biāo)，是由采購人根據(jù)情況自行決定，而根據(jù)《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，是不得排斥符合條件的聯(lián)合體參與投標(biāo)的，但一般供應(yīng)商只是根據(jù)標(biāo)書要求來投標(biāo)，不會對這種特殊要求提出質(zhì)疑。

（四）政府采購業(yè)務(wù)代理機構(gòu)需要規(guī)范

2012年南寧市政府采購業(yè)務(wù)中，集中采購機構(gòu)和社會中介機構(gòu)各占一半。集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)服務(wù)政府采購各有優(yōu)劣。集中采購中心具有人員配備良好、對政策制度解讀和理解比較到位、不會因利益關(guān)系與采購人串通等優(yōu)勢，但也遭到采購人反應(yīng)服務(wù)意識差、采購周期長的問題。社會代理機構(gòu)由于代理項目的多少與其自身利益息息相關(guān)，主動服務(wù)意識強，能盡快解決采購人需求，但也存在違規(guī)行為。代理機構(gòu)屬于企業(yè)，以贏利為目的，為競拉業(yè)務(wù)，有的代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題不披露甚至故意隱瞞真相，處處遷就采購人，成為采購單位的附庸。

三、優(yōu)化南寧市政府采購管理機制的措施

（一）促進采購預(yù)算編制精細化、完整化

1. 審核政府采購預(yù)算編制的完整性，把部門收支預(yù)算建議計劃表中的正常公用經(jīng)費支出、專項公用經(jīng)費支出和專項項目支出等預(yù)算建議計劃表逐項進行審核，對照當(dāng)年執(zhí)行的政府采購目錄，檢查是否存在應(yīng)納入政府采購項目而未納入政府采購預(yù)算、是否將屬于政府采購的項目任意分解成若干項目逃避政府采購的問題。同時，對政府采購預(yù)算表中所有政府采購項目的組織形式和采購方式進行逐項批復(fù)，將政府采購監(jiān)督管理工作前置于部門預(yù)算編制、審核環(huán)節(jié)之中。

2. 審核部門編制的政府采購預(yù)算是否符合節(jié)能、環(huán)保等國家有關(guān)方針、政策。

3. 審核政府采購項目是否符合相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)以及項目采購的必要性，對于超標(biāo)準(zhǔn)的政府采購預(yù)算予以調(diào)整。短期內(nèi)，財政部門在布置部門預(yù)算編制工作時，同步公開該年度的“南寧市本級常用辦公設(shè)備采購預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定辦公設(shè)備、辦公家具等項目預(yù)算單價最高限額，對超標(biāo)的預(yù)算項目申請不予批準(zhǔn)。同時，要求預(yù)算單位嚴(yán)格按照政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，將應(yīng)納入政府采購管理的專項支出項目全部編制政府采購預(yù)算，未按要求編制的禁止直接采購，以便從源頭上力保政府采購項目應(yīng)采盡采，政府采購預(yù)算應(yīng)編盡編，最大程度地防止預(yù)算單位規(guī)避政府采購行為的發(fā)生。長期內(nèi)，建設(shè)資產(chǎn)配置定額標(biāo)準(zhǔn)體系，做到政府采購與資產(chǎn)管理相銜接。

4. 審核采購預(yù)算的科學(xué)性和真實性，對技術(shù)含量高、預(yù)算偏離度較大的政府采購項目會同有關(guān)部門進行嚴(yán)格的評審，確保政府采購預(yù)算的可靠性。甚至可以每年對下年度政府采購預(yù)算項目進行事前評審，從項目依法合規(guī)性、資金節(jié)約原則、績效原則、精細化原則出發(fā)，對每個項目的申報單位進行面對面咨詢，要求采購單位就申請預(yù)算項目的依據(jù)、目的、用途和意義進行詳細匯報，并出具獨立的評審報告。嚴(yán)把預(yù)算關(guān)，后續(xù)采購工作才可以做到提速、增效。

同時，增強政府采購預(yù)算的透明度。政府采購預(yù)算要體現(xiàn)科學(xué)合理、公開透明的原則。對于本級人民代表大會批準(zhǔn)的政府采購預(yù)算應(yīng)當(dāng)向公眾發(fā)布，接受社會、有關(guān)部門和單位的監(jiān)督。

（二）推進政府采購誠信體系建設(shè)

1. 要求采購單位認(rèn)真科學(xué)編制政府采購預(yù)算，嚴(yán)格按照政府采購預(yù)算申報政府采購計劃，定期對采購單位的政府采購項目支出情況實行動態(tài)檢查，發(fā)現(xiàn)采購單位的違規(guī)支出及時處理。

2. 加強供應(yīng)商誠信體系建設(shè)，在強化政府采購管理提高服務(wù)效能上求創(chuàng)新。一是用考核規(guī)范供應(yīng)商行為誠信。二是用制度約束供應(yīng)商質(zhì)量誠信。制定《南寧市政府采購合同履約和驗收管理辦法》，對政府采購合同履約及驗收提出具體要求，明確采購人、供應(yīng)商及集中采購機構(gòu)在合同履約及驗收的職責(zé)及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從制度上來規(guī)范約束供應(yīng)商按合同履約，提高政府采購服務(wù)質(zhì)量和執(zhí)行力。三是用“亮牌”促進供應(yīng)商服務(wù)誠信。對全市政府采購定點服務(wù)單位和會員供應(yīng)商的誠信守法、服務(wù)質(zhì)量開展測評活動，評議結(jié)果在新聞媒體上公布，對排名末位供應(yīng)商將實行“亮黃牌”警告，在年度下一次評議中仍排名末位的將“亮紅牌”停牌，暫停政府采購定點服務(wù)資格三個月，上政府采購黑名單。通過加強供應(yīng)商誠信體系建設(shè)，進一步規(guī)范政府采購供應(yīng)商行為，促進供應(yīng)商誠信守法和公平競爭，凈化政府采購市場，提高政府采購的服務(wù)效能和精細化管理水平。

3. 建立評審專家定量考評機制。在對評審專家出勤、遵守紀(jì)律、工作能力、掌握政策水平的定性考核的基礎(chǔ)上，將評審專家對中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的技術(shù)（商務(wù)）打分與中標(biāo)（成交）得分作比較，實行定量考核。細化專家評審小組的組建原則，明確各種采購方式下評審小組的人數(shù)與構(gòu)成要求，修訂采購文件專家評估制度。

（三）推進政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

1. 操作程序標(biāo)準(zhǔn)化。將政府采購預(yù)算管理、計劃管理、審批采購方式、組織采購活動、合同管理、履約驗收管理、結(jié)算付款、質(zhì)疑和投訴處理等8個環(huán)節(jié)予以細化，全部納入到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范完善各項業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)，使政府采購操作執(zhí)行與管理監(jiān)督各環(huán)節(jié)既緊密銜接又相互制衡。

2. 文件范本標(biāo)準(zhǔn)化。規(guī)范代理機構(gòu)采購文件編制、備案、發(fā)出（售）等工作。制定貨物、工程和服務(wù)類政府采購項目分別采取5種采購方式時所適用的政府采購文件范本，并根據(jù)實際情況不定期修訂。出臺相關(guān)政策，規(guī)范采購文件的備案、發(fā)出（售）等環(huán)節(jié)。

3. 評價標(biāo)準(zhǔn)化。探索運用科學(xué)、規(guī)范的績效評估方法，確定可量化、可操作的評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系和管理方式，研究建立政府采購績效評價機制。在確保政府采購活動規(guī)范性的同時，更加注重對采購需求合理性和采購結(jié)果影響的評估。要通過建立完善的政府采購績效評價機制，促使政府采購各方當(dāng)事人努力做到最大限度地實現(xiàn)物有所值，發(fā)揮政府采購實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保等各項政策功能的落實。

（四）以公開招標(biāo)破解社會代理機構(gòu)監(jiān)管難題

社會代理機構(gòu)既然也是參與政府采購的競爭者，也應(yīng)該遵循“公開、公平、公正、誠信”原則，擇優(yōu)為政府采購事業(yè)服務(wù)。可以由采購中心每兩年通過公開招標(biāo)的方式邀請南寧市內(nèi)外的社會代理機構(gòu)參與競爭，“擇優(yōu)建庫，隨機抽取”。在其運作經(jīng)費上也可以根據(jù)項目金額分類由南寧市財政局給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補貼，不再允許社會代理機構(gòu)收取服務(wù)費，切斷采購人和代理機構(gòu)之間的利益鏈，提高代理機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，降低其違規(guī)行為。