□文/王卓

基層干部人事制度改革難在哪

□文/王卓

黨的十八大強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子配備和干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，注重從基層一線培養(yǎng)選拔干部，拓寬社會(huì)優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政干部隊(duì)伍渠道。當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)在哪里？制約改革的瓶頸是什么？如何深化改革、突破難點(diǎn)？

四川大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究處“深化干部人事制度改革”課題組，歷時(shí)兩年多，在四川、貴州、廣西、重慶、上海等地召開了26次座談會(huì)，先后同70多位縣委書記、縣長和省、市、縣委組織部長進(jìn)行了深度訪談。在此基礎(chǔ)上，采用機(jī)要郵寄問卷的方式，向全國各縣（市、區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)郵寄調(diào)查問卷5600份，最終收回來自28個(gè)省的有效問卷446份，回收率為7.96%。

50.7%的受訪者認(rèn)為擇優(yōu)機(jī)制不健全

當(dāng)前干部工作中存在許多亟待解決的問題，為了找準(zhǔn)改革的突破口，課題組設(shè)計(jì)了兩個(gè)題目：“當(dāng)前干部工作中存在一些問題，您認(rèn)為主要表現(xiàn)在哪些方面？”“深化干部人事制度改革，您認(rèn)為當(dāng)前急需突破的是哪些？”

對(duì)于問題表現(xiàn)，受訪者意見相對(duì)集中在三個(gè)方面，一是干部“能上不能下，能進(jìn)不能出”（認(rèn)同度為71.8%），二是干部管理中的“重選拔，輕管理”（認(rèn)同度為55.7%），三是干部選拔任用過程中“競爭擇優(yōu)機(jī)制不健全，優(yōu)秀人才難以脫穎而出”（認(rèn)同度50.7%）。

值得注意的是，課題組預(yù)設(shè)排在第一位的“提名方式不規(guī)范”和排在第二位的“選拔任用的公信度不高”，在本次問卷調(diào)查結(jié)果中分別排在第五位和第七位。深入分析可以判斷，處于不同任期的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題是有差異的。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為干部人事制度改革急需突破的，一是“健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制”（64.1%），二是“堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度”（52.2%），三是“規(guī)范干部選拔任用提名制度”（50.7%）。

同樣值得注意的是，《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出的11個(gè)重點(diǎn)突破項(xiàng)目中，排在第六位的“堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度”在本次調(diào)查中前置于第二位。這說明，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此問題的判斷，與中央存在差異。

深化干部人事制度改革既有表面的現(xiàn)象性問題，也有需要突破的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更有痼疾性的深層次問題。課題組研究設(shè)計(jì)了這樣一個(gè)題目：“在干部人事工作中，您體會(huì)到哪些矛盾和問題與下面羅列的這些方面密切相關(guān)？”

調(diào)查結(jié)果顯示：受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)列在前五位的，一是“干部能進(jìn)不能出，能上不能下”（53.7%），二是“未處理好黨管干部與群眾公認(rèn)的關(guān)系”（50.7%），三是“考核評(píng)價(jià)體系和機(jī)制有待完善”（48.4%），四是“長期封建社會(huì)遺留來的‘官場(chǎng)文化’影響”（44.7%），五是“體制性障礙”（40.3%）。

在備選答案為多選的設(shè)計(jì)下，超過半數(shù)的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為還沒有解決的深層次問題，主要是“干部能進(jìn)不能出，能上不能下”和“未處理好黨管干部與群眾公認(rèn)的關(guān)系”。由此凸顯出我國深化干部人事制度改革的主要矛盾。

初始提名權(quán)集中在少數(shù)人手中

目前，各地啟動(dòng)干部選拔任用的調(diào)整動(dòng)議五花八門，很不規(guī)范?！霸谫F縣干部選拔任用中，干部調(diào)整動(dòng)議通常是由哪些主體提出來的？”調(diào)查結(jié)果顯示，37.2%的受訪者認(rèn)為通常是“縣委書記”，27.8%的認(rèn)為是“本級(jí)組織部門”，18.3%的認(rèn)為是由縣委書記、縣長、縣委副書記、紀(jì)委書記、組織部長組成的“五人小組”。另有部分受訪者認(rèn)為，提出干部調(diào)整動(dòng)議的還有分管黨委副書記和副縣長、縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)、縣委常委會(huì)等。

“‘干部調(diào)整動(dòng)議’至關(guān)重要，應(yīng)該把它作為一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立出來加以規(guī)范?！闭{(diào)查結(jié)果顯示，82.2%的受訪縣委書記和縣長贊同這個(gè)觀點(diǎn)。

在干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)中，“初始提名”直接關(guān)系到候選干部中哪些人可以入圍。“在貴縣干部選拔任用的實(shí)際操作中，哪些主體實(shí)際上行使了初始提名權(quán)？”調(diào)查結(jié)果顯示：行使“干部初始提名權(quán)”排在前幾位的分別是：“縣委書記”（占62.4%）、“本級(jí)組織部門”（占60.6%）、“擬調(diào)整干部所在單位（部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)人”（占56.1%）、“五人小組”（占53.6%）。

由此可見，我國基層干部選拔任用中的初始提名權(quán)，還在較大程度上集中在少數(shù)人手里。權(quán)力如何關(guān)進(jìn)籠子里？課題組根據(jù)前期研究設(shè)計(jì)了4個(gè)題目。

第一，“有人認(rèn)為，增加黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主含量，有兩條主要出路：一是黨代表大會(huì)常任制。二是全委會(huì)制度改革?！闭{(diào)查結(jié)果顯示，87.7%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“進(jìn)行全委會(huì)制度改革，發(fā)揮全委會(huì)在選拔任用干部中的決策作用”，83.4%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“實(shí)行黨代表大會(huì)常任制”。

第二，“干部的選拔任用是組織部的主要職能，地方黨委應(yīng)充分賦權(quán)給組織部，并設(shè)定對(duì)稱的責(zé)任?！?2.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同這個(gè)建議。

第三，“干部提名權(quán)、考察（監(jiān)督）權(quán)、任命權(quán)應(yīng)分離，以形成選人用人權(quán)力的制約協(xié)調(diào)機(jī)制?！?3.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同。

第四，“某縣委書記大刀闊斧地自我限制權(quán)力，阻止‘跑官要官’等現(xiàn)象，被指挑釁官場(chǎng)潛規(guī)則。您會(huì)效仿他的做法嗎？”調(diào)查結(jié)果顯示，58.2%的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)選擇“會(huì)”，27.8%的稱“不知道”，還有14%的明確表示“不會(huì)”。

由此可見，雖然建立權(quán)力制約機(jī)制已成為共識(shí)，但如何使權(quán)力進(jìn)入籠子，難度還很大，需要結(jié)合權(quán)力來源的深入研究，來建立權(quán)力制約的有效機(jī)制。

如果有機(jī)會(huì)，你愿意到以下哪些單位就職？50% 40% 30% 20% 10% 0%民營企業(yè)合資企業(yè)外資企業(yè)一般國有企業(yè)大型國有企業(yè)事業(yè)單位群團(tuán)組織留在黨政機(jī)關(guān)上級(jí)部門大學(xué)院校服從組織安排未表態(tài)制圖/馬婧

82.4%認(rèn)為干部常態(tài)管理應(yīng)注重“履行崗位職責(zé)情況”

干部考核和評(píng)價(jià)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。課題組研究認(rèn)為，“考核監(jiān)督干部，無論是選任制干部還是委任制干部，都應(yīng)該實(shí)行誰授權(quán)向誰述職并接受其考核監(jiān)督的原則”。調(diào)查表明，84.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同這個(gè)觀點(diǎn)，7.1%的表示“無所謂”，有8%的表示“反對(duì)”，0.2%的表示“堅(jiān)決反對(duì)”。

在此基礎(chǔ)上，考核的具體內(nèi)容就是技術(shù)問題了。就此，課題組設(shè)計(jì)了兩個(gè)題目，第一個(gè)是“當(dāng)前干部考核評(píng)價(jià)中特別需要注意哪些？”74%的受訪者首選“加強(qiáng)對(duì)‘德’的考核，把‘德’的標(biāo)準(zhǔn)具體化”；70.1%的選擇“突出科學(xué)發(fā)展政績”；50.5%的選擇“加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用”。

有的還補(bǔ)充了干部考核評(píng)價(jià)需要注意的其它問題，如重分類，依照崗位職責(zé)進(jìn)行考核；重條件，考核干部在什么條件下干成了什么事；重長遠(yuǎn)，特別關(guān)注隱形政績以及考核結(jié)果的真實(shí)性問題等。

第二個(gè)題目是：“考核評(píng)價(jià)一個(gè)干部應(yīng)注重哪些方式？”82.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)注重從“履行崗位職責(zé)的情況”對(duì)干部進(jìn)行常態(tài)管理，并從“在關(guān)鍵時(shí)刻的表現(xiàn)”、“完成急難險(xiǎn)重任務(wù)的情況”、“工作實(shí)績”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”四個(gè)維度展開考察。

結(jié)合前期實(shí)地調(diào)研，課題組就深化干部管理的具體方式進(jìn)行了問卷調(diào)查?！澳X得黨政干部管理是否可以借鑒企業(yè)人力資源管理辦法？”75.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為值得借鑒，19.1%的認(rèn)為不能借鑒，5.3%的未置可否。

“您覺得是否可以借鑒事業(yè)單位競聘上崗及其管理辦法？”72.8%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為值得借鑒，20.7%的認(rèn)為不能借鑒，6.5%的未置可否。

“干部也是勞動(dòng)者，應(yīng)該按《勞動(dòng)法》進(jìn)行管理。對(duì)此，您的意見如何？”73.2%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持這種說法，18%的持反對(duì)態(tài)度，8.8%的未置可否。

“您贊成委任制干部向組織報(bào)告廉政情況的制度嗎？”96.7%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“報(bào)告家庭房產(chǎn)”，97.2%的贊同“報(bào)告收入來源”，97.4%的贊同“報(bào)告婚姻狀況”，99.8%的贊同“報(bào)告其他方面廉政情況”。

“您贊成選任制干部向社會(huì)公開家庭房產(chǎn)、收入來源、婚姻狀況和其他方面廉政情況嗎？”受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)四項(xiàng)內(nèi)容的認(rèn)同度分別為85.1%、87.8%、87.3%和93.5%。

黨政干部科學(xué)管理最重要的方面就是分類管理，尤其是隊(duì)伍極其龐大的時(shí)候，分類分層管理是大勢(shì)所趨。在當(dāng)前社會(huì)普遍要求黨政干部“公示財(cái)產(chǎn)”的形勢(shì)下，更應(yīng)按干部職位分類和管理屬性來回應(yīng)社會(huì)要求。而解決這一問題，又必須回到干部分類選拔的環(huán)節(jié)。

88.5%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線公務(wù)員配備“有缺口”

干部調(diào)整協(xié)議誰提出？

干部選用過程中初始提名權(quán)分布

選人用人傾向體現(xiàn)了組織的宗旨和價(jià)值觀?！澳X得組織上在選拔干部時(shí)表現(xiàn)出來的主要價(jià)值傾向是什么？”課題組根據(jù)前期研究設(shè)計(jì)了八個(gè)備選答案。

調(diào)查結(jié)果顯示：在受訪的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)中，選擇“推動(dòng)工作”

能上不能下，能進(jìn)不能出71.8%重選拔、輕管理55.7%競爭擇優(yōu)機(jī)制不健全，優(yōu)秀人才難以脫穎而出50.7%任職年齡層層遞減和一刀切43.6%提名方式不規(guī)范35.4%干部交流特別是三支隊(duì)伍交流渠道不暢30.4%選拔任用的公信度不夠高29.3%民主質(zhì)量不高28.2%拉票現(xiàn)象突出27.9%在選拔任用上人崗不相適24.6%考核、考察失真失實(shí)20.4%選人用人不當(dāng)之風(fēng)屢禁不止18.2%領(lǐng)導(dǎo)班子搭配不科學(xué)17.9%

當(dāng)前干部工作中存在哪些問題？的占86.4%，選擇“廣納賢才”的占63%，選擇“尊重民意”的占56.3%。可見，目前我國干部選用上的主流價(jià)值觀是：選人來推動(dòng)工作。

“在貴縣干部隊(duì)伍中，您認(rèn)為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部主要是在哪個(gè)群體？”44.5%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“主要是委任制干部”，45.8%的認(rèn)為“主要是一般公務(wù)人員”，9.7%的認(rèn)為“主要是選任制干部”。

一些受訪的縣委書記和縣長，直接在問卷上寫下不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部狀況，如：“得過且過，當(dāng)一天和尚撞一天鐘”；“見利忘義，不會(huì)約束，官僚主義十足”；“消極工作，被動(dòng)廉潔，爭功避過”；“會(huì)說不會(huì)做，不懂基層，缺乏處理問題和解決問題的能力”；“心思未用在干事業(yè)上，而是放在個(gè)人利益和升遷上”。

與此同時(shí)，基層干部隊(duì)伍配置又存在較大缺口。6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，目前本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線公務(wù)員的配備“剛好合適”，70.2%的表示“有缺口”，18.3%的認(rèn)為“缺口很大”，1.8%的認(rèn)為目前基層一線公務(wù)員中有“很多閑人”。我國基層公務(wù)員配置、招聘、管理方面存在問題，反映了基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性缺陷。

領(lǐng)導(dǎo)干部任期制流于形式

調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)都沒有完整干滿一屆任期。接受此次調(diào)查的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)任現(xiàn)職時(shí)間平均3.25年，61.2%的任現(xiàn)職3年及以下，71.8%的任現(xiàn)職時(shí)間在4年及以下，任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%。

受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1—2年的占26.3%，工作2—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時(shí)間在5年以上?？梢?，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制在執(zhí)行中，事實(shí)上已經(jīng)流于形式。

現(xiàn)實(shí)工作中，兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問題是，一方面是任期制落實(shí)不好，干部管理隨意性強(qiáng)；另一方面卻是干部能上不能下、能進(jìn)不能出。由此，課題組研究提出了以下兩個(gè)假設(shè)以求實(shí)證。

“有人認(rèn)為，可以通過任期制把整個(gè)干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)、監(jiān)督管理和輪崗?fù)顺龅雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)和流程串起來，形成完整系統(tǒng)。您的意見如何？”調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此表示贊同（9.7%的十分贊同，78.8%的贊同），9.2%的無所謂，2.3%的反對(duì)。

“您認(rèn)為換屆調(diào)整是否是一種良性的干部退出方式？”調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)（86.9%）縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此表示認(rèn)可，13.1%的反對(duì)。

干部退出之后的出路何在呢？課題組研究提出了若干出路?！叭绻袡C(jī)會(huì)，您愿意到下列哪些單位（或組織）任職？”調(diào)查結(jié)果顯示：43%的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)選擇“到大型國有企業(yè)”，10.7%的選擇“到外資企業(yè)”，10.2%的選擇“到民營企業(yè)”，6.3%的選擇“到事業(yè)單位”，5.2%的選擇“到群團(tuán)組織”，還有少量的表示“繼續(xù)留在機(jī)關(guān)”。

（作者單位：四川大學(xué)社會(huì)科學(xué)研究處）