何 燕

征地問題是中國農(nóng)村土地制度問題中至關(guān)重要的一環(huán)。我國的征地制度草創(chuàng)和形成于計劃經(jīng)濟時期，現(xiàn)行農(nóng)村征地制度與條例規(guī)定依然帶有集體化時代的諸多色彩。因此，在征地問題引發(fā)日趨激烈的社會矛盾與沖突的今日，不應(yīng)忽視考察我國土地征用制度的源流，亦不應(yīng)忽視集體化時代的征地實踐與今日中國土地征用制度的前后延續(xù)性。目前學界圍繞征地補償、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、征地法律制度、失地農(nóng)民權(quán)益保護等進行了卓有意義的研究［1-7］。遺憾的是，目前相關(guān)成果多集中于1980年代農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來的土地征用制度，對于集體化時代的征地問題鮮有探討，建立在豐富史料基礎(chǔ)上的個案探究更為少見。

為此，本文試圖在豐富的村莊檔案、縣檔案館史料及多次田野考察的基礎(chǔ)上，通過考察集體化時代華北鄉(xiāng)村的土地征用制度，尤其是國家建設(shè)征地制度①根據(jù)1953年12月5日政務(wù)院公布施行的《國家建設(shè)征用土地辦法》，本文所述國家建設(shè)征地，系指國家興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進行文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)和其他建設(shè)所征用的土地。，總結(jié)集體化時代征地制度的得失利弊，及其對今日中國征地制度的影響。所選個案沈家村位于魯中丘陵北緣，是淄博市淄川區(qū)嶺子鎮(zhèn)下轄的一個普通村莊。該村地處淄博工礦區(qū)的中心地帶，礦產(chǎn)資源豐富。1960年代以來，嶺子煤礦、鄒平煤礦、王村鋁土礦、昆侖窯廠、生建八三廠、公路管理站等單位都因建廠、建礦、筑路及修建配套的生產(chǎn)生活設(shè)施，先后在沈家村及周邊村莊租借或占用過大片土地。在沈家村檔案室，保存有系統(tǒng)完備的國家基建征用土地文件，包括廠礦、機關(guān)、學校占地登記表、租地、換地、借地、占地協(xié)議書、國家建設(shè)征用土地報告表、征用土地交款手續(xù)書等豐富內(nèi)容②本文的文獻數(shù)據(jù)依據(jù)沈家村豐富系統(tǒng)的村莊檔案(以下簡稱沈家村檔案)。在該村檔案室，保存著完好的自高級社時期以來的行政文書類(黨政文件、生產(chǎn)生活記錄、土地承包合同等)與財務(wù)類(賬簿和單據(jù))檔案。2011年11月、2012年4月，張思教授兩次帶領(lǐng)學生圍繞這些檔案進行訪談與整理拍照工作。2012年6月，筆者圍繞該村土地征用問題進行了專項調(diào)查。。

一、沈家村概況

沈家村地處淄川區(qū)最西部，一片丘陵地形，山嶺薄地占80%。根據(jù)1960年初的統(tǒng)計，該村計有可耕地1 775畝(其中水澆地35畝，其余皆為旱地)，人口966人，平均每人占有土地1．84畝①“社會主義教育總結(jié)匯報”，1960年1月12日，沈家村檔案，1-9。注:“1-9”表示該檔案文件所屬的目錄號和案卷號，下同。在沈家村檔案中，目錄號1為案卷文書類檔案，目錄號2為賬簿單據(jù)類檔案。1畝約為0．066 7公頃，后同。。圖1反映了30年間沈家村總耕地面積與人均占有面積的變化狀況。整個集體化時代，沈家村的總耕地面積與人均占有面積皆呈現(xiàn)下降趨勢，這也是華北鄉(xiāng)村土地占有的主流趨勢。以1949年與1980年比較為例，1949年該村有耕地2 520畝，人均占有2．8畝，至1980年，總耕地為1 726畝(為1949年的68%);人均占有1．18畝(僅為1949年的42%)。

圖1 1949—1980年間沈家村耕地面積變化

造成土地面積減少的原因是多方面的，從現(xiàn)有資料開看，包括國家基建占地(廠礦企業(yè)、機關(guān)學校、城市建設(shè)等)、交通建設(shè)用地、水利建設(shè)占地、造林、育苗、綠化等公用事業(yè)占地、社隊基建占地(如創(chuàng)辦社隊企業(yè)、飼養(yǎng)場、三圈到田等)、社員住宅用地以及其他占地(如因災(zāi)廢棄、水土流失、土地荒蕪、調(diào)撥土地)等。其中國家建設(shè)占地應(yīng)是造成沈家村土地面積減少的主要原因。如淄川區(qū)1957年共有耕地159．33萬畝，人均占有土地1．91畝;到1961年實有耕地面積143．86萬畝，人均占有土地1．72畝。減少的土地中國家建設(shè)占地為12．56萬畝，占到了81．2%②“中共淄博市委關(guān)于恢復(fù)和擴大耕地面積的意見”，1962年5月30日，淄川區(qū)檔案館館藏，1-4-92。注:“1-4-92”表示該檔案文件所屬的全宗號、目錄號和案卷號，下同。。在沈家村，1958—1959年間周邊的幾個國營煤礦、窯廠即占用該村土地403．61畝(見表1)③“廠礦、機關(guān)、學校占地登記表”，1960年5月1日，沈家村檔案，1-9。;1966—1980年間國家基本建設(shè)占地至少為252．08畝，兩次占地即有650余畝①“沈加大隊1966—1979年占地數(shù)”，1979年8月3日，沈家村檔案，1-109。注:在沈家村檔案及淄川區(qū)檔案館史料中，“沈家大隊/沈家村”常被寫作“沈加大隊/沈加村”，筆者使用時照錄檔案原文。。

(一)國家建設(shè)征地類型

新中國成立初期至社會主義改造完成之前，農(nóng)村土地尚屬農(nóng)民所有制，這一時期國家征地的主要特點是，征地對象主要是農(nóng)民私有土地，補償標準強調(diào)公平合理，土地征用審批權(quán)限比較寬松［8］254。隨著工業(yè)化戰(zhàn)略的確立，國內(nèi)建設(shè)蓬勃展開，工礦、鐵路、交通、水利等建設(shè)用地的需求隨之日益迫切。盡管中央文件多次強調(diào)，國家建設(shè)占地應(yīng)本著既有利于生產(chǎn)，又節(jié)約用地以支援農(nóng)業(yè)的原則，盡量少占用或不占用耕地②“關(guān)于貫徹執(zhí)行中央十二條政策的具體規(guī)定”，1961年2月7日，淄川區(qū)檔案館館藏，1-3-66;“山東省政府關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于嚴格貫徹執(zhí)行《國家建設(shè)征用土地條例》的通知”，1983年4月18日，淄川區(qū)檔案館藏，2-7-137。，但新生政權(quán)推進工業(yè)化與現(xiàn)代化的渴求，以及毛澤東有關(guān)“開發(fā)礦業(yè)”與“大打礦山之仗”的指示，共同推動了集體化時代淄川區(qū)的礦業(yè)發(fā)展，進而引發(fā)了國家建設(shè)征地的熱潮。1957年以后，在沈家村及周邊村莊，以工礦企業(yè)占地為主的國家建設(shè)征地行為日趨頻繁。從現(xiàn)有資料來看，沈家村的國家建設(shè)征地類型可以概括為征地、租/借地、換地三種類型。

作為一種行政行為，國家建設(shè)征地與一般契約型土地交易具有很大差別，它具備公共目的性、強制性、補償性、土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移性四個顯著特征。集體化時代的30年間，沈家村附近的嶺子煤礦、鄒平煤礦、生建八三廠(粘土礦)、五〇一廠(鋁土礦)等地方國營單位都曾在該村征占過大量土地(見例1)。

例1 嶺子煤礦革委會生產(chǎn)指揮部為申請購用土地的報告(代協(xié)議書)③“嶺子煤礦革委會生產(chǎn)指揮部為申請購用土地的報告(代協(xié)議書)”，1969年5月30日，沈家村檔案，1-51。

淄博市淄川區(qū)革委生產(chǎn)指揮部:

我礦寶山井經(jīng)上級批準恢復(fù)擴建新建變電所一處，占用嶺子公社沈加大隊土地一市畝。經(jīng)礦與沈加大隊雙方協(xié)商，根據(jù)實際情況，本著少占土地的原則，大隊同意占用。

根據(jù)征購?fù)恋卣撸?jīng)查對土地等級為16級，每畝常年定產(chǎn)量248市斤，按三年賠償計算合計產(chǎn)量744市斤，每市斤平均價格0．10，總計現(xiàn)金74．40元。

根據(jù)上述情況，現(xiàn)申請辦理征購手續(xù)請批示。

附:平面位置圖一份

沈加大隊:同意占用

嶺子公社意見:同意占用

1969年5月30日

用地單位或施工單位在修建工程進行中，需要臨時使用征用范圍以外的土地，作為堆存材料的場所和運輸?shù)缆返龋痰卯數(shù)卣鞴懿块T和土地所有者的同意后，可以租用或借用部分土地，并付給被征用方一定的經(jīng)濟補償。租/借地后土地產(chǎn)權(quán)仍歸農(nóng)村集體組織所有(見例2)。

例2 嶺子煤礦寶山井借用沈家大隊土地建筑廁所的協(xié)議④“嶺子煤礦寶山井借用沈家大隊土地建筑廁所的協(xié)議”，1971年4月25日，沈家村檔案，1-56。

嶺子煤礦寶山井基本建設(shè)征購沈家大隊土地，已全部蓋滿宿舍，需再征購沈家大隊土地蓋廁所。本著少征購?fù)恋兀欣谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則，經(jīng)嶺子煤礦寶山井和沈家大隊協(xié)商，嶺子煤礦寶山井不再征購沈家大隊的土地，沈家大隊暫借給寶山井土地建起三座廁所，廁所的肥料有沈家大隊管理;嶺子煤礦寶山井今后每年按廁所所占面積及廁所影響面積進行青苗補償，特此雙方簽訂本協(xié)議。

立協(xié)議單位:嶺子煤礦寶山井;嶺子公社沈家大隊

71年4月25日訂

礦區(qū)地少人多，本著節(jié)約用地，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，征地雙方經(jīng)過協(xié)商，在不影響工礦業(yè)生產(chǎn)的同時，相互調(diào)劑部分土地，以盡可能擴大耕地面積，減少對農(nóng)業(yè)發(fā)展之影響。土地進行調(diào)換后，土地權(quán)屬隨之發(fā)生變化(見例3)。

例3 嶺子煤礦、沈家河生產(chǎn)隊交換土地協(xié)議書①“嶺子煤礦、沈家河生產(chǎn)隊交換土地協(xié)議書”，1962年7月20日，沈家村檔案，1-22。

為減少工業(yè)占地，恢復(fù)和擴大耕地面積，便利工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)田耕種期間，雙方在自愿互利的條件下，嶺子煤礦把自己征購的沈家河寶山井矸石堆放處的土地3．2畝，交給沈家河生產(chǎn)隊耕種，沈家河生產(chǎn)隊愿以嶺子煤礦寶山井斜井面3．2畝土地交給嶺子煤礦用，以作互換，為此特簽訂協(xié)議書(其中有南坡生產(chǎn)隊土地0．54畝，有沈家河生產(chǎn)隊負責交給南坡生產(chǎn)隊土地0．60畝耕種)。

簽訂單位:嶺子煤礦;沈家生產(chǎn)隊

抄送:嶺子人民公社;南坡生產(chǎn)隊

1962年7月20日

(二)補償標準與征地程序

整個集體化時代，國家建設(shè)征地的審批程序、補償標準及安置辦法等主要依據(jù)1953年公布、1958年重新修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》施行②1953年12月5日，政務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地辦法》，對于國家征用土地的基本原則、法定程序、審批權(quán)限、補償標準以及安置辦法等，均做出詳細規(guī)定，這是新中國第一部比較完整的土地征用法規(guī)。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的開展，農(nóng)村土地逐漸由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)為集體所有。1958年1月6日，國務(wù)院修訂公布了《國家建設(shè)征用土地辦法》，被征用土地除了農(nóng)民的私有土地外，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的集體所有土地。在征地安置辦法方面增加了移民安置;在貨幣補償標準上，由原來“一般土地以其3年至5年產(chǎn)量的總值為標準”，改為“以它最近2年至4年的年產(chǎn)量的總值為標準”。。征收土地的補償標準，以該辦法為依據(jù)，主要包括經(jīng)濟補償和就業(yè)補償。其中以經(jīng)濟補償為主，包括對被征地方支付土地補償費、地上附著物與農(nóng)作物補償費、砍伐補償費、遷新補助費、生活補助費以及遷葬費用等。

從1950年代中期至1980年代初，土地補償費的賠付方式變動不大，首先劃分土地等級，確定各級土地的常年定產(chǎn)量③定產(chǎn)量系指最近一次國家征收農(nóng)業(yè)稅的常年所定產(chǎn)量。，以核算二至四年總產(chǎn)，最終依據(jù)市價給予相應(yīng)的貨幣補償(如例1)。其中，土地補償費僅針對耕地而言，非耕地系無償征用;無收益或收益較少的荒山、荒地，不予補償或酌情予以少量補償④“山東省淄博市人民委員會關(guān)于嶺子煤礦新建宿舍征用土地的批復(fù)”，1965年3月3日，淄川區(qū)檔案館館藏，118-2-5;“淄博市革命委員會關(guān)于嶺子煤礦、寨里煤礦大矸石堆征用土地的批復(fù)”，1972年8月24日，淄川區(qū)檔案館館藏，118-2-11。“山東省人民委員會關(guān)于國家建設(shè)征用土地工作中幾個問題的通知”，1960年4月22日，淄川區(qū)檔案館館藏，2-11-54。。土地被征用后，由被征地單位向當?shù)刂鞴懿块T申請減免農(nóng)業(yè)稅⑤“農(nóng)業(yè)稅土地增減申請表”，1975年4月1日，沈家村檔案，1-82。。就業(yè)補償是指用地單位協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能地吸收被征地者參加工作。在沈家村的國家基建文書中，有大量的征地單位與沈家村簽署的施工協(xié)議書⑥“淄博礦務(wù)局建筑工區(qū)與沈加大隊施工協(xié)議書”，1969年12月28日;“嶺子煤礦寶山井與沈加大隊施工協(xié)議書”，1972年3月25日，沈家村檔案，1-56。。集體化時代確立的這種征地補償標準，一直沿用到1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》公布，特別是其規(guī)定的“按年產(chǎn)量總值”補償?shù)臉藴剩瑢σ院笪覈鞯匮a償制度的設(shè)計產(chǎn)生了深遠的影響。

在申請用地的手續(xù)和核撥土地的程序方面，用地單位須持批準的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書或上級主管機關(guān)的有關(guān)證明文件，向區(qū)建設(shè)局申請，經(jīng)區(qū)人民政府審查同意后，按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃進行選址。建設(shè)地址選定后，由區(qū)土地管理機關(guān)組織征用土地單位、被征土地單位以及有關(guān)單位，商定預(yù)計征用的土地面積和補償、安置方案，簽訂初步協(xié)議。建設(shè)項目的初步設(shè)計經(jīng)批準后，用地單位持有關(guān)批準文件和總平面布置圖或建設(shè)圖，向區(qū)土地管理機關(guān)正式申報建設(shè)用地面積，經(jīng)區(qū)人民政府審批核定后，在土地管理機關(guān)的主持下，由用地單位與被征地單位簽訂協(xié)議。土地占用和補償工作辦理完畢后，征地方繪圖造冊到當?shù)叵嚓P(guān)部門領(lǐng)取“國有土地使用證”，至此事實意義上的征地程序基本完成［9］。

二、集體化時代國家建設(shè)征地問題評析

共和國頭30年間，我國的國家建設(shè)征地制度與征地實踐逐步完善，具有中國特色的征地制度正是形成于集體化時代，并直接影響著以后的國家建設(shè)征地制度。集體化時代國家建設(shè)征地得以順利推行的保證在于，國家意志對所有權(quán)變化的主導作用、農(nóng)村集體土地所有制的確立以及國家權(quán)力與意識形態(tài)對鄉(xiāng)村的逐步滲透。集體化時代的國家建設(shè)征地制度與實踐，滿足了共和國的工業(yè)化建設(shè)與城市建設(shè)所需的土地基礎(chǔ)。占地而建的廠礦企業(yè)除帶來自身經(jīng)濟效益外，還帶動了被征地村莊的發(fā)展。但是，因國家建設(shè)征地而帶來的種種不利影響也在其后日益凸顯，因征地引發(fā)的對農(nóng)民權(quán)益和情感的傷害，導致農(nóng)民的不滿情緒愈加強烈。

共和國初期的農(nóng)業(yè)集體化運動，將土地從農(nóng)民手中收歸集體所有，在農(nóng)村最終建立起土地的集體所有制。有的學者認為，這種土地所有制是純粹的政治運動的產(chǎn)品，而非產(chǎn)權(quán)長期自發(fā)交易的產(chǎn)物，其基因中寫入了很濃厚的國家意志［10-11］。更有學者指出，集體所有土地的真正產(chǎn)權(quán)主體是國家，因為國家享有集體土地的最終處置權(quán)［8］324。政府對所有權(quán)變化發(fā)揮著主導的乃至強制性的作用，這為我國征地制度提供了便利的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。集體化時代至今，在土地資源的配置問題上，國家政權(quán)始終占據(jù)主導地位，政府的權(quán)重遠大于市場的權(quán)重。

另一方面，農(nóng)村集體土地所有制的確立也有利于國家建設(shè)征地的展開。在征地實踐中，國家是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實際控制者和潛在所有者，集體土地所有制由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，主體不明，實際上是一種受限制的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民始終是征地談判中的弱者，在征地過程中無法成為有力的參與者和決策者。加之在集體土地所有制下，農(nóng)村集體組織行使土地權(quán)益的處分權(quán)，與集體內(nèi)的社員個人沒有直接關(guān)系，這在一定程度上減少了來自個人對國家土地征用權(quán)運作的阻力。

此外，隨著國家政權(quán)與其意識形態(tài)步步滲透到鄉(xiāng)村，以國家利益為核心的集體主義價值觀至少在表面上主導了大部分農(nóng)民的行為。集體化時代雖然征地補償標準普遍低下，但國家建設(shè)征地的公益性和公共目的性使得因征地引發(fā)的不滿和糾紛相對較少。該時期城鄉(xiāng)居民平均生活水平的同步增長與分配上的平均主義也保障了被征地人群社會心理的平衡。

集體化時代的國家建設(shè)征地制度與實踐，是國家主導的現(xiàn)代化進程中不可避免的重要方面。這一時期的國家建設(shè)征地滿足了共和國的工業(yè)化建設(shè)與城市建設(shè)所需的土地基礎(chǔ)，保障了我國的工業(yè)化與現(xiàn)代化進程的順利推進。具體到嶺子公社來說，以嶺子煤礦為代表的工礦企業(yè)帶動了當?shù)亟?jīng)濟的日益發(fā)展，時至今日，嶺子煤礦與周邊其他廠礦企業(yè)仍是淄川區(qū)經(jīng)濟收入的最主要來源。

廠礦企業(yè)占地除帶來自身經(jīng)濟效益外，還帶動了被征地村莊的發(fā)展。面對廠礦附近地少人多、國家建設(shè)大量征地的事實，沈家村因地制宜，依附周邊廠礦企業(yè)為自身發(fā)展尋找機遇與發(fā)展之路。1950年代末，沈家村適時調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，大量種植蔬菜。周邊廠礦企業(yè)職工及其家屬的入遷，為該村的蔬菜銷售提供了相當數(shù)量的客源。煤礦矸石內(nèi)的剩余煤末可供村民無償使用，因而解決了漫漫冬日里學校、保健站、飼養(yǎng)處以及副業(yè)的燃眉之急。征地單位借用沈家大隊土地修筑廁所，除每年給予青苗補償外，廁所肥料也歸沈家大隊管理。本著支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，征地的廠礦企業(yè)在農(nóng)具、肥料方面都曾為沈家村提供過無償援助。1960—1980年代，沈家村通過為周邊的嶺子煤礦、王村鋁土礦、王村耐火材料廠出售鋁土、粘土、片石等物資，獲得了較為可觀的收益①“嶺子煤礦寶山井借用沈家大隊土地建筑廁所的協(xié)議”，1971年4月25日;“嶺子煤礦寶山井和嶺子公社沈家、鞏家、南坡三大隊關(guān)于復(fù)收渣子堆的幾項協(xié)議”，1971年3月17日;“粘土協(xié)議書”，1970年5月18日，以上均引自沈家村檔案，1-56。。

此外，以嶺子煤礦為主的征地方都曾給沈家大隊提供過諸多用工機會，廠礦基建項目多由周邊被征地村莊完成②“嶺子煤礦寶山井與沈加大隊施工協(xié)議書”，1972年3月25日，沈家村檔案，1-56;“公路管理站修公路占地合同”，1980年12月19日，沈家村檔案，1-114。，這在很大程度上解決了村莊勞動力就業(yè)問題，也增加了村集體與社員收入。直到今天，在周邊廠礦企業(yè)打工已經(jīng)成為沈家村及附近村民的主要收入來源。整個集體化時代，沈家村一直是嶺子公社經(jīng)濟水平靠前的村莊，這與該村利用礦區(qū)優(yōu)勢發(fā)展自身經(jīng)濟有著很大關(guān)系。

但是需要反思的是，伴隨國家建設(shè)征地而來的，除了顯著的經(jīng)濟利益與農(nóng)民就業(yè)機會的增加外，還有征地補償標準與土地收益分配的不合理，以及由此引發(fā)的對農(nóng)民權(quán)益和情感的傷害;因土地浪費、工農(nóng)爭地引發(fā)的工農(nóng)關(guān)系緊張;在征地過程中農(nóng)民表現(xiàn)出越來越多的不滿情緒。

對于被征地的村莊來說，國家建設(shè)所占土地絕大部分為好地，土質(zhì)肥沃，水利條件好。特別是被占地多的地方，不但好地減少，而且剩余土地多是遠地、洼地、山嶺薄地，耕種不便，造成生產(chǎn)上諸多困難。如萌水公社南坡大隊，因修建萌山水庫好地全部被占用。過去每人平均占有土地二畝多，現(xiàn)在每人平均只有一畝多地。剩下的土地多是山地，由于水庫的阻隔，要繞二三十里種地，耕種極為不便，群眾對此極為不滿。土地減少，隨之造成糧食總產(chǎn)與農(nóng)民口糧的大幅減少。加之很多地方的征購任務(wù)并沒有隨著耕地的減少而做適當調(diào)整，造成農(nóng)民負擔加重，征購和統(tǒng)銷不好安排，農(nóng)民的不滿情緒很重。以1962年為例，自1957年開始淄川區(qū)基本建設(shè)占地7．6萬畝，荒地廢棄1．5萬畝，共約9萬畝，而征購任務(wù)并未減少，導致社員口糧水平由1957年的360斤降為1962年的270斤③“中共淄博市委關(guān)于恢復(fù)和擴大耕地面積的意見”，1962年5月30日，淄川區(qū)檔案館館藏，1-4-92。1斤即0．5千克。。

廠礦企業(yè)爭地后造成的廠礦煙熏土地，污水毒害莊稼、堿化土地，開礦影響群眾吃水，地下采煤和修建公路造成地層陷落、房屋斑裂等問題，引發(fā)了占地方與被征地村民之間的許多矛盾糾紛，造成工農(nóng)關(guān)系緊張。在嶺子公社，隨著廠礦企業(yè)的擴建，煤井與農(nóng)藥廠大量排出污水，造成大片土地堿化。如嶺子公社附近的五〇一廠、新華藥廠等單位排出的污水，使得附近公社兩千畝良田嚴重堿化。煙熏和污水還損害了大批農(nóng)作物，有的生產(chǎn)隊每年有四百多畝土地受煙熏危害，平均每畝減產(chǎn)15%以上④“中共淄川區(qū)委關(guān)于貫徹執(zhí)行中央十二條政策的具體規(guī)定”，1961年2月7日，淄川區(qū)檔案館館藏，1-3-66。。

更重要的是，較低的征地補償標準侵害了農(nóng)民自身權(quán)益。共和國初期，我國確立了重工業(yè)先行的國策，反映在征地問題上，即以低征地標準換取工業(yè)發(fā)展的低成本，為我國工業(yè)化和現(xiàn)代化提供土地基礎(chǔ)。這一設(shè)計思路在相當長時間內(nèi)對我國征地制度建設(shè)具有重要影響，但它嚴重侵害了農(nóng)民權(quán)益，可謂對農(nóng)民的一次次剝奪。如1958—1959年間沈家村的國家建設(shè)占地達到400余畝，各征地單位依據(jù)國家征用土地辦法，付給沈家村一定地價，但補償標準極為低下:1959年沈家村小麥畝產(chǎn)為380斤，該年小麥收入為37．81元/畝(1959年山東省小麥統(tǒng)購價格為19．90元/百公斤［12］)。表1中3家單位的一次性補償費僅為該年小麥收入的1．23倍、3．02倍、2．42倍①“沈家核算單位關(guān)于一九五九年分配工作意見”，沈家村檔案，1-37，1959年6月11日?！瓣P(guān)于貫徹執(zhí)行中央十二條政策的具體規(guī)定”，1-3-66，1961年2月7日。。

表1 沈家大隊1958—1959年廠礦占地情況

除上述矛盾外，工農(nóng)關(guān)系的緊張在很大程度上是由征地方的土地浪費現(xiàn)象及工農(nóng)爭地問題引起的。礦區(qū)公社本身地少人多，但集體化時代的國家建設(shè)占地中，浪費土地現(xiàn)象已經(jīng)存在，這為耕地保護及耕地總量動態(tài)平衡帶來了很大壓力。如1975年淄博市礦務(wù)局對所屬廠礦土地進行清理，就清出了1 300余畝閑置占地。許多廠礦企業(yè)、機關(guān)學校征占了大量良田，但因種種原因并未投入使用，遂將征而不用、多征少用、早征晚用的土地分給職工耕種，引發(fā)村民不滿。如淄川區(qū)洪山公社三民大隊，有100多畝好地全部被征用，該生產(chǎn)隊每人平均只有四分地。蘇王大隊被征用140畝地，征用單位只用了60畝，下余土地分給職工耕種，平均每人占八分地，而蘇王大隊每人平均一畝多地，職工種的地與農(nóng)民種的差不多②“淄博市市城建局關(guān)于基本建設(shè)征用土地情況和今后意見的報告”，1975年1月2日，淄川區(qū)檔案館館藏，2-5-138。。針對此種情況，山東省委和淄川區(qū)委多次發(fā)布文件，要求正確處理國家建設(shè)用地和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，嚴格征地審批制度，杜絕土地浪費現(xiàn)象③“山東省人民委員會關(guān)于國家建設(shè)征用土地工作中幾個問題的通知”，1960年4月22日，淄川區(qū)檔案館館藏，2-1-154;“山東省民政局關(guān)于菏澤縣城關(guān)公社對部分單位征用土地情況的調(diào)查和處理意見的報告”，1976年8月6日，淄川區(qū)檔案館館藏，2-5-150。。

研究集體化時代的征地問題具有緊迫的現(xiàn)實意義，一則征地問題是中國土地制度問題中至關(guān)重要的一環(huán)，而土地問題一向構(gòu)成農(nóng)村問題之焦點;二來中國工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中，這樣的問題大量出現(xiàn)，極易引發(fā)國家與農(nóng)民的矛盾沖突;三則現(xiàn)行土地征用制度與集體化時代的土地征用制度具有前后延續(xù)性。新中國成立之初，新政權(quán)通過集體化運動消滅了農(nóng)民土地所有權(quán)，建立起土地的集體所有制度，在此基礎(chǔ)上展開了頻繁的國家建設(shè)征地實踐。政府依據(jù)其絕對主導地位，將數(shù)量龐大的集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有。在此過程中形成的征地審批制度、補償標準與失地農(nóng)民安置舉措，主導了當時的征地實踐，并對以后的土地征用行為產(chǎn)生了重要影響。

現(xiàn)行土地征用制度在很大程度上是集體化時代的延續(xù)，帶有集體化時代的諸多色彩。我國當前征地中存在的尖銳問題，如土地增值收益分配不公、征地補償標準偏低、地方政府的過度征地沖動造成的農(nóng)地過度非農(nóng)化與土地浪費現(xiàn)象、征地過程中農(nóng)民缺乏自身權(quán)益保護，這些或多或少地帶有集體化時代國家建設(shè)征地的影子［1，13-14］。這種連續(xù)性提醒我們，在征地問題引發(fā)日趨激烈的社會沖突的今日，全面深入地理解我國的征地制度，需要關(guān)注包括集體化時代在內(nèi)的60余年間鄉(xiāng)村土地征用的實踐歷程?？偨Y(jié)集體化時代國家建設(shè)征地制度的得失利弊，并在今日中國征地制度改革中吸取其經(jīng)驗教訓，具有重要的理論意義與實用價值。

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