徐振華

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

流動人口，已非新鮮名詞，亦非新鮮現(xiàn)象。特別是近年來，隨著改革開放的不斷深入，流動人口規(guī)模有擴(kuò)大化之勢。根據(jù)2010年第六次人口普查最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，流動人口巨大已成為我國人口國情又一特點(diǎn)。某種程度上講，流動人口已成為替代傳統(tǒng)“工人”概念的新時期的“工人階級”。由于我國國體是“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”，所以，管理流動人口、關(guān)愛流動人口、服務(wù)流動人口意義重大，已是社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)潮流，稍有不慎，會危及整個和諧社會的構(gòu)建目標(biāo)。

一、流動人口概述

（一）流動人口內(nèi)涵界定

何謂流動人口？簡單而言，即為人口流動中所形成的一批具有相對穩(wěn)定特征的人群，他們既不同于常住固定人口，也不同于臨時外出人員，具體指向?yàn)槟切]有辦理戶口遷移手續(xù)的、長期或短期“人戶分離”的人口。所以，本文所指流動人口主要是進(jìn)城務(wù)工人員，而那些不涉及戶籍、住房、就業(yè)、福利、社會保障等制度性安排變化的短期公務(wù)外出、度假、旅游、探親、訪友等人員，不在本文探討之列。

（二）流動人口成因分析

人口流動，是任何一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。很多發(fā)達(dá)國家在城市化進(jìn)程中也曾出現(xiàn)大量人口流動現(xiàn)象，大體可分為前后相繼的兩個階段：第一階段以“集中化”為特征，主要表現(xiàn)為工業(yè)和人口的持續(xù)、大規(guī)模集中，城市數(shù)目不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，大城市不斷增多；第二階段則以“分散化”為特征，主要表現(xiàn)為大批居民從城市中心遷往城市郊區(qū)。相比發(fā)達(dá)國家，我國的人口流動目前尚處第一階段。因此，人口流動成因也不盡相同。概括起來，我國流動人口成因主要有二：一是城市化的“拉動”。近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，全國各地各行各業(yè)呈現(xiàn)出大量用工需求，這成為勞動力涌向城市的一個重要拉力。二是農(nóng)業(yè)科技普及化的“推動”。綜觀我國流動人口，大體呈現(xiàn)出一種從農(nóng)村流向城市、從西部不發(fā)達(dá)地區(qū)流向東部沿海地區(qū)的趨勢。這其中的實(shí)質(zhì)，就是勞動力的轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)村機(jī)械化程度的提高，耕地畝產(chǎn)量的增加，大量農(nóng)民從繁重的農(nóng)田中解放出來，形成農(nóng)村剩余勞動力，這成為勞動力涌向城市的一個重要推力?！耙煌啤薄耙焕钡亩献?，恰恰形成人口流動的一個完美契合。

（三）我國人口流動現(xiàn)象回顧

1.古代的人口流動。人口流動現(xiàn)象，先秦之時便已有之?；?yàn)閷で笫孢m生活、或?yàn)楦纳粕姝h(huán)境、或?yàn)橥卣拱l(fā)展空間、或?yàn)樘颖軕?zhàn)亂紛擾，或因?yàn)?zāi)荒瘟疫、或因兼并破產(chǎn)、或因重賦苛役等等，目的不同，原因不同，唯一相同的就是人口始終處于一種流動狀態(tài)中。從最初的個人或家庭流動，到后來的整個民族的遷徙，都體現(xiàn)了流動的常態(tài)性，而每一種流動，最終都以融合告終。中國古代入主中原的鮮卑、女真、契丹、蒙古等游牧民族的“舊俗”最終被中原農(nóng)業(yè)民族的“漢法”所替代，實(shí)現(xiàn)了邊疆少數(shù)民族與中原漢族的民族融合。因此，出現(xiàn)了我國歷史上有名的三次民族融合高潮：第一次在春秋戰(zhàn)國時期；第二次在魏晉南北朝時期；第三次在五代遼、宋、夏、金、元時期。歷史的事實(shí)告訴我們，人口流動是永恒的，社會融合是必然的！“合久必分，分久必合”的歷史規(guī)律與人口流動相伴相生。

2.新中國成立后的人口流動。受現(xiàn)實(shí)資源等條件的制約，我們繼承并發(fā)展了自秦朝以來就形成的戶籍制，對人口流動現(xiàn)象，特別是對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間的人口流動有意加以限制?？砂殡S著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人口流動現(xiàn)象作為人類社會運(yùn)行無法違背的客觀規(guī)律又開始“露出苗頭”。特別是改革開放以后，人口流動現(xiàn)象以一種“勢不可擋”的姿態(tài)蔓延在中國大地各個角落。城市人口與城市人口之間、農(nóng)村人口與農(nóng)村人口之間、農(nóng)村人口與城市人口之間進(jìn)行著頻繁的流動。而在這個過程中，無論城市，還是農(nóng)村，都獲得了人口流動帶來的好處。對于城市而言，人口流動為其發(fā)展帶來了豐富的勞動力，進(jìn)而為城市建設(shè)積累了低廉人力資本；對于農(nóng)村而言，人口流動為其發(fā)展帶來新觀念、新技術(shù)以及相對豐厚的收入等。但回顧這一過程，我們走的卻是一條艱難曲折的道路。新中國成立后，城市布局有了比較明確的規(guī)劃。可惜的是，自20世紀(jì)50年代中期以后形成的城鄉(xiāng)二元分割的社會結(jié)構(gòu)，讓城市化長期處于停滯狀態(tài)。更有甚者，在較長一段時間里，實(shí)行的是“反城市化”戰(zhàn)略，即把城市人口大規(guī)模遷往農(nóng)村，比如：知識青年上山下鄉(xiāng)、市民返鄉(xiāng)、干部下放，等等。這種人為干涉人口流向、逆潮流而行的做法，不但不能真正解決城市人口聚集問題，反而會使我國城市化矛盾積累。由于城市化的長期停滯，到了改革開放以后，人口從農(nóng)村向城市的流動呈現(xiàn)出一種突然爆發(fā)的局面。盡管人口流向回到正常軌道，可“戶籍制”再一次束縛了人口的自由流動。不管怎樣，出于對改善生活環(huán)境的強(qiáng)烈愿望和對城市生活的美好向往，20世紀(jì)80年代以來，人們千方百計(jì)努力克服流動過程中的一切包括來自經(jīng)濟(jì)、心理和制度等方面的成本，像潮水般涌入城市和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。直到今天，這種人口流動大潮仍然是一浪高過一浪。

3.新世紀(jì)的人口流動。人類進(jìn)入21世紀(jì)，人口流動的步伐隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的節(jié)奏邁得更加有力而矯健，城市越來越離不開人口流動，農(nóng)村也越來越依賴于人口流動，二者之間對流動的需求都到達(dá)了一個前所未有的地步。而比起農(nóng)村，城市對人口流動的“依賴度”恐怕要更勝一籌，城市化推進(jìn)渴求大量勞動力，更兼城市豐富的就業(yè)資源、相對完善的公共服務(wù)、便利的基礎(chǔ)設(shè)施等，將人口流動的“主流向”扭向了“農(nóng)村→城市”的人口流動模式。在此背景下，形成了一支特殊的社會群體——流動人口。因此，本文所指流動人口主要是指從農(nóng)村流向城市的以農(nóng)民工為主體代表的流動人口?！吧怼睘檗r(nóng)民，“份”為工人，錯位的“身”“份”搭配，將流動人口推向了農(nóng)村的“村口”、城市的“邊緣”。而與其對城市發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)相比，此種不相稱的境遇越來越不能為其所接受，亦不能為國家和社會所接受。在肯定人口流動積極意義的同時，黨和政府順應(yīng)時勢，也開始關(guān)注流動人口、關(guān)愛流動人口，將如何促進(jìn)流動人口社會融入納入到了決策規(guī)劃視野中。

二、我國流動人口的政策演變：從“管控”到“服務(wù)”

新中國成立后，大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象是和我國改革開放的大形勢密切關(guān)聯(lián)的。20世紀(jì)80年代以來，全國的流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。1980年，全國流動人口總量為200萬，根據(jù)國家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2012》顯示，2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占到全國總?cè)丝诘?7%，增長速度非常迅速。而據(jù)沈陽市人口計(jì)生委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，沈陽市流動人口2011年也近131萬人。如此規(guī)模的流動人口頻繁作用于經(jīng)濟(jì)、社會生活。因此，對流動人口的管理和服務(wù)議題越來越受到黨和政府的高度重視。細(xì)究諸多政策發(fā)現(xiàn)，以2002年為界，黨和政府對流動人口的政策和態(tài)度大致經(jīng)歷了兩個截然不同的階段：

（一）以“管控型管理”為主——2002年前

我國“民工潮”發(fā)生在20世紀(jì)90年代初期。這一時期，對流動人口的政策態(tài)度基本上可以概括為“以治安防范行業(yè)限入為重點(diǎn)，實(shí)施全方位的行政監(jiān)控”的特點(diǎn)。1995年7月，針對當(dāng)時全國范圍內(nèi)的“民工潮”的出現(xiàn)，以及由其引發(fā)的很多的社會問題，當(dāng)時的中央綜治委會同公安部、勞動部等部門在廈門召開了第一次全國流動人口管理工作會，會議在肯定流動人口對流入地帶來巨大貢獻(xiàn)的同時，也指出大規(guī)模的人口流動已經(jīng)對流入地的計(jì)劃生育、社會治安、交通等各種管理秩序造成了很大的沖擊。所以，特別是對流動人口聚集地流動人口違法犯罪現(xiàn)象比較頻繁的現(xiàn)象，當(dāng)時提出必須要加強(qiáng)綜合管理，于是出臺了《關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》，其指導(dǎo)思想為十六字方針：“因勢利導(dǎo)，宏觀調(diào)控，加強(qiáng)管理，興利除弊”。在2002年前，全國都貫徹執(zhí)行這一方針。依據(jù)這一方針，大城市政府從保護(hù)市民利益、減少人口規(guī)模壓力的角度出發(fā)，在外來農(nóng)民工行業(yè)準(zhǔn)入、子女就學(xué)、行政收費(fèi)等方面出臺了許多限制性的地方法規(guī)和政策，并加大了對城市“三無人員”的收容遣送力度。

（二）以“服務(wù)型管理”為主——2002年后

2002年之后，黨和政府對待流動人口的政策發(fā)生重大變化。這一時期，對流動人口的政策態(tài)度基本上可以概括為“以保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，降低進(jìn)城門檻”為主的特點(diǎn)。流動人口管理開始由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”方向轉(zhuǎn)化。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著黨和政府對解決“三農(nóng)問題”需要訴諸城市化、工業(yè)化認(rèn)識的深化，中央對流動人口工作方針亦發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在指導(dǎo)思想上即為2002年初確立的新十六字方針：“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)。”在這一方針指導(dǎo)下，國家出臺了一系列旨在清除各種歧視農(nóng)民工的政策、降低農(nóng)民工外出就業(yè)門檻、為農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)造公平環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的一系列政策。從此，以保護(hù)以農(nóng)民工為主要群體的流動人口的管理就具有了保護(hù)性和服務(wù)性特征。此后，每年國家和地方政府都會出臺一些保護(hù)流動人口的政策。面對這支龐大的隊(duì)伍，黨的十七大報(bào)告中提出“加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理”。把“服務(wù)”放在了“管理”的前面。2007年，中央綜治委又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口服務(wù)和管理工作的意見》，這意味著從政策上更明確對于流動人口將從“管理控制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)管理”。黨的十八大報(bào)告又一次把“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”放在“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理中”予以突出強(qiáng)調(diào)。顯然，加強(qiáng)對流動人口的服務(wù)已成為管理思路的“重中之重”。

三、促進(jìn)流動人口社會融入的現(xiàn)實(shí)意義

（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的題中之義

清華大學(xué)薛瀾教授認(rèn)為，社會管理歸根到底就是對人的服務(wù)和管理。流動人口作為現(xiàn)代化城市的一個重要組成部分，同樣應(yīng)該在我們的管理服務(wù)之內(nèi)?？上У氖?，由于長期的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和戶籍制的束縛，流動人口在為流入地做出巨大貢獻(xiàn)的同時，卻得不到相應(yīng)的“國民待遇”，淪為一個社會邊緣群體。由于身體不在戶籍地，而戶口又不在流入地，導(dǎo)致流動人口一個尷尬的處境，處于一個“三不管”狀況。由此也產(chǎn)生了一系列社會問題。因此，對流動人口的管理服務(wù)毫無疑問成為我們社會管理創(chuàng)新的一個重要抓手，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的題中應(yīng)有之義。

（二）促進(jìn)社會和諧幸福的理性抉擇

何為和諧社會？借用社會學(xué)的基本理論，“可以把和諧社會通俗地理解為靜態(tài)的‘具有合理社會結(jié)構(gòu)’和動態(tài)的‘具有合理社會流動機(jī)制’的社會”［1］。從動態(tài)角度講，和諧社會應(yīng)該是社會流動機(jī)制健全、充滿機(jī)遇的社會。正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，社會只有流動起來，才有活力。真正的和諧社會不應(yīng)該是各類社會階層一成不變的社會，而應(yīng)該是允許和鼓勵社會成員通過自身努力獲得改變命運(yùn)的機(jī)會，使整個社會保持適度運(yùn)動和動態(tài)的和諧社會。所以，人口流動遷移，尤其是由農(nóng)村向城鎮(zhèn)，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的流動，給人們提供了改變生存狀況、提高生活質(zhì)量、提升社會地位的機(jī)會，形成了農(nóng)民工及其子女向上流動的渠道，對于培養(yǎng)和擴(kuò)大社會中間階層、維持社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

（三）促進(jìn)“三農(nóng)問題”解決的有效渠徑

“一般認(rèn)為，三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)是增收問題，而增收的關(guān)鍵是減少和轉(zhuǎn)移移民”［2］。這實(shí)際上就涉及到了一個化解“三農(nóng)問題”的關(guān)鍵步驟——破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。根據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告2010》顯示，在我國的流動人口中，數(shù)量最大的是外出農(nóng)民工。因此，解決好流動人口的管理和服務(wù)問題將會間接輻射到“三農(nóng)”問題的解決。因?yàn)槿丝诹鲃舆w移是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的必由之路?？梢哉f，以農(nóng)民工為主的龐大流動人口進(jìn)入城市創(chuàng)造出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展、化解“三農(nóng)”問題的新思路。與此同時，我國從20世紀(jì)90年代中后期就已進(jìn)入工業(yè)化中期。世界許多國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，這一期間農(nóng)業(yè)與工業(yè)關(guān)系正值根本性變革期，也正因如此，工業(yè)發(fā)展將有能力成為反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素。目前，“我國人均GDP、農(nóng)業(yè)GDP比重和工農(nóng)業(yè)GDP之比等多數(shù)指標(biāo)，已達(dá)到大規(guī)模反哺期的國際參考值”［3］，這就意味著我國已經(jīng)具備相當(dāng)實(shí)力來破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這也正是促進(jìn)“三農(nóng)問題”解決的關(guān)鍵之舉。

四、當(dāng)前流動人口社會融入的困境所在

（一）對流動人口的管理理念稍顯滯后

流動人口管理理念可追溯至公共行政理念這一源頭。公共行政大致經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型三大理念的演化過程，而每一種理念都對應(yīng)著一種政府行為方式。在對待流動人口態(tài)度上，目前的情勢已基本擺脫統(tǒng)治型態(tài)度，但管理型態(tài)度依然濃重，服務(wù)型態(tài)度明顯不足。在此背景下，造成對待流動人口的管理理念跟不上日趨頻繁的“流動潮流”。具體表現(xiàn)有四：一是管理對象范圍狹窄。不少地方政府無論從服務(wù)還是管理上，重點(diǎn)依舊在戶籍人口身上，對轄區(qū)人口的管理總體上沒有跳出戶籍人口和流動人口“分立并行”的傳統(tǒng)框架。二是管理偏見尚存。很多地方習(xí)慣性地把流動人口視為潛在的不安定因素，在針對其具體管理中往往表現(xiàn)為“歧視而非尊重、管控而非服務(wù)、防范而非保護(hù)”，這無形中便疏遠(yuǎn)了流動人口與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，也使得其心理歸屬感走向虛無。三是權(quán)益保障缺失。正是出于“管理重于服務(wù)”的行政理念，造成對流動人口的權(quán)益保障和服務(wù)普遍滯后，不少地方和部門有意無意、或明或暗設(shè)置一些歧視性門檻，這就使得城市基本公共服務(wù)和產(chǎn)品難以惠及流動人口。四是政治權(quán)利虛無。流動人口的雙重身份使得其無論在城市民主活動、還是在社區(qū)基層民主活動中，很多時候都是被遺忘的對象。本應(yīng)有的民主政治權(quán)利在流入地成為一個可有可無的“虛無之物”，利益訴求的正常渠道表達(dá)堵塞。在此大環(huán)境下，流動人口子女作為流動人口的主體構(gòu)成之一，必然會因當(dāng)?shù)卣牟顒e化管理和城市市民的誤解化成見而產(chǎn)生心理文化隔閡和邊緣化社會處境之惑。

（二）針對流動人口的社會保障不足

社會保障本就是為保障弱勢群體不因艱苦困境而喪失生存機(jī)會而做出的一種社會福利性制度安排?？梢院敛豢鋸埖卣f，流動人口就是今天這個時代的弱勢群體。因此，流動人口理所當(dāng)然應(yīng)被納入今天的社會保障體系。但由于流動人口的流動性特征，導(dǎo)致這種保障也必須要變成流動性的社會保障。因此，讓社會保障“流動”起來，這是降低流動人口生存風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)其基本生活條件的有力舉措。然而，雖然當(dāng)前各地的人口已流動起來，但社保體系卻處在一個靜止不動的位置上，“一動一靜”使得流入地社保體系對流動人口的容納能力自然下降。具體原因有二：一是政策尺度執(zhí)行不一。當(dāng)前我國所推行的社會保障制度的一個基本原則是：宏觀政策由中央統(tǒng)一制定，但各地具體實(shí)施政策時，可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況實(shí)際做出自主性調(diào)整，這就造成流動人口社會保障基金的區(qū)域統(tǒng)籌和跨省流動之間的沖突。因此，流動人口中斷參保、退?，F(xiàn)象時有發(fā)生。惡性循環(huán)之下成為社會邊緣人，在城市的基本生存風(fēng)險(xiǎn)亦增加。二是社會救助體系覆蓋面窄。如前所述，現(xiàn)行城市社會救助體系覆蓋對象僅僅是城市戶籍人口，流動人口與其無緣，最低生活難以得到保障。在流入地社會保障不足的情況下，社會保障應(yīng)有的政策設(shè)計(jì)初衷難以兌現(xiàn)，流動人口抵抗生存風(fēng)險(xiǎn)的能力變得低下，更兼本已有限的收入使其生活普遍拮據(jù)，“缺錢可花、不敢花錢”窘境成為其常態(tài)。

（三）政策設(shè)計(jì)缺陷帶來的執(zhí)行偏差

即使再善的政策，如果由于設(shè)計(jì)上的缺陷而得不到有效執(zhí)行，無異于惡的政策。因?yàn)橛腥毕莸恼邥┒窗俪?，有空可鉆，使得政策目的在一番盲目執(zhí)行、歪曲執(zhí)行后變得“面目全非”，甚至走向反面。其實(shí)，近些年針對流動人口這一群體的相關(guān)政策并不少。但這些政策要么在設(shè)計(jì)上沒有確定的實(shí)施主體，要么缺乏可操作性的細(xì)則，諸種因素造成其在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，并未取得預(yù)期效果。比如關(guān)于流動人口子女在流入地接受義務(wù)教育這一問題，《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確要求流入地政府要接納流動人口子女在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育。法律規(guī)定符合正義性、公平性，但如何實(shí)現(xiàn)這一政策初衷的具體措施、在這一政策實(shí)施中遇到諸如經(jīng)費(fèi)來源等具體問題如何處置并無詳細(xì)說明。雖然現(xiàn)行法律指出了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行“中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”，但實(shí)際運(yùn)行中，對于政策執(zhí)行主體的流入地來說，這部分多出來人口的教育經(jīng)費(fèi)，很難得到來自中央的補(bǔ)償。原因出自“以戶籍為準(zhǔn)劃撥經(jīng)費(fèi)”的國家教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移體制。對于流動人口來說，人流出了，但戶籍仍保留在流出地，因此這筆子女教育經(jīng)費(fèi)不能隨人劃出。如此造成的地方配套資金和經(jīng)費(fèi)缺口只能由流入地政府自行解決，這就加劇了流入地政府在義務(wù)教育方面的財(cái)政困境，導(dǎo)致其政策執(zhí)行動力不足，淪為疲于應(yīng)付，政策效果亦因此大打折扣。

五、流動人口社會融入路徑選擇

中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授楊菊華認(rèn)為，流動人口社會融入至少包含四個維度：“經(jīng)濟(jì)整合(economic integration or incorporation)、文化接納(cultural acceptance)、行為適應(yīng)(behavioral adaptation or ad－justment)、身份認(rèn)同(identity of the mainstream society)”［4］。（如圖1所示）從這四者分布排列的先后順序可以看出，經(jīng)濟(jì)整合、文化接納、行為適應(yīng)和身份認(rèn)同之間存在著一定的遞進(jìn)關(guān)系：流動人口在流入地的社會融入發(fā)端于經(jīng)濟(jì)整合，經(jīng)過文化接納、行為適應(yīng)、最后達(dá)到身份認(rèn)同境界。

圖一 中國鄉(xiāng)－城流動人口在流入地社會融入的理論模式

的確，流動人口子女社會融入牽涉面廣，內(nèi)容復(fù)雜，不僅僅是某個領(lǐng)域的融入，也不僅僅是單個領(lǐng)域融入的“單兵推進(jìn)”，而是互為依存、互為遞進(jìn)的。在以上理論的啟發(fā)下，本文得出的一個重要結(jié)論是：流動人口子女社會融入應(yīng)是一個多層次、立體式的融合過程。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，將流動人口社會融入路徑概括為教育、身份和心理融入三個維度：

（一）教育融入——第一層次

教育融入是流動人口及其子女與流入地城市走向融合的基石，也是其擺脫艱苦困境，走向美好生活、體面生活的基礎(chǔ)渠道。因此，流動人口社會融入首先體現(xiàn)在其子女教育融入層次上，而教育融入的關(guān)鍵又在流動人口子女在流入地城市的上學(xué)上?，F(xiàn)行戶籍制、教育體制恰恰就在就學(xué)這個環(huán)節(jié)將絕大多數(shù)流動人口子女“拒之門外”，這顯然有失教育公平性。為此，應(yīng)從以下三方面解決流動人口子女的教育融入問題：

1.“公辦”“民辦”共進(jìn)，解決學(xué)校資源不足問題。首先，應(yīng)加大對公辦學(xué)校的投資力度。“適當(dāng)放寬條件，保證農(nóng)民工子女入學(xué)的廣度，農(nóng)民工子女上學(xué)以流入地全日制公辦中小學(xué)為主”［5］。與此同時，制定公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的具體細(xì)則，將公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的工作，包括接收管理、教學(xué)過程、安全、轉(zhuǎn)學(xué)、經(jīng)費(fèi)等統(tǒng)統(tǒng)納入制度化、程序化的軌道。其次，要鼓勵和支持民間力量辦學(xué)。在我國目前公辦教育資源相對稀缺的現(xiàn)實(shí)背景下，不得不引入社會力量辦學(xué)。為此，首先在合法性地位上，對達(dá)到教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的民辦學(xué)校，政府一定要給予扶持和承認(rèn)，讓“游擊隊(duì)”變?yōu)椤罢?guī)軍”，這是一種政策支持，能從信心深處給公民個人辦學(xué)以動力。其次，要適時地對民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的運(yùn)作加以監(jiān)督、管理，確保其合理、合法、保質(zhì)、保量地完成教學(xué)活動。第三，對民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的稅收、用地、設(shè)施置備等要加以優(yōu)惠、協(xié)調(diào)。最后，政府要組織培訓(xùn)專業(yè)的教師人才，為農(nóng)民工子女學(xué)校提供人才儲備。

2.變“戶籍制”為“居住地制”，打破制度屏障。流動人口子女的教育困境集中體現(xiàn)為機(jī)會不均，而機(jī)會不均的根源就是制度屏障的阻礙。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下、帶有明顯身份劃分色彩的戶籍制度，與今天市場經(jīng)濟(jì)體制下頻繁的人口流動需求已極不相適應(yīng)。但由于種種原因，目前還不具備取消戶籍制的條件，只能采取漸進(jìn)式的改良，將“戶籍制”改為“居住地制”。所謂“居住地制”，就是在政府頒發(fā)居住證的基礎(chǔ)上，對所有居住地的流動人口及其子女在社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面采取一視同仁的公共服務(wù)。這一小小的突破，從起點(diǎn)上將打破流動人口子女教育難題的制度屏障，也將邁出流動人口子女獲得平等受教育權(quán)的第一步。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而可以繼續(xù)跟進(jìn)“同城待遇”、“全城接納”等措施，為流動人口子女的異地教育敞開前所未有的希望之門。

3.變“擇校費(fèi)”為“入學(xué)綠卡”，化解資金難題。2005年夏天，浙江省紹興市教育局出臺一項(xiàng)外來農(nóng)民工子女“入學(xué)綠卡”制度，開了全國的先河，也給今天我們解決流動人口子女入學(xué)資金困惑帶來了啟發(fā)。眾所周知，保障流動人口子女受教育權(quán)過程中面臨最現(xiàn)實(shí)的就是經(jīng)費(fèi)問題。我國義務(wù)教育實(shí)行的是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“地方負(fù)責(zé)、分級管理”體制，再加上戶籍制度的實(shí)施，使得流動人口子女“在流入地接受義務(wù)教育時，與常住人口相比，在教育機(jī)會的獲得、教育資源的利用方面，往往處于十分不利的境地”［6］。一些家庭出于對教育機(jī)會和資源的渴求，不惜一切代價去爭取，“借讀費(fèi)”、“擇校費(fèi)”應(yīng)運(yùn)而生。這些費(fèi)用的存在不僅給流動人口家庭帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也給正處在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的陰影。紹興的“入學(xué)綠卡”制旨在解決這一問題，明確規(guī)定：只要孩子戶口不在紹興，且戶籍所在地沒有監(jiān)護(hù)人照顧；父母或法定監(jiān)護(hù)人與紹興本地的工作單位簽訂勞動合同，或在紹興經(jīng)商并取得工商執(zhí)照，已取得《暫住證》并暫住1年以上；父母持有當(dāng)年度《流動人口婚育證明》；孩子身體健康，符合這些條件的農(nóng)民工子弟，均可獲得“入學(xué)綠卡”。拿上“入學(xué)綠卡”到指定學(xué)校上學(xué)，學(xué)校必須無條件接受。

（二）文化融入——第二層次

所謂文化融入，就是流動人口對流入地城市的語言、風(fēng)俗人情、文化、社會理念等的了解和認(rèn)可程度。主要包括語言能力、文化了解、語言實(shí)踐、諸如婚姻、生育、教育健康等各種價值理念多項(xiàng)因素。對成年流動人口而言，他們在成為流動人口之前就已經(jīng)完成了社會化過程，形成了自己可能已經(jīng)根深蒂固且難以很快調(diào)適的看待社會人生、為人處世的基本理念。等流動到流入地城市后，他們會面臨一個艱難的文化融入過程，因?yàn)槠涔逃械奈幕J(rèn)知會排斥現(xiàn)有文化環(huán)境，所以極有可能經(jīng)歷一段較長的文化融入過程。而對于流動人口子女來說，較之父母或其他成年流動人口來說，在文化融入這塊相比之下顯得更有優(yōu)勢。因?yàn)槠漕^腦里近乎“一張白紙”的文化認(rèn)知會大大有利于其接受新的文化環(huán)境。因此，流動人口子女社會融入在文化層次上的融合倒是一個相對輕松的環(huán)節(jié)。對流動人口來說，流動到一個新的地方，首先遇到的就是語言問題。我國960萬平方公里，幅員遼闊，民族眾多，地區(qū)之間、民族之間各有各的方言和土語，習(xí)俗也不盡相同。所以，流動人口對流入地城市的文化有多大程度的了解？是否認(rèn)可不同于自己家鄉(xiāng)的文化？是否較好地掌握了流入地的日常交流語言？在私下里主要采用家鄉(xiāng)語言還是流入地語言進(jìn)行交流等等？其實(shí)，語言的狀況不僅可以很好地反映流動人口與當(dāng)?shù)鼐用駵贤ǖ哪芰褪侄危材苊翡J地反映出其保留家鄉(xiāng)文化的意愿以及融入流入地的程度：假如流動人口不會講普通話或當(dāng)?shù)胤窖?，會影響他們對?dāng)?shù)匚幕?xí)俗的了解，自然就談不上文化融入了；假如流動人口會講普通話或當(dāng)?shù)胤窖?，但在私下仍然使用家鄉(xiāng)話進(jìn)行交流，這在一定意義上表明，他們還并不太愿意徹底融入到當(dāng)?shù)氐闹髁魑幕?。文化融入會受制于流動人口子女在流入地城市的教育融入，但反過來也會加速或阻礙這種融入過程：對流入地的語言、風(fēng)俗習(xí)慣、社會理念較深的認(rèn)知和接納愿意將有利于其更快地整合于流入地城市的教育結(jié)構(gòu)中。當(dāng)然，并非意味著只要實(shí)現(xiàn)教育融入，文化融入就一定能夠?qū)崿F(xiàn)，因?yàn)榱鲃尤丝诩词箍梢哉系搅魅氲爻鞘械慕逃Y(jié)構(gòu)中，但在接納和認(rèn)可流入地文化習(xí)俗的同時，也可保持自己在家鄉(xiāng)早已形成的文化特色。

（三）心理融入——第三層次

心理融入才是流動人口社會融入的本質(zhì)，也是融入的最高層次和境界。所謂心理融合就是人們某種內(nèi)心情緒、觀念和態(tài)度的一種根本轉(zhuǎn)變。對于流動人口來說，就是從心靈上、態(tài)度上、歸屬感上真正與流入地城市融為一體。這個層面的融入對流動人口子女的重要性要遠(yuǎn)大于其自身的重要性。對于流動人口本人來說，他們更多關(guān)注的是找到像樣的工作、賺更多的錢、給子女提供良好的教育環(huán)境、緩解家庭經(jīng)濟(jì)困難，然后落葉歸根，回到農(nóng)村老家，繼續(xù)過祖祖輩輩都在過的踏實(shí)日子。而對其子女則不同：“他們傾向于落地生根，以融入城市為目標(biāo)，適應(yīng)流入地社會，定居過日子，大多不愿回歸農(nóng)村”。對于這樣的心理處境，我們是完全可以理解的。

“茫茫九派流中國，縱橫當(dāng)有凌云筆”。無論哪一階層的勞動者，都是社會主義中國大家庭的一分子。在改革的成果惠及城市和農(nóng)村的同時，徘徊于其間的流動人口絕不應(yīng)成為政策盲點(diǎn)和“真空區(qū)”，改革成果應(yīng)無縫隙地惠及到流動人口。這將考驗(yàn)的是城市的包容心、政府的決心和社會的良心。

［1］萬軍.社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新［M］.北京：國家行政學(xué)院出版社，2011：2.

［2］［3］潘捷軍.我國三農(nóng)問題的雙重視野、雙向效應(yīng)和雙軌路徑［J］.浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2007，（3）.

［4］楊菊華.從隔離、選擇融入到融合：流動人口社會融入問題的理論思考［J］.人口研究，2009，（1）.

［5］陳芳.農(nóng)民工子女教育問題的困境、成因及對策［J］.黨史文苑，2009，（7）.

［6］勞凱聲.變革社會中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題研究［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2003：228.