●湖北省婦幼保健院財(cái)務(wù)部 黃 奇

基于“營(yíng)改增”改革背景下的中央與地方財(cái)政體制調(diào)整研究

●湖北省婦幼保健院財(cái)務(wù)部 黃 奇

自2013年8月1日起，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由營(yíng)業(yè)稅改征增值稅在全國(guó)范圍內(nèi)推行。按我國(guó)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制，增值稅屬于中央與地方的共享稅，而營(yíng)業(yè)稅基本屬于地方政府。然而隨著我國(guó)“營(yíng)改增”改革實(shí)踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會(huì)受到影響，研究中央、地方財(cái)政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日顯突出。本文首要介紹現(xiàn)行的財(cái)政管理體制的內(nèi)容，分析“營(yíng)改增”全面推行對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的影響，并根據(jù)“營(yíng)改增”改革不同時(shí)期的要求，對(duì)我國(guó)財(cái)政體制調(diào)整方向和實(shí)施路徑提出了建議。

“營(yíng)改增” 財(cái)政體制 分稅制

2011年11月16日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了 《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市實(shí)行交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營(yíng)改增”改革試點(diǎn)。2012年7月31日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)了財(cái)稅[2012]71號(hào)文，明確將營(yíng)改增的試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省(含寧波市)、安徽省、福建省(含廈門市)、湖北省、廣東省(含深圳市)等8個(gè)省(直轄市)。這標(biāo)志著我國(guó)新一輪的稅制改革正式開啟。

由于我國(guó)“營(yíng)改增”改革屬于初始階段，改革地區(qū)普遍采取過(guò)渡性政策來(lái)維持地方利益?！盃I(yíng)改增”改革在全國(guó)范圍內(nèi)推行不僅意味著稅制改革，更深層問(wèn)題是中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)分配。隨著我國(guó)“營(yíng)改增”改革實(shí)踐的不斷深入，1994年分稅制改革局面將會(huì)受到影響，研究中央、地方財(cái)政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日顯突出。

一、現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制

財(cái)政管理體制是處理各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度，它包括政府間支出責(zé)任劃分、收入劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等基本要素。改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革經(jīng)歷了從包干體制到分稅制財(cái)政體制的飛躍，初步理順了政府間的財(cái)政關(guān)系。

分稅制財(cái)政管理體制有四方面內(nèi)容：一是中央與地方事權(quán)和支出的劃分。中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)防外交及實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是中央與地方收入的劃分。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。三是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。具體辦法是，中央稅收上繳完成后，通過(guò)中央財(cái)政支出，將一部分收入返還給地方使用。四是預(yù)算編制與資金調(diào)度。金庫(kù)依照“資金調(diào)度比例”比例將消費(fèi)稅和增值稅劃撥給地方政府。

二、“營(yíng)改增”對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的影響

（一）地方財(cái)政減收效應(yīng)。在現(xiàn)行的分稅制體制下，增值稅作為我國(guó)的第一大稅種，按照75%歸中央，25%屬地方的方式由中央與地方共享；而營(yíng)業(yè)稅基本屬于地方稅種，除鐵道部門、各銀行保險(xiǎn)金融總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅劃歸中央外，其他均歸屬地方財(cái)政收入(見表1)。

表1是2002—2011年十年間營(yíng)業(yè)稅與增值稅在地方與中央收入分配的情況。對(duì)表中數(shù)據(jù)分析，可見地方政府營(yíng)業(yè)稅占地方總稅收收入約32%左右，是地方政府一般預(yù)算收入的重要來(lái)源，成為地方稅體系中第一大稅種。試點(diǎn)方案規(guī)定，原歸屬試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅收入改征增值稅后收入仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，避免地方政府收入驟減。這屬于一種過(guò)渡性政策，并不能達(dá)到預(yù)期抑制地方政府減收效果。這是由于在當(dāng)前分稅制財(cái)政體制下，增值稅分成比例不變，雖然地方政府分得增值稅收入比重較改革之前有所增長(zhǎng)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)地方營(yíng)業(yè)稅減少。

（二）財(cái)政體制三要素重新配置效應(yīng)。財(cái)政體制是事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三要素組合構(gòu)成的一種基礎(chǔ)性制度安排，“營(yíng)改增”引發(fā)的改革效應(yīng)，涉及財(cái)政體制三要素的重新匹配組合(見表2）。

從表2數(shù)據(jù)可以看出，2011年教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸、住房保障等民生支出的90%以上部分由地方政府承擔(dān)。足見地方政府在建立民生財(cái)政進(jìn)程中所扮演角色的重要性。2009、2010、2011三年地方政府財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例超過(guò)80%，地方財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的50%左右?！盃I(yíng)改增”改革的減收效應(yīng)使得財(cái)力上移，地方財(cái)權(quán)下降，造成財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不匹配。由此帶來(lái)的后果是地方政府職能缺位與惡性政府競(jìng)爭(zhēng)：地方政府公共品（服務(wù)）供給能力降低，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制。地方片面追求GDP增長(zhǎng)，制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)政策泛濫以增加政府預(yù)算外收入。地方財(cái)源不足情況下，地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)稅收政策的執(zhí)行力度隨之下降，致使中央政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用弱化。

表1 增值稅、營(yíng)業(yè)稅收入情況表（單位：億元）

三、中央和地方財(cái)政體制調(diào)整構(gòu)想

隨著我國(guó)“營(yíng)改增”改革實(shí)踐的不斷深入，研究中央、地方財(cái)政體制調(diào)整的緊迫性與重要性日趨重要。對(duì)于財(cái)政體制的調(diào)整局限在彌補(bǔ)地方收入缺口的層面是不夠的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合稅制改革、財(cái)權(quán)事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期的財(cái)政體制調(diào)整方案。

（一）初期沿用試點(diǎn)時(shí)期的過(guò)渡性政策，為財(cái)政體制的調(diào)整奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。全面推行“營(yíng)改增”改革初期，在改革條件不成熟背景下，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政格局進(jìn)行重大調(diào)整是不適宜的。沿用試點(diǎn)時(shí)期的過(guò)渡性政策，即原征收營(yíng)業(yè)稅范圍內(nèi)改征增值稅的收入繼續(xù)由地方政府所有。這種做法在短期內(nèi)有利于營(yíng)改增的全面推行，保持現(xiàn)行中央與地方的財(cái)政制度格局基本不變，為財(cái)政體制調(diào)整奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是這種做法缺乏規(guī)范性與確定性，長(zhǎng)期執(zhí)行會(huì)引發(fā)中央與地方財(cái)政關(guān)系混亂。

（二）中期調(diào)整增值稅分成比例，同時(shí)對(duì)其他共享稅進(jìn)行微調(diào)。根據(jù)全面“營(yíng)改增”進(jìn)度，適時(shí)調(diào)整增值稅在中央與地方政府之間的分成比例，同時(shí)對(duì)其他的共享稅種進(jìn)行調(diào)整，以抵消營(yíng)改增的“減收效應(yīng)”，保證地方政府公共產(chǎn)品的供給水平，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足有效發(fā)展。這種做法在保持現(xiàn)行財(cái)政體制基本穩(wěn)定的條件下，有效解決稅制結(jié)構(gòu)中存在的缺陷，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。然而，分享比例的調(diào)整存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)，特別是在當(dāng)前投資與消費(fèi)嚴(yán)重失衡的條件下，擴(kuò)大地方分享比例對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能產(chǎn)生不利影響。

（三）后期重建地方稅主體稅種，稅制改革與財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革相協(xié)調(diào)?！盃I(yíng)改增”帶來(lái)的地方主體稅種的長(zhǎng)期缺失，不利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定，引發(fā)地方政府職能缺位。在改革后期，可考慮在完善地方稅制體系的基礎(chǔ)上，重建地方稅主體稅種。消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有成為地方主體稅種的潛力。完善的稅制結(jié)構(gòu)和合理的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分是財(cái)政體制調(diào)整的基本前提。稅制改革與財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，解決稅制和財(cái)政體制中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾。在事權(quán)的劃分中，對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、教育等支出，由中央政府統(tǒng)籌安排情形下支出效率較高，可劃歸中央事權(quán)，減少地方政府的支出責(zé)任。由于地方支出規(guī)模下降，“營(yíng)改增”的減收效應(yīng)得到一定抵消，事權(quán)與財(cái)權(quán)相配，有利于中央與地方財(cái)政體制系統(tǒng)性、可持續(xù)性的調(diào)整。■

表2 2011年中央與地方主要財(cái)政支出項(xiàng)目表（單位：億元）

1.李伯僑、陳西玲.2013.論“營(yíng)改增”中央與地方稅權(quán)的法律重整[J].地方財(cái)政研究,5。

2.劉尚希.2013.“營(yíng)改增”對(duì)財(cái)稅體制的影響及其對(duì)策建議.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)，06-18。

3.施文潑、賈康.2010.增值稅“擴(kuò)圍”改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),11。