● 張 力

（作者系教育部教育發(fā)展研究中心主任、教授）

世紀之交，中國高等教育規(guī)模有了顯著擴展。2000年-2011年十多年間，寬口徑在校生規(guī)模從1100萬人增至3167萬人，毛入學率從11%提高到26.9%，穩(wěn)步邁入國際公認的“大眾化”階段。綜觀這一長足發(fā)展，公辦高等教育發(fā)揮了重要的作用。2011年全國共有公辦普通高校1711所，占2100所普通高校的81.5%；若不計研究生，公辦普通本?？圃谛Ｉ_到1803.4萬人，占全國同類在校生總數(shù)2041.1萬人的88.4%。①由此可見，中國高等教育主要是靠公辦高校系統(tǒng)運行的。本文擬從法定屬性、現(xiàn)實狀況和政策導向等方面，對中國公立普通高校法人治理結構問題進行分析。

一、中國公辦普通高校法人的法定屬性

《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格?！逼浞ɡ硪罁?jù)是1995年《教育法》的第三十一條規(guī)定，“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格?！惫k普通高校屬于事業(yè)單位法人，由政府部門舉辦。需要特別指出的是，本文不涉及民辦高校，他們在《高等教育法》界定的辦學自主權方面，比公辦高校有更大彈性空間。②

公辦學校的法人屬性受大陸法系影響，具有某些公法人的特點，但作為事業(yè)單位，又與大陸法系國家的公法人不同，③主要是從計劃經濟時代政府附設機構延續(xù)下來的。直至20世紀八十年代后期的民法確認事業(yè)單位法人屬性后，加之九十年代社會主義市場經濟體制逐步確立，國家才逐漸通過立法的方式確認了高校的法人地位，從而將政府作為管理者—舉辦者與學校作為獨立法人的行為進行區(qū)分，朝著“政校分開、管辦分離”的方向邁進。公辦普通高校的法人治理結構，固然與政府、學校、社會等方面的宏觀關系直接相關，但若從學校內部治理結構來看，可從學校法定功能對內部組織結構的影響來分析。

二、公辦普通高校法人治理結構的基本構成

依據(jù)《高等教育法》相關規(guī)定，高校作為法人，依法享有民事權利、承擔民事責任，擁有自主制定招生方案、設置調整學科專業(yè)、制定教學計劃和組織實施教學活動，開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務，開展對外交流合作，確定教學、科研、行政等內部機構設置和人員配備，管理和使用財產等自主權。自1999年起，圍繞著落實高校法定辦學自主權，政府出臺了許多規(guī)范性文件。2010年中共中央和國務院啟動實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《2020教育規(guī)劃綱要》），確立了“建設現(xiàn)代學校制度”的總體方向，在“落實和擴大學校辦學自主權”一節(jié)中提出，“高等學校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發(fā)和社會服務，自主設置和調整學科、專業(yè)，自主制定學校規(guī)劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費?！边M一步明確高校這七個方面辦學自主權的邊界，由此可以判定公辦普通高校內部基本的法人治理結構。④

公辦普通高校的法人治理結構，是上述七方面自主權得以落實的制度保證。主要由四個基本制度構成：一是中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制，二是校長及校長辦公會議或校務會議，三是學術委員會，四是教職工代表大會。從一般的公辦普通高校來看，四個制度之間的關系主要體現(xiàn)在以下三個方面：

從決策管理全局看，高校校長的法定職權可以獨立負責地行使，主持校長辦公會議或校務會議處理職權內有關事項，但學校重大事項決策權并不完全在校長手中，必須由中共黨委領導下組織學校領導層集體討論決定，特別是履行法律賦予高校的“自主設置教學、科研、行政管理機構”的權責以及決定內部組織機構負責人的人選，這是內部治理結構中的核心權責配置方式。校長為高等學校的法定代表人，法律規(guī)定其全面負責本校的教學、科研和其他行政管理工作，包括擬訂內部組織機構的設置方案、推薦副校長人選、任免內部組織機構的負責人等，都必須經過相應的制度程序議定而不能個人獨斷專行。

從學術事項決定看，高校的學術委員會負責“審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”，重在實現(xiàn)學術權力與行政權力的相對分離。目前在一般高校實際操作過程中，學術委員會審議本校學科專業(yè)設置，多表現(xiàn)為學校重大決策前的程序，而在審議教學、科研計劃方案以及評定教學、科研成果方面，均帶有終審性質。

從監(jiān)督制約環(huán)節(jié)看，教職工代表大會的功能是“依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權益”，是對學校領導層乃至學術委員會行使權力的主要監(jiān)督和制約方式，是公辦高等學校促進重大決策科學化、民主化的重要渠道。

基于以上分析，為了依法落實辦學自主權，中國公辦普通高校內部組織機構大體分為基層學術組織和附設行政機構兩大類，同時設置黨務部門/人民團體辦事機構，有些院校還有直屬單位、附屬學校/幼兒園以及附屬醫(yī)院或校內醫(yī)療機構等。其中，高校基層學術組織最主要的形式，可分為學系（或學院）、研究所（或研究中心、實驗室、研究院）兩種，在一些研究型大學中還衍生出產學研合作學術組織、科技創(chuàng)新（哲學社會科學創(chuàng)新）的平臺（或基地）、其他非常態(tài)的團隊（課題組、專題組）等。高校附設行政機構，按照行政事務管理需要，一般的設置校長（黨委）辦公室、人事（人力資源）處、財務處、規(guī)劃處（規(guī)劃辦公室、研究室）、學生管理（招生就業(yè)）處、科研處（或分設自然科學、社會科學等）、國際交流合作處、后勤事務（資產設備管理、基建等）處等。

三、中國公辦普通高校內部組織機構的案例

表1顯示了中國公辦普通高校三種比較典型的案例。上海交通大學是地處東部地區(qū)的一所高水平的綜合性研究型大學，在改革開放初期率先開展了高校自主權下放改革，湖北大學是中部地區(qū)的省屬重點教學研究型大學；廣西職業(yè)技術學院是西部地區(qū)民族自治區(qū)屬高等職業(yè)學校。三校的歷史、環(huán)境和建設目標不同，在校學生結構自然存在明顯差別，師資隊伍更是沿著不同的路徑建設。從國際國內經驗看，“高水平研究型大學與地方性教學型院校的自主權含義是不同的?！雹菖c之相聯(lián)的學校內部組織機構也會呈現(xiàn)不同的格局。

院系設置，通常是高校基層學術組織特征的集中體現(xiàn)，三校的各自定位及其系科特點還是十分清晰的。上海交大爭創(chuàng)世界一流大學，在自然科學、工程科學、經濟管理、生物醫(yī)藥、信息技術等方面的學科設置優(yōu)勢突出，其他人文學科及交叉邊緣學科的基礎也很好；湖北大學主要面向中部地區(qū)人才培養(yǎng)和科研開發(fā)的需要，在應用性學科設置方面布局較為均衡；廣西職院面向西部本地需求設置系科，側重培養(yǎng)實用型的高技能人才。相應地，三校的直屬單位類型也存在很大差異，與各校院系設置所需的支持條件密切相關。

表1 三所不同類型公辦普通高校內部組織機構的對比

學生工作指導委員會工會婦委會老齡工作委員會黨史校史研究室教務科研處（高職教育研究室）學生工作處（黨委學生工作部、學生助學中心、留學生管理處）招生與就業(yè)工作處（就業(yè)服務中心）后勤管理處（設備管理處）財務處安全保衛(wèi)處（黨委武裝部）教學督導室行政部門校長辦公室（徐匯校區(qū)綜合管理辦公室合署）人力資源處研究生院教務處科學技術發(fā)展研究院保衛(wèi)處財務處資產管理處國際合作與交流處規(guī)劃發(fā)展處學科發(fā)展與建設處文科建設處實驗室與設備處后勤保障處基建處211/985計劃辦公室信息化辦公室發(fā)展聯(lián)絡處（基金辦）發(fā)展聯(lián)絡處（校友會）招投標管理辦公室發(fā)展規(guī)劃與重點學科建設辦公室、校友工作辦公室（合署）人事處教務處科學技術發(fā)展研究院（下設科學技術處和社會科學處）研究生院學生工作部（處）、武裝部、校團委（合署）招生就業(yè)處國際交流與合作處保衛(wèi)部（處）校園建設與管理處國有資產與實驗室管理處審計處財務處離退休工作部（處）繼續(xù)教育學院、省高校師資培訓中心、培訓學院（合署）國際教育學院圖書館檔案館湖北大學學報信息與網絡中心后勤集團資產經營有限公司通識教育學院基礎教學部繼續(xù)成教部圖書館（學報編輯部）教育信息資源開發(fā)與管理中心直屬單位科學史與科學文化研究院教學發(fā)展中心自然科學研究院錢學森圖書館圖書館檔案館出版社網絡信息中心教育技術中心分析測試中心工程訓練中心后勤集團產業(yè)集團Bio-X中心Med-X研究院系統(tǒng)生物醫(yī)學研究院微納科學技術研究院海洋水下工程科學研究院先進產業(yè)技術研究院中美物流研究院繼續(xù)教育學院國際教育學院技術學院人文藝術研究院高等教育研究院

資料來源：http://www.sjtu.edu.cn/，http://www.hubu.edu.cn/index.html，http://www.gxzjy.com/。

行政機構設置，完全由保障基本制度正常運行的校內分工需求而定，三校的黨務行政部門類型的相似性較大，主要的區(qū)別在于機構設置的預期功能和細化程度。上海交大的學科門類很多，基層學術組織數(shù)量很大且關系復雜，全校年度經費資金達數(shù)十億元甚至更多，大學管理高層不可能在如此大的跨度下將更多權責集中起來，而是允許各個院系和直屬單位擁有很多自主決策及執(zhí)行的權責，僅就國家要求公辦高校實行的“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定”的制度（即“三重一大”制度）而言，必然涉及校內外的不同機構與群體，由此相關的調研論證、管理協(xié)調以及檢查監(jiān)督的成本均成倍增大，相應地，校內黨務行政機構須做出適應性調整。相比之下，廣西職院的系科種類很少，除財政撥款和學費外，科研項目基本上由教師自行申報承擔且十分有限，校內不必專設科研協(xié)調的行政機構，許多處室合并辦公，再因職院學生實習實訓均通過與校外企業(yè)合作來落實，校內很少設置專門實驗室或研發(fā)中心，也就不設相應的協(xié)調機構。湖北大學的行政管理、協(xié)調和監(jiān)督的復雜程度和成本水平，應居于上述兩校之間，所以，為了提高工作效率，其黨務和行政部門之間合署辦公處室的比例通常很高。

四、改進公辦普通高校法人治理結構的政策導向

客觀地講，改革開放30多年來，中國公辦普通高校從政府主管部門獲得前所未有的學術事務自主權。有研究表明，研究性大學特別是國家部委所屬大學獲得更多的學科發(fā)展自主權，但是，地方高校在學位授予權、文憑決定權、二級學科研究生學位點設置權、本科專業(yè)設置權和重點學科設置權仍處于政府監(jiān)管之下。⑥近年來，隨著《2020教育規(guī)劃綱要》的實施，這一狀況有所改進，目前除公安、醫(yī)學等國家需要施以宏觀控制的專業(yè)外，高?？梢宰灾髟O置新修訂的本科專業(yè)目錄中的所有專業(yè)，自主設置培養(yǎng)博士、碩士的二級學科，部分學校可以自行審核博士、碩士的授權點。⑦同時，高校內部也開始呈現(xiàn)行政權力對學術權力綜合影響程度減弱的趨勢。對于較純粹的學術事務，以往的行政干涉行為漸微，基層學術組織越來越發(fā)揮主要作用；但對于校內學術組織設置，行政還是發(fā)揮主要作用，特別是事關高校重大發(fā)展的資源配置，仍由行政起著決定性作用。有調研顯示，改革開放以來公辦普通高校的基層學術組織處于不斷健全之中，其中，高校的學術委員會、學位委員會、職稱評審委員會和教學指導委員會的設置比例，從20世紀80年代初期的60%左右，到2005年分別增至82.2%、76.3%、78.8%和77.1%；同期教職工代表大會制度的設置比例也從57.6%擴展到81.4%，⑧這些比例還會不斷增大。

盡管如此，中國部分公辦普通高校實際存在的行政化傾向和管理模式問題也不容小視，近年來學界和社會各界對此提出許多批評性意見，歸納起來，一是高校傾向于復制政府部門的管理體制，以“科層制”控制方式來治理學術事務，管理者往往只需對上負責。⑨高校以行政化方式從外部獲得資源，加劇了內部行政化傾向，學術尋租、利益交換的風氣愈演愈濃；⑩二是校內學院之間長期依靠行政機制來聯(lián)系維持，學科專業(yè)及其課程之間學術自由交流、共享和合作機制普遍缺乏，院系壁壘森嚴；三是學術發(fā)展政策、學科專業(yè)設置、課程體系設計和學術職務評聘，經常受到行政系統(tǒng)不當干預。而急功近利、不恰當?shù)牧炕笜嗽u價，又導致教師和研究人員產出不少平庸甚至虛假的研究成果；四是師生經常處于被問責、被管制的狀態(tài)，其合法權利在受損時缺乏有效的申訴渠道和機制。師生在校內日常工作和生活中、特別是與行政系統(tǒng)打交道的經歷中，作為大學邏輯上的“主體”缺乏應有尊嚴。

對此，《2020教育規(guī)劃綱要》明確提出，“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”顯然，這項改革很大程度取決于國家事業(yè)單位改革進度。為加快公辦高校法人治理結構的改革，中央政府選擇“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”為切入點，在上述綱要中專設一節(jié)闡釋政策要點，要求在完善治理結構、加強章程建設、擴大社會合作、推進專業(yè)評價四個領域取得實質性進展。應該說，公辦普通高校法人治理結構的改進，勢必成為這四個領域相互聯(lián)系、整體設計和協(xié)調執(zhí)行的過程。

圍繞完善治理結構的問題，《2020教育規(guī)劃綱要》所確定的政策導向，依然反映在三個方面：一是在決策管理全局上，公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實黨委、校長職權，完善大學校長選拔任用辦法。二是在學術事務決定上，要充分發(fā)揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發(fā)展中的重要作用，探索教授治學的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。三是在監(jiān)督制約環(huán)節(jié)上，要加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發(fā)揮群眾團體的作用。同時，這一綱要還將“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。尊重學術自由，營造寬松的學術環(huán)境”作為一個重點舉措，進而在擴大社會合作方面，“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制”；在推進專業(yè)評價上，“鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質量進行評估?！?/p>

相應地，作為落實《2020教育規(guī)劃綱要》的政策行為，教育部自2012年1月1日起施行《高等學校章程制定暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），同年6月又對適用范圍更寬的規(guī)范性文件《依法治?！ㄔO現(xiàn)代學校制度實施綱要》（簡稱《實施綱要》）公開征求意見。若從規(guī)范性章程所含要件以及現(xiàn)代學校制度建設關鍵環(huán)節(jié)的多方位觀察，今后中國高校內部治理結構構成將有深度拓展，結構改進也有了配套政策依據(jù)。

在決策管理和內部組織設計層面，《暫行辦法》要求章程就黨委領導下的校長負責制實施規(guī)則、健全議事規(guī)則與決策程序進行規(guī)范；要求章程明確校長職權范圍、規(guī)范校長辦公會議或者校務會議；要求高校章程能夠科學設計學校內部治理結構，特別是明確學校與內設機構，以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責權限，管理的程序與規(guī)則。而《實施綱要》對建立健全科學民主決策機制提出許多剛性的要求。

在學術事務決定層面，《暫行辦法》要求章程明確規(guī)定學術委員會、學位評定委員會及其他學術組織的組成原則、負責人產生機制、運行規(guī)則與監(jiān)督機制，保障學術組織在學校的學科建設、專業(yè)設置、學術評價、學術發(fā)展、教學科研計劃方案制定、教師隊伍建設等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護學術活動的獨立性。《實施綱要》也就健全學術自由的保障與監(jiān)督機制提出了指導性意見。

在監(jiān)督制約環(huán)節(jié)層面，《暫行辦法》要求章程明確規(guī)定教職工代表大會、學生代表大會的職責權限、規(guī)則程序等，維護師生員工參與學校相關事項的民主決策、實施監(jiān)督的權利，對于高校自主設置的校務委員會、教授委員會、校友會、學校理事會或董事會，也須在章程中明確其地位作用、組成和議事規(guī)則；此外，要求章程健全師生權益救濟機制，明確學校受理師生申訴的機構與程序。《實施綱要》則從“推進信息公開，健全民主監(jiān)督”、“規(guī)范管理權力，尊重師生主體地位”、“健全校內權利救濟制度，形成便捷有效的糾紛解決機制”等方面作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。

綜上，自《2020教育規(guī)劃綱要》實施兩年來，涉及高等學校法人治理結構改進的頂層制度設計已基本完成，而且，在國務院成立的國家教育體制改革領導小組的425項全國教育改革試點中，有48項旨在開展現(xiàn)代大學制度改革試點?？梢哉f，任何一所公辦普通高校，法人治理結構改進都有很大的探索試驗空間。

① 教育部發(fā)展規(guī)劃司：《中國教育統(tǒng)計年鑒（2000）》，人民教育出版社，2000年；《教育統(tǒng)計報告》，2012（1）。注：2011年普通本?？圃谛Ｉ鷶?shù)據(jù)未包括獨立學院、成人本?？坪途W絡本?？频脑谛＃ㄗ裕W生。

② 教育部法制辦公室編：《教育法律法規(guī)規(guī)章匯編》，教育科學出版社，2004年。

③ 張偉：《我國公辦高校法人屬性探討》，教育部教育發(fā)展研究中心課題組調研報告，2011年。

④《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，新華社，2010年7月29日電。

⑤ 馬陸亭：“現(xiàn)代大學制度建設中的內部治理結構”，《北京教育》，2009年第6期。

⑥ 劉亞榮：“我國高校學術自主權變遷的實證研究”，《人大復印報刊資料·高等教育》，2008年第11期。

⑦ 十一屆全國人大常委會第二十四次會議召開聯(lián)組會議專題詢問：國務院關于實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》工作情況的報告，中國人大網，2011年12月30日。

⑧ 劉亞榮：“我國高校學術自主權變遷的實證研究”，《人大復印報刊資料·高等教育》，2008年第11期。

⑨ 王長樂：“誰來拯救大學”，《教育與現(xiàn)代化》，2006年第3期。

⑩ 張光慧：“高校去行政化問題研究”，《人民論壇》，2010年第20期；冉亞輝：“高校行政化與去行政化論析”，《現(xiàn)代大學教育》，2010年第5期。