● 金子元久

2004年4月1日，日本政府公布實施了《國立大學法人法》（The NUC Law），80所國立大學成為國立大學法人。這種變革可從三個方面進行概括：政府和國立大學法人之間的契約關(guān)系、績效評估和機構(gòu)自主權(quán)以及管理層權(quán)力的增加。

政府和國立大學之間的關(guān)系

根據(jù)《國立大學法人法》，每個國立大學法人都是民法中界定的法人。作為法人，它可以起訴其他的法人，也有可能被別人起訴；它擁有作為公司資本的資產(chǎn), 這些資產(chǎn)主要由建筑物和組建時政府捐助的土地組成；原則上，它可以借入資金、發(fā)放債券或投資其他實體，但是政府會對此行為的條件進行限制。

政府和國立大學法人之間的關(guān)系，在法律上國立大學法人獨立于政府，主要由《中期（六年）目標》[Mid-Term (six year)]和相應(yīng)的《中期計劃》（Mid-Term Plan）調(diào)節(jié)。

根據(jù)法律規(guī)定，文部省向每個國立大學法人明確了《中期目標》，指明了六年間在提高教育和研究水平、提高機構(gòu)管理效率和其他領(lǐng)域要實現(xiàn)的目標。大學應(yīng)在該目標的基礎(chǔ)上，編制實現(xiàn)具體目標的《中期計劃》，這個計劃要得到政府的許可。這項規(guī)定將賦予政府管理國立大學法人很大的權(quán)力，因此兩院通過了附加條款，要求政府尊重國立大學法人的自主權(quán)。實際上，文部省要求每個國立大學法人起草《中期目標》，然后批準，對中期目標并未作實質(zhì)性的修改。

在六年時間將近結(jié)束時，新設(shè)立的國立大學法人評價委員會（NUC）將在國家學位授予機構(gòu)的協(xié)助下評估各項目標的實現(xiàn)程度。法律規(guī)定，政府應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果調(diào)查機構(gòu)繼續(xù)存在的需求，以及要對機構(gòu)采取的必要行動。最后一項條款包含著評估結(jié)果可能與政府對機構(gòu)的補貼有關(guān)。兩院的附加條款再次提醒，這種機制可能導(dǎo)致侵犯學術(shù)自由，政府要小心謹慎。目前，還沒有確定有關(guān)評價方法或評價結(jié)果方面的更多的細節(jié)內(nèi)容。

在原有的體制下，國立大學的財政被視為政府預(yù)算的一部分，學費被視為財政收入。在支出方面，國立大學必須遵守資金支出的預(yù)算和各種政府規(guī)定，且大學的員工數(shù)受到政府的嚴格控制。另一方面，大學運行的必要費用原則上由政府承擔。

《國立大學法人法》規(guī)定，國立大學法人是在財政上具有自主權(quán)的實體，擁有自己的預(yù)算。國立大學法人成立后，政府向每所大學提供一次性的補貼，沒有項目類別的區(qū)分。在預(yù)算支出方面，國立大學法人擁有自主權(quán)。

隨著《國立大學法人法》的公布實施，政府向國立大學法人捐贈了大部分設(shè)備、土地和建筑物。這些設(shè)備的評估價格構(gòu)成了每所國立大學法人的資金。在原有體制下，某一財年的預(yù)算必須在指定年份實施，并在該財年內(nèi)記賬，與此相比，國立大學法人可以將余額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年。在規(guī)定的范圍內(nèi)，每所大學可以自由進行投資，或從政府、商業(yè)銀行借款，或在政府許可的情況下發(fā)放債券。

同時，《國立大學法人法》規(guī)定， 國立大學法人的財政將按照國立大學法人《會計準則》記賬，這與商業(yè)機構(gòu)相似。記賬采用復(fù)式記賬形式，財務(wù)報告包括資產(chǎn)負債表、損益表、現(xiàn)金流量表和其他必要的報表。

法律地位和治理結(jié)構(gòu)

每個國立大學法人都有一名校長、一個執(zhí)行委員會、一個學術(shù)委員會、一個管理委員會和數(shù)名審計員。校長承擔著決策和執(zhí)行的最終權(quán)力和責任，而重要決定必須經(jīng)過執(zhí)行委員會審議。學術(shù)委員會根據(jù)校長的要求審議學術(shù)事務(wù)，并報告執(zhí)行委員會和校長。管理委員會中超過半數(shù)的成員應(yīng)從大學以外選出，他們的職責是向校長提供建議。審計員由大學選出，由文部省任命，他們直接向文部省大臣報告。

校長由校長選舉委員會選出。該委員會由來自管理委員會和學術(shù)委員會的相同數(shù)量的代表組成；校長和執(zhí)行委員會委員可以作為成員加入。校長由文部省大臣任命，任期期限和具體選舉程序由每所大學自行決定。此外，委員會還有權(quán)通過與選舉類似的程序解除校長的職務(wù)。

國立大學法人的所有學術(shù)人員、管理人員的身份都從政府雇員轉(zhuǎn)變?yōu)閷儆谄渲幸粋€國立大學法人的雇員。養(yǎng)老金和醫(yī)療保健基金實際上仍是政府雇員所享有的一部分福利。

對于每個國立大學法人而言，轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是確定基本的治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《國立大學法人法》規(guī)定，每個國立大學法人都成立了執(zhí)行委員會、學術(shù)委員會和管理委員會。

執(zhí)行委員會的成員數(shù)量一般是根據(jù)機構(gòu)規(guī)模按政府發(fā)布的法令確定的。各項調(diào)查表明，到目前為止，絕大多數(shù)委員會成員是從教授中選擇的，他們以前大多是副校長和院長。在許多大規(guī)模國立大學法人中，各委員會都包括一名非學界人士，他負責監(jiān)管管理和財務(wù)事宜。多數(shù)委員會成員有副校長的頭銜。

按照《國立大學法人法》規(guī)定，學術(shù)委員會主要由教職員工構(gòu)成。盡管沒有任何法令依據(jù)，但在大多數(shù)大學里，學術(shù)委員會的規(guī)模往往小于它所取代的大學委員會。在大部分大學中，委員會成員由教師會議選出。

每個國立大學法人對管理委員會的規(guī)模擁有自由裁量權(quán)。在大多數(shù)情況下，包括當?shù)厣虡I(yè)企業(yè)中的行政主管，且包含一名大眾媒體成員的現(xiàn)象很普遍。一些國立大學法人委員會中還包含以前的政府官員。

與這些變化相關(guān)聯(lián)的是教師管理委員會的轉(zhuǎn)型。以前，各種管理委員會都是在大學委員會下組織的。這些由教職員工組成的委員會被授予執(zhí)行各種職能的權(quán)力和責任，例如入學考試、課程調(diào)配及獎學金分配。改革后，這些委員會多數(shù)被轉(zhuǎn)移到執(zhí)行委員會下管理，并由指派的委員會成員擔任主席。此外，一些行政管理人員成為這些委員會的成員。

校長被賦予了強大的權(quán)力，其選舉過程對國立大學法人治理不僅具有象征意義而且還有實際意義。盡管《國立大學法人法》要求，應(yīng)由與學術(shù)委員會和管理委員會數(shù)量相同的代表組成的校長選舉委員會選出校長，它卻沒有規(guī)定程序和細節(jié)。由于程序設(shè)計的不同，也可能大大偏離參與式治理的傳統(tǒng)。

事實證明，大多數(shù)國立大學法人通過使教職員工參與新的選舉進程，繞過了這個硬性規(guī)定要求。在大多數(shù)情況下，校長選舉委員會決定納入“引導(dǎo)選票”（Reference Ballot）的步驟，個別教職員工可以對喜歡的候選人投票。候選人的選舉細節(jié)和推薦選票的具體規(guī)則，依機構(gòu)不同而有很大區(qū)別。

與此密切相關(guān)的是罷免校長的程序。法律規(guī)定，在對校長失去信心的極端情況下，委員會可以啟動罷免校長的程序。如上所述，國立大學法人被賦予非常強大的權(quán)力——他/她沒有任何監(jiān)督機構(gòu)，無法與由永久或內(nèi)部選舉成員組成的理事會或受托管理委員會相提并論。即使文部省大臣根據(jù)選舉委員會的要求任命了校長，法律上可以指定監(jiān)督機構(gòu)，但除非出現(xiàn)違反法律規(guī)定的極端情況，否則文部省大臣不可能罷免校長。

由于《國立大學法人法》再次把細節(jié)處置權(quán)留給大學，因此，每所大學確立了自己的程序。但是，如果大量的教職員工要求罷免校長，那么該程序無法提供解決問題的途徑。在沒有任何有效的監(jiān)督機構(gòu)對其監(jiān)督的情況下，校長在決策和執(zhí)行中都發(fā)揮著強大的權(quán)力，從這種意義上講，該問題可以歸結(jié)為國立大學法人不同尋常的治理構(gòu)思。這種安排源于獨立機構(gòu)（Independent Administrative Agency）的安排, 其宗旨是提高效率，從而實現(xiàn)政府設(shè)定的目標。

這個邏輯可能難以運用到長期追求一系列廣泛目標的高等教育機構(gòu)上。按照中期目標和評價框架，遵守中期目標的校長很可能在中期之后離開崗位。那么，他/她將不會受到有關(guān)該期間成績評估所產(chǎn)生的任何懲罰或獎勵。在這種意義上講，契約沒有提供正確的獎勵辦法。

在大學治理和學院治理之間的關(guān)系上，盡管《國立大學法人法》具體規(guī)范了大學的整體治理結(jié)構(gòu)，但大學決策和學院決策之間的關(guān)系卻留給大學自由處置。

大多數(shù)國立大學法人的各項安排基本上保持不變。在通常由全體學術(shù)成員參加的教師會議上作出學院一級的基本決定。每個學院的院長從教授中選出。按照這種結(jié)構(gòu)，從邏輯上講，學院作出的決定與大學的決定有可能相抵觸。而且，學院的院長開展工作，而不是大學一級管理層的成員。實際上，幾乎所有的國立大學法人都保留有院長會議，盡管它們在正規(guī)的組織中缺乏明確地位，但卻是管理整所大學的一個重要工具。

從上述討論中可以看出，法人組織在國立大學的運營方式上推行了一系列積極的變革，但仍存在三個主要的問題：

第一，評價工具及與獎勵掛鉤。從上述討論中可以清楚地看出，大學的發(fā)展嚴重依賴關(guān)于實現(xiàn)起初指定的各項目標的評估。通過評價活動，為每所國立大學法人得出綜合指數(shù)，然后通過一個公式把綜合指數(shù)轉(zhuǎn)換為獎勵/處罰金額。該公式由文部省確定。表1顯示的是位列十佳和十劣的國立大學法人名稱、相應(yīng)的綜合指數(shù)值和獎勵或處罰金額占政府補貼總額的百分比。數(shù)據(jù)表明，奈良先端科學技術(shù)大學院獲得的綜合指數(shù)是70.00, 所給予的額外補貼為政府總補貼的0.419%；而弘前大學所得指數(shù)最低，它們的政府補貼將被縮減0.417 %。

但總體上看，評估對財務(wù)影響不大。獎勵或處罰幾乎在0.5%左右，占政府補貼的1/200。從絕對數(shù)字來看，任一大學的最大變化大約為2000萬日元（約合25萬美元）。而且，對于處于中間位置的大約一半的國立大學法人而言，該百分比大約為0.1%。

表1 綜合指數(shù)和財務(wù)獎勵/處罰在總補貼中的占比

第二，管理效力。通過推行《國立大學法人法》，治理結(jié)構(gòu)有了很大變革，從而增強了賦予高層管理人員尤其是校長和委員會成員的權(quán)力。

2006年，正值組建法人兩年之際，在國立大學法人的校長中進行了一次有關(guān)組建法人效果的意見調(diào)查。95%的高層官員認為組建法人在提高管理效率方面具有積極的作用。他們還認為，組建法人對提高每個大學的獨特性、組織活力有著積極的影響。

不過，在對研究或教育水平的影響方面，增加賦予高層管理人員權(quán)力的實際效果并不明朗。國立大學財務(wù)經(jīng)營中心進行的調(diào)查表明，中央管理部門所保留的預(yù)算額總體上大幅增加。尚不清楚花費了多少預(yù)算，用于轉(zhuǎn)變內(nèi)部資源分配格局的資金再分配。

資源分配中缺乏積極的變革與大學中權(quán)力的形成有關(guān)?！秶⒋髮W法人法》規(guī)定，校長應(yīng)由教職員工代表和非教職員工組成的選舉委員會選出。東北大學董事會在2005年初決定，下任校長將由校長選舉委員會選出，不允許教職員工直接參與。大多數(shù)國立大學法人仍通過教職人員和管理人員參與的普選選舉校長。

這表明教職員工中存在著參與校長選舉的強烈信念。人們可能會認為，如果由教職員工選出，那么校長將很難發(fā)起可能會違背教職員工利益的改革。

第三，行政效率。從這個角度看，組建法人似乎并未達到預(yù)期效果，而且產(chǎn)生了負面的影響。2001年春，對管理人員進行的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在評價對管理和資源使用效率的影響方面，超過半數(shù)的受訪者不同意組建法人使管理更加高效的說法；大約一半的受訪者認為，附有具體目標和成績評價的計劃沒有發(fā)揮作用。另一方面，他們認為，組建法人實際上大大增加了工作量。絕大多數(shù)管理人員認同工作量在組建法人后有所增加的說法。這次調(diào)查是在法人組建后六年進行的，不能認為受訪者的回應(yīng)反映了暫時存在的問題。人們可能會懷疑結(jié)果顯示的內(nèi)容，盡管推行了新的管理控制計劃，法人組建之前的各種做法和規(guī)章卻仍然存在。在這些情況下，管理人員不得不同時按照兩套規(guī)則開展工作。因此，履行各種規(guī)章和管理規(guī)定是行政管理的重要工作。另一方面，被分配到“學術(shù)事務(wù)和學生服務(wù)”崗位的人員比例僅為私立機構(gòu)相應(yīng)人數(shù)的一半。顯然，組建法人尚未在加強對教育和研究的行政支持方面取得成功。