□蘇 敏

新世紀以來，在黨中央、國務院的高度重視和各級政府的推動下，我國職業(yè)教育事業(yè)取得了較大發(fā)展，為經濟建設和社會發(fā)展作出了積極貢獻。職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展離不開經費的支持。職業(yè)教育經費是職業(yè)教育發(fā)展的前提和物質基礎。近年來，我國職業(yè)教育經費投入取得一定成績，對職業(yè)教育改革和發(fā)展起到了很好的推動作用，但是，我國職業(yè)教育的投入仍然嚴重滯后于其他國民教育體系，還不能夠適應職業(yè)教育健康可持續(xù)發(fā)展的需求。探討我國職業(yè)教育經費投入的經驗與問題，對于更好地籌措、分配、使用和管理職業(yè)教育經費，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、努力辦好人民滿意的職業(yè)教育具有十分重要的意義。

一、職業(yè)教育經費投入取得的成績

（一）職業(yè)教育經費投入總量增幅明顯，國家財政性教育經費比重有所上升

進入新世紀以來，國務院先后兩次召開全國職業(yè)教育工作會議，下發(fā)了兩個大力發(fā)展職業(yè)教育的《決定》，有力地推動了我國職業(yè)教育的改革和發(fā)展。特別是2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》頒布以來，我國職業(yè)教育進入快速發(fā)展階段，職業(yè)教育經費投入總量增幅明顯。2011年，全國職業(yè)教育經費投入總量達到了2889.29億元，為歷年之最，2006～2011年間增長了160.02%，超過了全國教育經費投入總量的增幅。其中，中等職業(yè)教育經費達到1638.50億元，比2010年增長了20.72%，比2006年增長163.39%；高等職業(yè)教育經費為1250.79億元，比2010年增長了18.95%，比2006年增長155.74%。（見表1）職業(yè)教育經費由國家財政性教育經費、社會團體和個人辦學經費、社會捐贈、事業(yè)收入以及其他收入構成。其中，國家財政性教育經費是職業(yè)教育經費的主要組成部分，占比最大。2006年以來，由于國家對職業(yè)教育的重要性和公益性認識程度的提高，國家財政性教育經費投入呈現(xiàn)大幅度增長，比重逐年上升。2011年，職業(yè)教育的國家財政性教育經費投入達到了1933.88億元，占全國職業(yè)教育經費總投入的66.93%。其中，中等職業(yè)教育的國家財政性教育經費投入為1259.06億元，占中等職業(yè)教育經費總收入的76.84%，比2006年增長了近21個百分點；高等職業(yè)教育的國家財政性教育經費投入為674.82億元，占高等職業(yè)教育經費總收入的54.95%，比2006年增長近23個百分點。（見表1）

表1 2006～2011年職業(yè)教育經費投入及其增長情況

職業(yè)教育經費投入的大幅提升，特別是國家財政性教育經費投入力度的加大，使職業(yè)教育事業(yè)得到飛速發(fā)展，服務經濟社會發(fā)展的能力進一步提高。

（二）政府主導成為共識，地方財政性教育經費投入的比重超過國家水平

2011年，全國中等職業(yè)教育的國家財政性教育經費投入占中等職業(yè)教育經費總投入的76.84%。在全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，有22個省份中等職業(yè)教育的財政性教育經費投入占中等職業(yè)教育經費總投入的比重超過國家水平（76.84%），其中，西藏最高，達到99.60%，其次是內蒙古（90.65%），第三是青海（88.26%）。最低的兩個省份分別是湖南66.28%和湖北66.31%。

有12個省份高等職業(yè)教育的財政性教育經費投入占高等職業(yè)教育經費總投入的比重超過國家水平（54.95%），西藏仍然最高，為93.87%，其次是內蒙古（74.62%），第三是寧夏（73.85%）。上海和福建最低，分別為35.17%和37.65%。

總體來看，職業(yè)教育經費投入以政府為主導的思想在各地職業(yè)教育的經費結構中得到了一定程度的體現(xiàn)。在西部地區(qū)的職業(yè)教育經費中，國家財政性教育經費占據了很大比重。（見表2）

（三）中央財政專項投入職業(yè)教育基礎能力建設項目穩(wěn)步推行，收效顯著

我國政府加大職業(yè)教育經費投入的另一個表現(xiàn)是財政專項投入項目的設立。近年來，由中央財政設立專項資金推動了一些重大項目，加大了對職業(yè)教育基礎能力建設的力度。一是教育部、財政部、人力資源和社會保障部三部門聯(lián)合實施國家高職和中職教育改革發(fā)展示范校建設項目?！笆晃濉逼陂g，中央財政累計投入國家高職改革發(fā)展示范校項目經費27.5億元，帶動地方財政投入61億元。2010年，中央財政又啟動了“國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校建設計劃”項目，當年已投入經費27.6億元，2012年完成總投入100億元。[1]二是國家發(fā)改委、教育部、人力資源和社會保障部聯(lián)合實施中等職業(yè)教育基礎能力建設規(guī)劃項目。三是教育部、財政部聯(lián)合實施中等和高等職業(yè)教育實訓基地建設項目。四是中等職業(yè)學校教師素質提高計劃項目。從2005年到2011年，中央財政投入職業(yè)教育基礎能力建設專項資金超過244億元，共支持建設了100所國家示范建設高等職業(yè)院校和100所國家骨干建設高等職業(yè)院校；支持建設了950所高職院校的1753個特色專業(yè)；支持建設了647所國家中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學校；支持建設了3056個職業(yè)教育實訓基地；支持3232所中等職業(yè)學校加強基礎能力；完成了國家級和省級中職專業(yè)教師培訓15萬人次；支持中等職業(yè)學校聘請兼職教師近3萬人；開發(fā)了80個專業(yè)的中職教師培訓方案以及課程和教材。[2]這些項目的實施，改善了職業(yè)院校的辦學條件，提高了師資隊伍的整體素質，提升了職業(yè)教育的辦學實力和人才培養(yǎng)質量。這些學校成為了國家和區(qū)域經濟建設的重要支撐力量，在職業(yè)教育改革和發(fā)展中發(fā)揮著引領、帶動、骨干和輻射作用。

表2 2011年分地區(qū)職業(yè)教育財政性經費投入占比情況

（四）職業(yè)教育學生資助體系覆蓋廣泛，日漸完善

為貫徹落實《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》精神，幫助貧困家庭學生順利完成學業(yè)，從2006年起，國家實施中等職業(yè)學校助學政策，對具有全日制正式學籍的在校一、二年級所有農村戶籍的學生和縣鎮(zhèn)非農業(yè)戶口的學生以及城市家庭經濟困難學生，由中央和地方政府共同出資設立助學金，資助學生的生活費開支，資助標準為每生每年1500元。2007年，國家進一步完善了職業(yè)學校學生的資助政策，擴大了資助范圍，中等職業(yè)學校學生資助覆蓋面由5%擴大到90%，高等職業(yè)學校學生資助覆蓋面由3%擴大到20%。[3]2012年的數據顯示，僅中央財政投入中等職業(yè)教育的國家助學金就有56億元，受助學生達555萬人；高等職業(yè)學校學生享受國家獎學金、助學金和助學貸款等各項獎補政策，受資助面達到20%以上。[4]

從2009年秋季學期開始全國逐步實行的中等職業(yè)教育免學費政策是職業(yè)教育學生資助體系的另一重要組成部分，內容是對中等職業(yè)學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)學生免學費，免學費標準為每生每年2000元，要求農村家庭經濟困難學生免學費的比例不低于在校生的5%。2010年，又將中等職業(yè)學校城市家庭經濟困難學生納入免學費政策范圍。這一年，中央財政下達免學費資金42.73億元，惠及440多萬名家庭經濟困難學生和涉農專業(yè)學生。[5]目前，中等職業(yè)教育免學費政策已覆蓋所有農村學生、城市涉農專業(yè)學生和家庭經濟困難學生。2012年，中央財政投入免學費資金80億元，惠及1244萬名中職學生。[6]

職業(yè)教育學生資助體系的建立和完善，不僅推動了職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展，更對社會公平和社會主義和諧社會構建起到了一定的促進作用，受到社會各界的廣泛好評。

二、職業(yè)教育經費投入存在的問題

近年來，我國職業(yè)教育經費投入取得了有目共睹的成績，但與加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的需求相比，與構建中國特色、世界水準的現(xiàn)代職業(yè)教育體系要求相比，仍然差距很大，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）職業(yè)教育經費總量不足，在整個教育經費中比例偏低

職業(yè)教育經費投入總量逐年增長，但在整個教育經費中的比重并不高，而且近兩年來有遞減趨勢。2011年，職業(yè)教育總經費僅占全國教育總經費的12.31%，比上一年減少0.21個百分點。其中，中等職業(yè)學校占比6.86%，比上一年減少0.08個百分點；高等職業(yè)學校占比5.24%，比上一年減少0.14個百分點。就中等職業(yè)教育經費而言，其所占比重與上世紀90年代的10%有較大距離。與普通教育比較來看，中等職業(yè)教育招生數與普通高中大體相當，但中等職業(yè)教育的經費投入總量從普通高中的1.38倍（2001年）下降到 0.66倍（2011年），預算內教育經費從普通高中的1.82倍 （2001年）下降到0.68倍（2011年）。高等職業(yè)教育招生數量占據了高等教育的半壁江山，為我國高等教育大眾化作出了突出貢獻，然而高等職業(yè)教育經費投入總量卻大大低于普通本科。2011年，普通本科經費投入總量是高等職業(yè)教育的4.5倍，預算內教育經費是高等職業(yè)教育的5.16倍。

2011年，全國各級各類教育經費總投入為23869.29億元，預算內教育經費為16804.56億元。其中，中等職業(yè)學校的兩個數據分別為1638.50億元和1037.93億元；普通高中分別為2494.36億元和1537.64億元；高等職業(yè)院校分別是1250.79億元和610.45億元；普通本科分別是5629.44億元和3348.67億元?？梢娕c普通教育經費投入相比，無論是總經費還是預算內教育經費，職業(yè)教育經費投入比重都是最低的。（見圖1）

圖1 2011年職業(yè)教育與普通教育經費投入比較

（二）職業(yè)教育生均經費偏低，與職業(yè)教育的高成本不相適應

職業(yè)教育培養(yǎng)的是技術技能人才，強調實踐性和應用性，是一種高成本、高投入的教育類型。在發(fā)達國家，以法國為例，職業(yè)高中的生均成本是普通高中的3倍左右；在發(fā)展中國家，以馬來西亞為例，職業(yè)學校學生的單位成本是普通學校學生的4倍。職業(yè)教育的培養(yǎng)成本遠高于普通教育是國際上公認的事實。然而，我國的職業(yè)教育生均經費水平一直以來處于偏低水平，2011年中等職業(yè)學校的生均教育經費為10399.52元，僅比普通高中高出398.83元，高等職業(yè)院校為15063.38元，僅達到普通本科的一半。生均預算內公用經費的情況也是如此。2009年中等職業(yè)學校生均預算內公用經費為1164.43元，到2011年增長到2212.85元，增幅達90%，但與普通高中103%的增幅相比，仍相對較低。2011年高等職業(yè)院校生均預算內公用經費為3546.23元，普通本科為9077.30元，后者是前者的2.56倍。（見表3）從數據來看，要把實習、實訓等實踐環(huán)節(jié)切實落到實處，突出職業(yè)教育特色，提高人才培養(yǎng)質量，職業(yè)教育經費的缺口仍然很大。

表3 2011年職業(yè)教育與普通教育的生均經費和生均預算內公用經費比較 單位：元

（三）職業(yè)教育經費結構比例不合理，多渠道籌措經費的機制尚不健全

我國職業(yè)教育經費構成中，國家財政性教育經費和事業(yè)收入（主要是學雜費）處于絕對的主體地位。2011年，兩項占比分別是66.93%和28.73%，兩項之和達到95.66%。國家財政性教育經費占比最高，體現(xiàn)了國家是職業(yè)教育投資的主體，這也是發(fā)達國家的普遍做法。而事業(yè)收入特別是學雜費比重偏高，說明學生和家庭承擔了較重的職業(yè)教育成本。2010年，高職學雜費占比達到35.58%，遠高于普通本科的24.28%，中職由于實行了較為有力的資助政策，學雜費比例有所降低，但仍然達到16.29%，職業(yè)教育的公益屬性沒有得到體現(xiàn)。社會團體和個人辦學經費、社會捐贈在職業(yè)教育經費中的比例非常低，分別為0.93%、0.18%，相比以上兩項顯得非常不協(xié)調，這種職業(yè)教育經費投入的構成狀況說明，我國職業(yè)教育經費來源比較單一，財政投入和事業(yè)收入之外的其他投入非常薄弱，社會力量和公民個人參與辦學的積極性沒有被充分調動起來，多渠道增加職業(yè)教育經費的渠道尚未真正形成。（見圖2）

圖2 2011年職業(yè)教育經費投入構成

（四）地區(qū)間職業(yè)教育經費投入不均衡，生均預算內教育經費差別大

我國職業(yè)教育地區(qū)間發(fā)展不平衡是多年來一直存在的問題，教育經費投入不均衡是其主要原因之一，主要表現(xiàn)為各地生均預算內教育經費支出存在較大差異。2011年，地方中等職業(yè)學校生均預算內教育經費支出的平均水平為6404.29元，支出最高的是北京，高出平均水平2.0倍，是支出最低湖北省的4.9倍；地方高職高專生均預算內教育經費支出的平均水平為8010.74元，支出最高的是北京，高出平均水平3.7倍，是支出最低福建省的7.7倍。值得注意的是，近年來，各地生均預算內教育經費支出差異有擴大趨勢。這種情況會進一步拉大地區(qū)間職業(yè)教育發(fā)展的距離，造成地區(qū)間學生群體的差別對待，加劇區(qū)域經濟發(fā)展的不均衡，與教育公平的思想相悖，不利于和諧社會的構建。

（五）職業(yè)教育經費投入政策落實不到位

生均經費標準是公共財政向職業(yè)教育投入的基本依據，也是建立科學合理的職業(yè)教育成本分擔機制的基本依據。早在1996年國家頒布的《職業(yè)教育法》就規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校學生人數平均經費標準”，然而，截至2012年底，全國僅有遼寧、上海、江蘇、浙江等8個省市制定實施了職業(yè)院校生均經費標準，大多數省份還處于標準缺失狀態(tài)。2005年《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求“從2006年起，城市教育費附加安排用于職業(yè)教育的比例，一般地區(qū)不低于20%，已經普及九年義務教育的地區(qū)不低于30%”。多數地方并沒有完全落實這一政策，2009年部分省份省內所有市（地）“城市教育費附加用于職業(yè)教育的比例”均低于20%。[7]職業(yè)教育經費投入政策落實不到位，使得一些職業(yè)院校的正常教學受到影響，更無力推進職業(yè)教育的教學改革。

三、職業(yè)教育經費投入的政策建議

（一）建立與現(xiàn)代職業(yè)教育體系相適應的經費投入保障體系

根據國家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的戰(zhàn)略方針和構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的戰(zhàn)略要求，立足職業(yè)教育的公益性和普惠性，及時修訂和完善職業(yè)教育經費投入的法律法規(guī)，加強相關法律法規(guī)間的銜接配合，明確各級政府在經費投入方面的職責，分級承擔職業(yè)教育經費，促進職業(yè)教育經費投入的法制化。建立和完善監(jiān)督機制，加強職業(yè)教育經費的監(jiān)管，中央和地方要分別建立相應的機構，對職業(yè)經費的投入和使用情況進行監(jiān)督和檢查，地方政府應定期向社會公布各市縣區(qū)職業(yè)教育經費預算的使用情況。將地方政府對職業(yè)教育的投入水平，作為考核地方政府發(fā)展職業(yè)教育的硬性指標，確保把各項相關法律法規(guī)落到實處。形成一套較為科學、完善的職業(yè)教育經費投入保障的國家制度和國家政策，建立與現(xiàn)代職業(yè)教育體系相適應的經費投入保障體系，滿足加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的要求。

（二）切實履行政府職責，加大對職業(yè)教育的投入

在實現(xiàn)“國家財政性教育經費占國內生產總值4%”目標的基礎上，根據不同類型教育培養(yǎng)人才的成本差異，調整教育經費在各級各類教育中的分配，確保職業(yè)教育經費投入總量的增長。逐步提高職業(yè)教育經費中政府投入的比例，保證政府用于職業(yè)教育的財政性經費逐年增長。不斷提升職業(yè)教育財政投入占財政性教育經費的比例，逐步達到25%的國際標準。全面落實城市教育附加費用于職業(yè)教育的比例不低于30%的規(guī)定。[8]強化地方政府統(tǒng)籌職業(yè)教育經費職能，整合失業(yè)保險基金、就業(yè)與再就業(yè)經費、扶貧及移民安置資金、農業(yè)技術推廣資金等用于職業(yè)教育的資金，提高經費投入效益，支持職業(yè)教育發(fā)展。建立職業(yè)教育重大專項投入制度，確保與增加中央和地方財政的職業(yè)教育專項投入經費，通過重點項目的建設和發(fā)展，進一步增強職業(yè)教育服務經濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的能力。

（三）加快制定和推行職業(yè)教育生均經費標準

按照基本公共服務均等化的要求，根據我國東部、中部和西部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平和職業(yè)教育培養(yǎng)成本，由國家提出職業(yè)院校生均經費標準的制定原則，規(guī)定生均經費標準的構成內容，依法加快推動省級政府制定并落實職業(yè)院校生均經費基本標準和生均財政撥款基本標準的研制工作，為職業(yè)教育投入提供科學依據。高等職業(yè)學校財政預算繼續(xù)納入普通高等學校系列，逐步實現(xiàn)高等職業(yè)學校生均預算內撥款標準達到并略高于本地區(qū)普通本科院校的生均預算內經費標準；中等職業(yè)學校生均預算內經費不低于當地普通高中標準的兩倍。[9]確保職業(yè)院校生均經費和生均公用經費穩(wěn)定增長，改善職業(yè)院校的辦學條件，加強職業(yè)院校的基礎能力建設，為職業(yè)院校的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（四）加強對經濟落后地區(qū)職業(yè)教育經費的支持力度

提高國家和地方各級政府財政性教育投入在經濟落后地區(qū)教育投入中的比例，經濟落后地區(qū)應形成以政府財政為主體的投資體制，確保各級財政教育經費的投入根據《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“三個增長”要求，不斷提高投入水平。建立加大中央政府責任的職業(yè)教育財政轉移支付制度，完善撥款體制和程序，把具有公共產品屬性的中等職業(yè)教育作為支持的優(yōu)先領域，按照各地發(fā)展情況，做好中央財政轉移支付工作，特別是對經濟落后地區(qū)加大中央財政專項資金的轉移支付力度，形成中央和地方政府成本分擔的機制。同時積極引導社會資金特別是公益基金支持貧困地區(qū)職業(yè)教育。進一步完善職業(yè)院校學生資助體系，中等職業(yè)教育逐步擴大并最終實現(xiàn)全部免學費政策。建立職業(yè)院校國家助學金標準動態(tài)調整機制，實行差別化資助制度，適時調整資助標準，加大對中西部和農村地區(qū)貧困學生的資助力度。

（五）完善職業(yè)教育經費多元籌措機制

對職業(yè)教育投資是全社會的共同責任，包括政府、企業(yè)、社會團體和個人等，僅僅依靠國家財政投入是遠遠不夠的，畢竟國家財政資源是有限的。從國際經驗來看，職業(yè)教育發(fā)達國家均建有相對成熟的多元化經費投入體系。被視為世界職業(yè)教育楷模的德國，其職業(yè)教育經費投入是由公共財政與包括企業(yè)直接資助、企業(yè)外集資資助、混合經費資助和個人資助在內的私營經濟共同資助的一個多元混合體，其中企業(yè)直接資助占據大部分比重。我國應加大職業(yè)教育經費投入體制機制改革創(chuàng)新力度，通過政策引導，充分調動全社會特別是企業(yè)舉辦職業(yè)教育的積極性，加快完善政府主導，行業(yè)企業(yè)、社會團體、公民個人參與的多元籌措機制。盡快制定和完善企業(yè)辦職業(yè)教育、民辦職業(yè)教育的政策法規(guī)，給予它們與公辦學校一視同仁的待遇。進一步完善財政、稅收、金融和土地等的優(yōu)惠政策，拓寬職業(yè)教育經費渠道。設立職業(yè)教育基金，吸納各種社會資金發(fā)展職業(yè)教育。健全出資、捐贈支持職業(yè)教育的激勵機制。

[1][8][9]郭國俠，向才毅，龐青.職業(yè)教育財政經費保障機制建設研究[J].中國職業(yè)技術教育，2012（12）.

[2][3]教育部職業(yè)技術教育中心研究所.中國特色職業(yè)教育發(fā)展之路——中國職業(yè)教育發(fā)展報告（2002-2012）[M].北京：高等教育出版社，2012：48～49，19.

[4][6]教育熱點問答：完善家庭經濟困難學生資助體系[N].中國教育報，2013-03-27（1）.

[5]葛道凱.把握形勢，推動職業(yè)教育為經濟社會發(fā)展做出新貢獻[EB/OL].http://www.cdpf.org.cn/special/2011jnjs/conten t/2011-06/14/content-30341.

[7]國家教育督導報告：關注中等職業(yè)教育[EB/OL].http://www.jyb.cn/info/jyzck/201107/t20110705_440904.html.