● 趙玎

■責編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

政府雇員制作為公務(wù)員聘任制的前身，2002年在吉林省率先試行。此后，武漢、揚州、上海、珠海、廣州等地也紛紛嘗試推行該制度。政府雇員制在2005年頒布的《公務(wù)員法》中得到確認：機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。另外還規(guī)定，聘任公務(wù)員應(yīng)當在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行；職位涉及國家秘密的，不得實行聘任制。

深圳市2010年的公務(wù)員聘任制改革與《公務(wù)員法》所規(guī)定的聘任制有所不同，對2010年后新進入深圳市行政機關(guān)的公務(wù)員均實行聘任制。這對《公務(wù)員法》中“對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”的表述是一種顛覆。這種顛覆引出了一系列爭論與思考：公務(wù)員聘任制的來源和背景是什么？與常任制相比，聘任制有哪些優(yōu)勢和不足？公務(wù)員聘任制的邊界是什么？其他國家是怎樣做的？西方國家的成果是否適合中國國情？對于這些重要問題，無論是理論界還是實務(wù)界都應(yīng)密切關(guān)注并妥善解決。

一、新公共管理運動下各國（地區(qū)）公務(wù)員聘任制邊界

20世紀70年代，傳統(tǒng)公務(wù)員制度開始顯現(xiàn)不適應(yīng)性，被奉為“天條”的價值原則，如政治中立、常任制等受到?jīng)_擊。西方發(fā)達國家開始了一場全球性的政府改革——新公共管理運動。在這場運動中，政府的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、職能、運作方式都發(fā)生了巨大變化。

這次變革有其深刻的社會背景。首先，信息化、知識經(jīng)濟逐漸取代工業(yè)化，對政府治理提出新的要求。為適應(yīng)工業(yè)化經(jīng)濟而建立的傳統(tǒng)公務(wù)員制度自然表現(xiàn)出不適應(yīng)性，如反應(yīng)遲鈍、效率低下等。其次是財政危機。西方發(fā)達國家“從搖籃到墳墓”的福利體系，在70年代末的石油危機下不堪重負。以美國為例，上世紀80年代初，聯(lián)邦政府的部級機構(gòu)總數(shù)多達110 個以上，聯(lián)邦政府公務(wù)員總數(shù)達 280 萬。整個 80 年代，美國經(jīng)濟始終低迷，政府卻束手無策。在公共服務(wù)方面，醫(yī)療保險、公共教育、社會治安等財政開支連年增加，但服務(wù)質(zhì)量和效益卻每況愈下。80年代末，聯(lián)邦政府的財政赤字上升至 3500 億美元，但仍有 3000多萬人得不到醫(yī)療保險；公立學校學生的測試成績下降，學生退學率上升，美國公立學校似乎成為發(fā)達國家中最差的學校；犯罪率持續(xù)上升；公眾對政府信任度創(chuàng)下歷史新低。美國《時代周刊》甚至在封面上提出了“政府死亡了嗎 ?”的嚴厲質(zhì)問（吳志華，2006）。

在此背景下，新公共管理運動要求變革傳統(tǒng)行政體制，提出市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府等新模式；呼吁政府更透明、開放、靈活；重新定位政府，采用市場、社會而非行政的手段；學習企業(yè)管理方式和價值觀等。在新公共管理運動的猛烈沖擊下，傳統(tǒng)的文官制度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變：合同雇傭制、短期聘任制被引入了公務(wù)員系統(tǒng)。

公務(wù)員聘任制度是世界范圍的新公共管理運動的產(chǎn)物，但各國（地區(qū)）聘任制公務(wù)員的比例卻相差極大（見表1）（德姆克，2005；吳志華，2006；張駿生，2008；金判錫，2003）。

由表1可見，即使是文化、歷史、地緣上相近的歐盟國家在聘任制公務(wù)員的數(shù)據(jù)上也相去甚遠。丹麥、德國的行政機構(gòu)中按私人合同管理的職位比例最大，而荷蘭、愛爾蘭則是按公法管理的職位占明顯多數(shù)。新公共管理開展較成功的國家澳大利亞、新西蘭、英國、美國等國的數(shù)據(jù)也大相徑庭。東亞國家和地區(qū)中，顯然常任制公務(wù)員占主導地位，香港卻又是個特例。各個國家聘任制公務(wù)員所占比例的差異，不僅僅是量上的不同，而且具有深刻的歷史文化根源和政治、法律內(nèi)涵。

表1 各國（地區(qū)）常任制和聘任制公務(wù)員所占比例

各國的比例相差甚大，其基本約束是什么？在此選取兩個有代表性的國家——德國和美國，前者聘任制公務(wù)員比例很高，后者比例適中，并將中國的情況與之進行比較。

德國聘任制公務(wù)員占了大多數(shù)，但中央政府的公共部門中按私人合同管理的職位所占比例，遠小于地方一級的公共部門（德姆克，2005）。德國的聘任制適用條件，若按權(quán)力大小劃分，公開招聘公務(wù)員的條件不適用于：國務(wù)秘書、聯(lián)邦各部的司局長、聯(lián)邦各部直屬機構(gòu)的領(lǐng)導人、一級聯(lián)邦直屬的法定團體；被賦予公務(wù)權(quán)機構(gòu)的首長職務(wù)等（劉厚金，2010）。按管理事務(wù)的性質(zhì)分，合同制公務(wù)員適用于臨時性工作、中短期項目、高技術(shù)崗位（周敏凱，2009）。

美國聯(lián)邦政府雇傭臨時雇員主要是用來做臨時的事情以及頂替臨時有事的終身雇員的工作，期限較短。美國聯(lián)邦機構(gòu)在以下幾種情況下要使用臨時雇員：為了完成高峰期的工作量；填充將來撥款可能有問題的職位；臨時填補終身職位，這些職位將來可以被其它機構(gòu)轉(zhuǎn)來的終身雇員所占用；填補那些正在研究有可能外包的空位（曹禮平，2003）。與此同時，美國人事管理總署也列舉了幾種不適合雇傭臨時雇員的情形：雇傭臨時雇員來逃避雇員福利的費用或用來限定終身雇員福利的上限；占據(jù)臨時職位作為終身雇員的跳板；使用臨時雇員來規(guī)避競爭性的考試程序，讓沒有資格成為終身雇員的人如愿以償；已經(jīng)由臨時雇員服務(wù)超過四年的職位繼續(xù)雇傭臨時雇員（曹禮平，2003）。

我國《公務(wù)員法》九十五、九十六條明確規(guī)定，機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。機關(guān)聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用的程序公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘。機關(guān)聘任公務(wù)員應(yīng)當在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)進行。這說明我國公務(wù)員聘任制有兩方面限制：（1）職位性質(zhì)類別。必須是專業(yè)性較強和輔助性職位，且不涉及國家秘密。（2）編制和預算的限制。而此次深圳市公務(wù)員聘任制改革，依據(jù)《深圳市行政機關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法（試行）》的規(guī)定，實行全員聘任制，僅要求涉及國家秘密的職位不實行聘任制，不再局限于技術(shù)性較強和輔助性的職位。

二、影響公務(wù)員聘任制邊界的政府管理模式

（一）傳統(tǒng)公共行政與新公共管理比較

韋伯把組織的權(quán)威分為魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威三種形式，與此對應(yīng)的三種組織模式是神秘化組織模式、傳統(tǒng)組織模式和合理—合法化組織模式（即官僚制組織）?？茖庸倭胖婆c另外兩種組織模式相比，具有巨大的理性和效率優(yōu)勢，它的專業(yè)化分工，嚴格的等級制，程序化、非人格化、職業(yè)化的人事制度，正式的文書和檔案制度等特點，適應(yīng)了19世紀以來西方國家工業(yè)化的發(fā)展，為之做出了巨大貢獻。

新公共管理運動則針對20世紀70年代以來西方國家發(fā)生的新變化，主張超越或改造已經(jīng)在政府管理中實行了一百多年的官僚制，如蓋伊·彼得斯提出未來政府的治理模式應(yīng)該是市場式政府、參與式政府、彈性化政府或者是解制式政府；奧斯本和蓋布勒則呼吁用企業(yè)家精神重塑政府，倡導政府分權(quán)、以市場和顧客為導向、強調(diào)競爭等。傳統(tǒng)公共行政與新公共管理二種模式的區(qū)別如下（見表2）。

表2 傳統(tǒng)公共行政與新公共管理主要區(qū)別

（二）不同政府管理模式下的公務(wù)員制度

1.傳統(tǒng)行政模式——公務(wù)員常任制

傳統(tǒng)的行政模式下的公務(wù)員體制是以官僚制為基礎(chǔ)的。官僚制在此是指各國廣義上的公共管理機構(gòu)，而不僅僅是如前所述的韋伯20世紀初提出的抽象的社會學理論模型。

葛德賽爾（2007）在《為官僚制正名——一場公共行政的辯論》一書中駁斥了人們對官僚制的誤解。官僚組織不會區(qū)別對待公眾，相反，企業(yè)卻會歧視不具備購買力的消費者；許多實證研究顯示私人機構(gòu)與公共部門效率差異并不明顯；政府官員改革的興趣絲毫不低于私人組織，許多變革是由公共部門率先展開的，而許多企業(yè)卻具有濃厚的官僚制色彩，腐敗、反應(yīng)遲鈍問題并不比官僚機構(gòu)少。

傳統(tǒng)行政管理模式不主張大規(guī)模的實施聘任制，認為放棄常任制度對公務(wù)員系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)造成破壞，可以隨意裁減公務(wù)員，使公職人員的職業(yè)安全感減少，積極性受挫。澳大利亞公務(wù)員幾乎實行全員聘任制，由于公務(wù)員待遇一般少于企業(yè)同等人員，高層公務(wù)員也不能從內(nèi)部提拔，而必須從企業(yè)、社會上招聘，因此公務(wù)員隊伍極不穩(wěn)定，任職時間一般均在3-8年（劉厚金，2010）。隨著公共事務(wù)復雜化，專業(yè)知識和專業(yè)精神成為公務(wù)員核心能力中的關(guān)鍵因素，而當公務(wù)員經(jīng)常變換會造成組織記憶和精神的流失，新進公務(wù)員所需的專業(yè)知識需要重新補充，很容易造成工作失誤。

放棄公務(wù)員的終身雇用制度，公務(wù)員為獲得下一個簽約會過度重視立竿見影成果，容易促使政府盲目追求短期目標，而對長期政策目標缺乏興趣，這勢必損害社會的長遠利益。此外，合同雇用導致的過度以成果為導向，卻對法定程序采取權(quán)宜或規(guī)避措施，實際上腐蝕了國家法治的根基。

許多學者對新公共管理提出了尖銳的批評?？巳鹜⑸瓕ψ钤鐚嵤┬鹿补芾砀母锏膰胰缬⒚绹?、新西蘭、澳大利亞的改革實踐進行了跟蹤研究（郭靜，2003）。他認為從總體上看，歷時20多年在多個國家實施的“新公共管理”改革均未實現(xiàn)解決福利國家現(xiàn)存問題、提高公共管理效率和民主性的目標，反而帶來許多新問題，如削弱了中央政府對經(jīng)濟、社會的控制能力，國家治理能力下降、公共服務(wù)質(zhì)量下降，少數(shù)管理部門負責人權(quán)力增大，腐敗現(xiàn)象增加和貧富差距擴大等?！靶鹿补芾怼备母锵魅踔醒胝I(lǐng)導人的影響，實質(zhì)上就侵蝕了普選和選舉式民主的作用。索羅斯在《全球資本主義的危機》一書中評論到:“市場基本教義錯誤解釋市場運作方式,讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構(gòu)成危險”,“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來不應(yīng)該出現(xiàn)的活動范圍之內(nèi)”（張成福，2001）。弗雷德里克森（2003）則認為新公共管理的民營化將導致腐敗和不道德的增加。

在我國，許多官員和學者也把聘任制改革想象得太好，認為公務(wù)員聘任制有助于破除“官本位”意識、弱化惟上是從、打破僵化的行政體制。但實際上職級晉升的好處與官位帶來的利益相差太遠了，聘任制根本就不具備淡化“官本位”的功能。公務(wù)員聘任制還會擴大領(lǐng)導的權(quán)力，惟上之風也許更濃，腐敗傾向增加，因為合約到期公務(wù)員可能就會離開，降低了腐敗成本，“59歲現(xiàn)象”正源于此。另外，我國公務(wù)員體制科層化不足，企圖用聘任制打破僵化的體制似乎南轅北轍。

各國的聘任制改革并沒有取得預想的效果，反而削弱了官僚制的許多優(yōu)勢，帶來了許多新問題。傳統(tǒng)的官僚制雖然存在瑕疵，但依然有強大的生命力。傳統(tǒng)政府管理模式主張以官僚制為核心，聘任制應(yīng)該局限于小范圍。

2.新公共管理模式——公務(wù)員聘任制

公務(wù)員聘任制改革與新公共管理在理論上一脈相承，在實踐上則是新公共管理運動的重要組成部分。新公共管理的價值理念支撐起了公務(wù)員聘任制度。

新公共管理的理論者共同促成了在知識上對大政府的普遍憎惡，并倡導用各種各樣的技術(shù)分割、裁減、壓縮政府（斯蒂爾曼，1999）。如布坎南（2000）就認為“被集體化或政治化的部門”也許不像想象的那樣運轉(zhuǎn)良好；“即使不出現(xiàn)效率問題，在那個理想化的世界里集體行動也會過度地侵犯個人按照自己意愿行動的自由”。薩瓦斯則竭力主張對國家機器進行顯微手術(shù)，建議對大政府進行廣泛而具體的分割。薩瓦斯的替代方案是“使政府私有化”：把政府活動整個交給企業(yè), 或者通過像“減輕負擔”、“給予特權(quán)”、“合同承包”、“憑單制度”以及諸如此類的各種安排, 使政府內(nèi)的這些活動盡可能地接近自由市場競爭（斯蒂爾曼，1999）。休斯（2001）認為官僚制是一種極不受歡迎的組織形式，它必然會造成工作無起色和效率低下，因而需要尋求官僚制之外的其他組織方法。亨利（2002）主張政府民營化，允許政府雇傭?qū)＜液途哂蟹欠膊胖堑娜?，而不要過分關(guān)心不便利的人事程序和政策。韋伯作為官僚制理論的提出者，但他本人并不贊成官僚制，認為解決方法是保留市場經(jīng)濟和競爭性精英民主。

在西方國家，新公共管理實踐給公務(wù)員制度造成巨大的沖擊，終身雇傭制度被多樣化的雇傭制度所取代，并認為如此能夠降低政府的管理成本、提高效率、釋放活力。新公共管理的倡導者認為應(yīng)賦予公務(wù)員更高的自由裁量權(quán)，以激發(fā)公務(wù)員更大的潛力。新公共管理理論主張大范圍的采用公務(wù)員聘任制，力圖為聘任制劃定寬松的邊界。

（三）其他影響因素

聘任制公務(wù)員邊界寬松、比例很大的國家無一例外選擇新公共管理的治理模式，如英國、澳大利亞。但聘任制公務(wù)員比例不高的國家不一定就是傳統(tǒng)行政模式，美國就是個反例。美國也是新公共管理運動的先鋒，但其聘任制公務(wù)員的邊界并不寬，而是在其他領(lǐng)域體現(xiàn)新公共管理的理念，如引入社會組織提供公共服務(wù)。美國有著悠久的合同外包的歷史，富蘭克林在殖民地時期就雇傭擁有馬車的人來送信，收稅工作就雇傭擅長與上稅者死纏爛打的人去做（葛德賽爾，2007）?，F(xiàn)在美國政府也把能想象到的事都承包給社會組織，如新武器的研制測試、各種公共服務(wù)、信息系統(tǒng)的設(shè)計、工程的建設(shè)等（葛德賽爾，2007）。

這說明，公務(wù)員聘任制僅僅是新公共管理的一部分而遠非全部，也說明聘任制邊界的劃定不僅受政府管理模式選擇的直接影響，也受到其他因素，例如歷史背景和政治文化的影響。美國有濃厚的合同外包的文化氛圍，因此對新公共管理模式的實踐也集中于合同外包領(lǐng)域而非公務(wù)員領(lǐng)域。中日韓等國自古以來就深受儒家傳統(tǒng)的影響，“官本位”、身份意識、等級觀念較強，公務(wù)員聘任制自然無法迅速發(fā)展，邊界自然就很狹小。我國在進行公務(wù)員聘任制度改革時應(yīng)慎重考慮多方面因素，認真比較兩種模式的組織形式、人事制度的優(yōu)劣和差異。

三、完善我國公務(wù)員聘任制的建議

1.科學看待公務(wù)員聘任制及其邊界

公務(wù)員常任制的目的是為了保證公務(wù)員可以不受威脅地運用自己的知識和判斷，以公共精神來行使公民賦予的權(quán)利、執(zhí)行公共政策、維護公共利益，并保證政策的穩(wěn)定性與連貫性，大部分政策決策判斷也依賴于專職公務(wù)員提供的技術(shù)咨詢。因此，正直的技術(shù)咨詢十分重要，公務(wù)員的這種正直應(yīng)該受到保護，以免受到外在的政治壓力和報復 (吳錫泓、金榮枰，2005)。 深圳市公務(wù)員聘任制改革中對2010年以后新進入深圳行政機關(guān)的公務(wù)員均實行聘任制，這種全面破除公務(wù)員終身制的做法可能引起公務(wù)員的短視、公務(wù)員隊伍的不穩(wěn)定和高層次人才的流失。雖然我國報考公務(wù)員很熱，但高層次、專業(yè)性人才流失的問題卻不容忽視 (王虎、蔣明倬，2003)。非終身制還可能導致行政長官權(quán)力膨脹、腐敗增加，因為領(lǐng)導能決定被聘者合同結(jié)束后的去留，反而可能助長“官本位”、惟上是從的風氣。此外，公務(wù)員聘任制并不能有效解決我國現(xiàn)行公務(wù)員制度存在的頑疾，如央地招考要求不合理、升遷渠道窄、職位分類不科學、腐敗嚴重、責任不清、收入不規(guī)范等。這些問題在某種程度上反而必須依靠強化常任制度才能緩解。

公務(wù)員聘任制度全盤代替常任制必然是不可取的，但聘任制度確實具有減輕政府負擔、便于應(yīng)付臨時的任務(wù)或突發(fā)情況、實現(xiàn)公務(wù)員能進能出、滿足多元化需求、吸引不同偏好的人才加入公務(wù)員隊伍、提升公務(wù)員的積極性和效率等其它制度不能比擬的優(yōu)勢。因此將聘任制與常任制依各地區(qū)的實際情況進行不同方式、不同比例的結(jié)合，是公務(wù)員體制良性運行的有效途徑。

我國的公務(wù)員高度政治化，而非西方傳統(tǒng)行政模式的政治中立；行政效率低下、政府開支過大等弊端也并非由于過度科層化；政府失靈的表現(xiàn)和根源也與西方國家大相徑庭。因此，為解決西方公務(wù)員體制問題而設(shè)立的聘任制，并不適合解決我國公務(wù)員體系的問題。當前，我國不應(yīng)急切地大規(guī)模實行公務(wù)員聘任制，而應(yīng)努力提高公務(wù)員體制的科層化水平，同時我國聘任制的范圍應(yīng)當狹窄些，限于中短期項目、完成突發(fā)、臨時的工作任務(wù)以及必要的專門技術(shù)人才的雇傭。

我國幅員遼闊，各地方現(xiàn)狀、歷史文化差異大，應(yīng)采取差別的方式劃分聘任制邊界。東南沿海地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，人才儲備較多且流動性大，接受西方文化的影響較早，政府管理也比較完善規(guī)范，財政充盈，可適當擴大公務(wù)員聘任制的邊界。內(nèi)地、偏遠、欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)縮小聘任制的邊界，著重提高公務(wù)員法制化、科層化水平。

2.科學設(shè)計聘任制公務(wù)員的激勵與考核體系

在公務(wù)員制度中引入聘任制是基于效率價值。公共職位向社會上公開招聘技術(shù)人才和高級人才,有助于打破傳統(tǒng)體制下政府與社會之間的人才流動壁壘,建立起政府與社會各界人才交流的橋梁。這些人才進入政府部門后,會把企業(yè)求真務(wù)實、注重效率的作風帶進政府。這對拖拉、推諉、低效的官僚作風是一個很好的沖擊。因此,聘任制有利于優(yōu)化政府系統(tǒng)的用人環(huán)境,提高政府部門和公務(wù)員隊伍的整體工作效率。這種“鯰魚效應(yīng)”是人們對聘任制度的一個重要期望。然而聘任公務(wù)員身份定位的困難、考核的不科學性導致不僅沒有出現(xiàn)鯰魚效應(yīng)的正激勵,反而使政府雇員群體的工作保障和激勵也成為難題（胡仙芝、余茜，2009）。例如無錫市聘任的一位對日招商首席代表就對自己的身份很困惑。他在工作中無法行使行政權(quán)力，沒有人事權(quán)，無法把各部門召集起來合作，無法做最后的決策，甚至無法參加很多相關(guān)會議，外商也經(jīng)常對他的代表身份與權(quán)力表示懷疑（黃健榮，2007）。這挫傷了他的積極性，嚴重影響工作效率。政府部門只有為聘任制公務(wù)員消除實際工作中的障礙，才有可能實現(xiàn)有效的激勵。

績效考核與評估體系關(guān)系到公務(wù)員聘任制能否順利實施、能否真正激勵聘任公務(wù)員。傳統(tǒng)針對常任制公務(wù)員的考核評估體系并不適用于聘任制公務(wù)員，因為聘任制公務(wù)員進入的都是專業(yè)性較強的與輔助性的職位，與政府部門只是短期合作的關(guān)系，其工作相對來說更容易計量與評價。而且目前我國的公務(wù)員考核普遍缺乏明確目的和有效的應(yīng)用，流于形式，起不到激勵和約束作用。因此對聘任制公務(wù)員的考核應(yīng)多采用企業(yè)的評估與激勵方法，考核應(yīng)更加量化和靈活，并把考核結(jié)果切實作為公務(wù)員續(xù)聘、解聘或者調(diào)整崗位、薪資的重要依據(jù)。

此外也可嘗試建立公務(wù)員聘任制與終身制的流動機制。如今，各地政府為激勵聘任制公務(wù)員完成目標任務(wù)，合同工資與獎金是最經(jīng)常采用的兩種手段，但由于缺乏職務(wù)的晉升，容易導致機會主義或短視行為。建立聘任制和終身制的流動體系，可使那些優(yōu)秀、有道德的聘任制公務(wù)員在工作一定年限后轉(zhuǎn)為終身制。這對聘任制公務(wù)員是巨大的激勵，可以極大提升聘任公務(wù)員的積極性，并減少短視和機會主義行為。而對工作消極、能力不足的常任制公務(wù)員則可以將其轉(zhuǎn)為聘任制作為懲罰。如此可以使終身制公務(wù)員產(chǎn)生危機感，使鯰魚效應(yīng)真正發(fā)揮作用，激勵政府內(nèi)部公務(wù)員的積極性。聘任制與終身制的流動體系實際上還增強公務(wù)員錄用機制的靈活性和多樣性, 拓寬政府吸納優(yōu)秀人才的渠道和途徑, 提高政府治理的水平和效率, 營造公務(wù)員隊伍的良性競爭的氛圍。

3.健全法律制度，規(guī)范日常管理

公務(wù)員聘任制具有許多優(yōu)勢，但在實踐中會產(chǎn)生不少管理問題：僅僅是一紙文件對公務(wù)員實行聘任制，但其他配套管理措施還沿用老辦法，會不會出現(xiàn)不適應(yīng)？對于聘任制公務(wù)員，是否應(yīng)該準許應(yīng)聘中級職位，而不是只允許進入副主任科員以下的初級職位？聘任制公務(wù)員到外地交流、轉(zhuǎn)任、調(diào)任或者升遷到領(lǐng)導職務(wù)等，其雇傭合同還是否有效？對其集體談判、罷工、績效工資等權(quán)利也應(yīng)予以考慮，不能只是剝奪聘任制公務(wù)員終身受雇的權(quán)利又保留其義務(wù)卻不予以補償（德姆克，2005）。

因此，政府在實施公務(wù)員聘任制改革時要及時建立健全配套的法律規(guī)范和相關(guān)的日常管理制度，強化對改革的剛性約束，避免朝令夕改或中途夭折以及可能出現(xiàn)的管理問題。在這方面，一些地方政府取得了一定的進步，對聘任制公務(wù)員的管理規(guī)定非常詳細，具有操作性，并在借鑒委任制公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上進行了創(chuàng)新，值得肯定。例如深圳市對聘任制公務(wù)員在社會保障問題上就有詳細規(guī)定：實行社會養(yǎng)老保險與職業(yè)年金相結(jié)合的退休保障制度。參加社會養(yǎng)老制度，同時為避免與委任制公務(wù)員差距太大，由財政按其工資的一定比例（暫定8%）為其繳納職業(yè)年金。廣東省佛山市順德區(qū)明確規(guī)定了聘任的公務(wù)員單方面通知聘任機關(guān)解除聘任合同的4種情形，及可以申請解除聘任合同的情形；同時也規(guī)定了聘任機關(guān)可以單方面解除聘任合同的 4 種情形和聘任機關(guān)應(yīng)當解除聘任合同的 7 種情形以及聘任機關(guān)不得解除聘任合同的4 種情形（唐曉陽、陳家剛，2012）。

從總體上看，我國聘任制在許多方面的配套措施還十分薄弱，缺乏相關(guān)資金和制度，法律法規(guī)交叉、模糊等問題嚴重。許多地方的聘任制公務(wù)員在招錄程序、薪酬、假期、福利、社會保障、退休金分配、申訴、控告、司法救濟、離職等方面的規(guī)定都是模棱兩可，給公務(wù)員和管理機關(guān)造成了很大困擾，致使聘任制淪為地方領(lǐng)導的形象工程。在全國范圍盡快建立健全聘任制公務(wù)員的法律規(guī)范和管理體系迫在眉睫。

4.加強相關(guān)理論研究

我國公務(wù)員聘任制的實行不過十余年，理論與實踐研究剛剛起步。許多研究僅限于介紹、描述或是簡單的比較，局限于合理性、利弊、具體的管理環(huán)節(jié)等細枝末節(jié)的問題上。而對聘任制與整個公務(wù)員制度的關(guān)系，對我國的行政體制改革的影響，與我國社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)在關(guān)系等重大問題缺乏系統(tǒng)的研究。因而無法科學地指導公務(wù)員聘任制的改革實踐。理論界學者和專家們應(yīng)當直接參與到公務(wù)員聘任制的改革實驗、制度設(shè)計、配套措施的制定中去。在實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并在實踐中發(fā)展和檢驗理論。

各地方可設(shè)立專項研究基金、項目招標等方式推動相關(guān)的理論研究。在各地的改革實驗中，政府也應(yīng)聘請相關(guān)的專家學者直接參與，組織專家進行實地調(diào)研，并認真學習和吸取外國的經(jīng)驗與教訓，結(jié)合我國實際情況，不斷完善這方面的理論研究。只有這樣，才能真正構(gòu)建出合適我國實際情況的公務(wù)員聘任制理論框架。

總之，公務(wù)員的聘任制度是新公共管理運動的重要成果，是世界性的人事制度，是政府未來治理的必然趨勢，但具體各國公務(wù)員聘任制的范圍相差極大，這受政治文化、社會歷史等眾多因素共同影響，但起決定性作用的是對政府治理模式的選擇。選擇新公共管理模式的國家一般會更多采用聘任制公務(wù)員，而采用傳統(tǒng)行政模式的國家則更可能實行公務(wù)員常任制，這兩種政府管理模式及其所對應(yīng)公務(wù)員制度各有優(yōu)缺點。我國在進行公務(wù)員體制改革時，應(yīng)客觀看待兩種制度模式，科學、合理地確定公務(wù)員聘任制的邊界范圍，并在聘任制的改革實踐中加強研究，不斷完善。

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