□ 文/龐明禮 石珊 金舒

編者按：

省直管縣是近幾年來(lái)行政管理體制中最受關(guān)注的改革模式，被認(rèn)為關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。但改革至今，從下往上改革的領(lǐng)域越來(lái)越少，需要從上往下改革的領(lǐng)域越來(lái)越多。

從2005年6月至今，省管縣已經(jīng)政策已經(jīng)實(shí)施了九年之久，從事研究“省管縣”領(lǐng)域的專家對(duì)這項(xiàng)改革的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行了調(diào)研，梳理出了當(dāng)前省管縣財(cái)政體制改革面臨的困境，希望能引起更多相關(guān)負(fù)責(zé)人的關(guān)注。

自“十一五”規(guī)劃提出“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”以來(lái)，全國(guó)已有23個(gè)省(區(qū))不同程度地響應(yīng)并貫徹了中央的這項(xiàng)改革意圖，但改革的具體效果如何值得進(jìn)一步研究。某省是最早進(jìn)行這項(xiàng)改革的省份之一。因此，對(duì)某省改革情況進(jìn)行調(diào)查，總結(jié)改革的成效和問(wèn)題，對(duì)完善這項(xiàng)改革本身以及進(jìn)一步走向省直管縣行政體制改革具有十分重要的意義。我們對(duì)某省，市、縣兩級(jí)174位財(cái)政局(副)局長(zhǎng)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和深入訪談。樣本有兩類，一類是調(diào)查對(duì)象職級(jí)為處級(jí)同時(shí)工作地點(diǎn)為地級(jí)市，有效樣本共51個(gè)，統(tǒng)計(jì)中使用“處級(jí)”的表述；第二類是調(diào)查對(duì)象職級(jí)為科級(jí)同時(shí)工作地點(diǎn)為縣(包括市轄區(qū)、縣級(jí)市)，有效樣本共為123個(gè)，統(tǒng)計(jì)中使用“科級(jí)”的表述。

體制銜接困境

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，省直管縣財(cái)政體制僅僅是在財(cái)政資金的劃撥上實(shí)現(xiàn)了省縣直達(dá)，行政管理體制并沒(méi)有發(fā)生變化。在財(cái)政權(quán)方面，省是直管縣(市)的領(lǐng)導(dǎo)，在人事權(quán)和行政權(quán)方面，地級(jí)市(州)是直管縣(市)的領(lǐng)導(dǎo)。這就造成了財(cái)政體制與行政體制不銜接的困境：一方面，縣級(jí)政府的人事權(quán)仍在市級(jí)手里，受頭上“帽子”的限制，縣級(jí)政府并不能真正放開(kāi)手腳，破除現(xiàn)有財(cái)政限制，全力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)。另一方面，縣級(jí)政府的其他行政權(quán)力受垂直領(lǐng)導(dǎo)體制和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的限制，難以實(shí)現(xiàn)橫向統(tǒng)籌。這種分工聯(lián)合型的管理體系，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，會(huì)在政策執(zhí)行和監(jiān)督的具體過(guò)程中造成缺位、重復(fù)與割裂等問(wèn)題。

相關(guān)鏈接：

從省直管縣的改革類型來(lái)看，目前四種實(shí)現(xiàn)形式：

第一種是直接沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，以北京、上海、天津、重慶等直轄市和海南省為代表。

第二種是以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型。這些省份對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和?？畹姆峙?、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理。

第三種是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、?？罘峙洌约百Y金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理，以山西、遼寧、河南等省為代表。

第四種是山東、廣西實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

權(quán)責(zé)匹配困境

省直管縣財(cái)政體制下，市級(jí)財(cái)政不再擁有對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理權(quán)限，在不具有合法性地位的前提下，地級(jí)市面臨權(quán)責(zé)匹配的困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72 .5%的地級(jí)市財(cái)政局長(zhǎng)、46.4%的縣財(cái)政局長(zhǎng)認(rèn)為權(quán)責(zé)匹配情況弱化。通過(guò)對(duì)其他數(shù)據(jù)的比較分析可以發(fā)現(xiàn)其原因如下：

第一，地級(jí)市的財(cái)力弱化。31.4%的地級(jí)市財(cái)政局長(zhǎng)、37.2%的縣財(cái)政局長(zhǎng)認(rèn)為地級(jí)市的財(cái)力在弱化。其原因在于，雖然H省在設(shè)定的改革原則中提出要“維持現(xiàn)行利益分配格局，保證各級(jí)財(cái)政現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財(cái)力不受影響”，但是，地級(jí)市并沒(méi)有享受到縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“增量”分成。

第二，省政府的支持力度減弱?？萍?jí)干部由于主觀因素和信息不對(duì)稱的限制，難以對(duì)“省政府的支持力度”做客觀描述，而41.1%的處級(jí)干部認(rèn)為省政府的支持力度減弱，這對(duì)于地級(jí)市有效開(kāi)展工作和履行自身職責(zé)來(lái)說(shuō)具有不利影響。

第三，地級(jí)市對(duì)縣級(jí)的控制力減弱。處級(jí)和科級(jí)認(rèn)同“對(duì)縣(區(qū))的控制力減弱”的比例分別為90.2%和70.7%。其原因在于，地級(jí)市不再具備縣級(jí)財(cái)務(wù)的集中權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)，加上其自身財(cái)力也在弱化，無(wú)法對(duì)縣形成有效的財(cái)政約束或激勵(lì)。

定位困境

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省直管縣財(cái)政體制改革后，縣(縣級(jí)市)和地級(jí)市面臨定位困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，定位認(rèn)識(shí)不明確。剔除掉小概率事件，對(duì)于縣(縣級(jí)市)的定位，處級(jí)和科級(jí)的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距只有11.8%和13.0%;對(duì)于地級(jí)市的定位，處級(jí)和科級(jí)的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距是21.6%和32.6%，但是其他的選項(xiàng)選擇比例比較接近。以上說(shuō)明，無(wú)論縣(縣級(jí)市)還是地級(jí)市，政府干部對(duì)其的定位認(rèn)識(shí)是不明確的。

第二，定位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。關(guān)于“縣是公共產(chǎn)品的提供者”這一定位，在有效樣本中，有80.4%的處級(jí)干部和67.5%的科級(jí)干部認(rèn)同，在縣(縣級(jí)市)的定位中，這是處級(jí)干部與科級(jí)干部認(rèn)識(shí)差異最大的定位描述;關(guān)于“地級(jí)市是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌者”這一定位，有56.9%的處級(jí)干部和34.1%的科級(jí)干部認(rèn)同，在地級(jí)市的定位中，這是處級(jí)干部與科級(jí)干部認(rèn)識(shí)差異最大的定位描述;同時(shí)，關(guān)于其他定位描述，處級(jí)干部和科級(jí)干部的認(rèn)識(shí)中也存在不同程度的差異。同時(shí)，在關(guān)于“省直管縣財(cái)政體制改革推進(jìn)的限制因素”的多選題中，有37位處級(jí)干部和69位科級(jí)干部認(rèn)同政府職能定位是限制省直管縣財(cái)政體制改革推進(jìn)的因素之一，分別占各自有效樣本的72.5%和56.1%。可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政府職能定位的認(rèn)識(shí)影響省直管縣的實(shí)施效果，從側(cè)面驗(yàn)證了目前面臨的定位困境。

合作困境

根據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，98%的市、縣財(cái)政局長(zhǎng)認(rèn)為實(shí)行省直管縣后基層財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度在增加。市、縣財(cái)政局長(zhǎng)都在訪談中提到，一方面，市縣財(cái)政依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政干部希望為本地爭(zhēng)取到較多的轉(zhuǎn)移支付金額。另一方面，轉(zhuǎn)移支付的類型和規(guī)模不夠合理，大部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，限制了使用的對(duì)象，同時(shí)需要基層政府提供相關(guān)配套，市縣政府的財(cái)政壓力很大。這種依賴程度的提高客觀上造成了縣與縣、縣與市之間為爭(zhēng)奪更多的轉(zhuǎn)移支付資金而進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)。在問(wèn)卷調(diào)查中，有69.9%的科級(jí)干部認(rèn)為“縣域之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇”，在同類選項(xiàng)中科級(jí)干部選擇比例是最高的，處級(jí)干部中也有47.1%認(rèn)同這一問(wèn)題;同時(shí)，有62.7%的處級(jí)干部認(rèn)為“市縣經(jīng)濟(jì)協(xié)作弱化”，在同類選項(xiàng)中處級(jí)干部選擇比例是最高的，科級(jí)干部中也有50.4%認(rèn)同這一問(wèn)題。由此可見(jiàn)，實(shí)行省直管縣財(cái)政改革之后，地級(jí)市和直管縣之間關(guān)系轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)的爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金等情況已經(jīng)造成市縣之間的合作困境，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于基本服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

監(jiān)督困境

實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，直管縣(市)面臨監(jiān)督力度加強(qiáng)與監(jiān)督效果不力的矛盾困境。一方面，在對(duì)“省對(duì)縣(市)財(cái)政的監(jiān)管力度”的調(diào)查中，大部分科級(jí)干部和部分處級(jí)干部認(rèn)為監(jiān)督力度加強(qiáng)。43.1%的地級(jí)市財(cái)政局長(zhǎng)、73.2%的縣財(cái)政局長(zhǎng)認(rèn)為省對(duì)縣(市)財(cái)政的監(jiān)管力度增加。另一方面，由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致多重檢查和重復(fù)檢查，直管縣(市)要承擔(dān)來(lái)自中央、省、市、同級(jí)部門(mén)的多重檢查，但具體監(jiān)督的結(jié)果難以在不同監(jiān)督體系間流通共享。隨著縣(市)項(xiàng)目增加、資金額度加大，監(jiān)督檢查的頻率增加，檢查時(shí)間跨度大，不僅導(dǎo)致縣(市)財(cái)政部門(mén)工作人員疲于接待檢查，而且導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的監(jiān)督檢查成本逐年上升。

（本文來(lái)源于中國(guó)改革論壇網(wǎng)，其中作者龐明禮現(xiàn)為中南財(cái)經(jīng)政法公共管理學(xué)院副教授，中央編譯局政治學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)榈胤秸c治理，在“省管縣”的研究領(lǐng)域取得了卓越的成就。）

點(diǎn)評(píng)：

任何一項(xiàng)改革，要下決心推進(jìn)，如果不考慮到它的反抗阻力的話，這個(gè)改革是很難成功的。況且省直管縣涉及諸多內(nèi)容，牽扯諸多機(jī)構(gòu)，要處理與協(xié)調(diào)的事宜太多，這些對(duì)會(huì)進(jìn)一步加劇改革的難度。哲學(xué)上講，任何事物的發(fā)展過(guò)程都是前進(jìn)性與曲折性的統(tǒng)一，省直管縣是一個(gè)符合階段發(fā)展重大戰(zhàn)略，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際推進(jìn)這項(xiàng)改革，不要一刀切，也不要一窩蜂，要有條件的開(kāi)展。（幽蘭）