■郭金云

福州人蘇奶奶的家在臺江區(qū)的浦西村，相比較周邊拔地而起的萬寶商圈，這個日益凋敝的城中村，逐漸成了被遺忘的角落。從這座住了七十多年的老宅子里搬出去，住上寬敞明亮的新房子，蘇奶奶的夢想一度觸手可及。2011年，福州市政府將蘇奶奶所在的浦西村和毗鄰的江墘下村等地塊列入市級重點房屋改造項目。

在實際的操作過程中，福州市采取了“模擬征收”的模式。即在政府尚未正式發(fā)布房屋征收決定前，征收人與被征收人協(xié)商并簽訂附有特定生效條件的征收補償安置協(xié)議，在規(guī)定簽約期限內(nèi)，就地安置房建筑用地規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的住戶簽約率達到100%，政府正式下達征收決定，征收補償協(xié)議正式生效，進入搬遷期；簽約率未達到100%，征收補償安置協(xié)議自動失效，暫緩該地塊的改造。

最后簽約期限到了，浦西村、江墘下村棚戶區(qū)437戶業(yè)主中，有410戶簽約，簽約率為93%，未達到100%簽約率，征收補償安置協(xié)議自動失效，房屋征收暫時中止。蘇奶奶的新家夢無奈擱淺了。

痛則思變

福州并非第一個吃螃蟹的，在此之前的2008年初，成都市錦江區(qū)在舊城改造中，就采取了“模擬拆遷”的模式，按照預(yù)評估、安置補償方案制定、簽訂模擬拆遷協(xié)議、發(fā)布公告、組織實施一步一步完成的，整個拆遷過程沒有發(fā)生一起信訪事件。

實際上，早在2004年浙江浦江縣就試水“模擬拆遷”的模式，直接降低了當?shù)氐男旁L量，使得浦江縣在一年內(nèi)摘掉了“信訪大戶”的帽子。

近年來，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，城市建設(shè)和舊城改造步伐不斷加快，城市房屋征收工作量不斷加大，各級政府都會遇到征遷難題：不拆遷，舊城不改造，環(huán)境難改善；要拆遷，群眾有抵觸，要求難滿足。以房屋拆遷和居民安置為中心的城市征遷沖突，往往成為引發(fā)社會矛盾乃至惡性事件的“導(dǎo)火索”。據(jù)信訪部門統(tǒng)計，從2002年到2006年的五年間，中國房屋拆遷信訪案件每年都以40%以上的速度增長。而在上海，拆遷矛盾已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的第一位因素。

以往的房屋征收大多按照政府規(guī)劃，劃定紅線、發(fā)布公告、進行動員、解決問題、簽訂協(xié)議、組織實施等程序進行。按照成都市錦江區(qū)區(qū)委書記周思源的說法，這是一種“代民作主”的思維方式，是一種“先結(jié)婚、后戀愛”的運作模式?！伴_弓沒有回頭箭”，征收一旦啟動，項目也就駛上了單向道，推進遇阻，要么抬高拆

東方I C遷補償標準，損害補償公平和政府公信；要么采取強制手段，引發(fā)矛盾、糾紛。

2.3.4 醫(yī)護工作者職業(yè)認同的工資待遇差異 對醫(yī)護工作者職業(yè)認同進行工資待遇的方差分析（見表10），結(jié)果表明：不同工資待遇醫(yī)護工作者的職業(yè)情感、職業(yè)認識、職業(yè)意志維度得分存在顯著性差異，而其他維度不存在顯著性差異；工資＞5 000元的醫(yī)護工作者職業(yè)認同程度高于其他醫(yī)護工作者，工資3 001～4 000元的醫(yī)護工作者職業(yè)認同程度最低。

因此，依法探索房屋征收工作的新思路和新方法，順利推進舊城改造，已成為各級政府探索的新課題。而“模擬征收”的主導(dǎo)思想就是將被征收人從“要我征收”變?yōu)椤拔乙魇铡?，把征收的主動?quán)和選擇權(quán)交給被征收人，實行人性化征收；與此同時，政府的姿態(tài)低了，問題暴露在拆遷之前，矛盾解決在萌芽之際，創(chuàng)新了城市管理模式。

不容忽視的風險

當然，“模擬征收”并非毫無弊端。它的試行涉及到一個適用性的問題，有學(xué)者認為這是一種有限的進步，其局限性源于以下三個兩難困境：

程序正義V S實質(zhì)正義

“模擬征收”作為一種全新的工作方式，其主要程序是先實行民意調(diào)查，以書面形式征詢?nèi)罕娨庖姡挤课菡魇昭a償安置政策，規(guī)定時間內(nèi)有95%以上被征收戶同意并自愿申請征收時，方可啟動模擬征收；然后是模擬簽訂協(xié)議，在規(guī)定時間內(nèi)達到100%的簽約比例，所有模擬征收協(xié)議方可自動生效。

由此，從程序上凸顯并保證了從“代民做主”到“由民做主”的執(zhí)政理念，但是方式方法的改進，并不是治本之策，我們還有必要探尋房屋征收的實質(zhì)正義。城市房屋征收或拆遷必然涉及政府、房地產(chǎn)開發(fā)商（拆遷人）、被征收人或被拆遷人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆遷人”總是處于社會弱勢，其權(quán)利和利益最需要保護。因此，其實質(zhì)正義在于應(yīng)當保護被征收人或被拆遷人的人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、勞動保障權(quán)和知情權(quán)等實體性權(quán)利，避免政府或商家的“偽公共利益”，并通過公正的制度安排予以確認。

多數(shù)人利益V S少數(shù)人利益

長期以來，個人對合法房產(chǎn)的處分權(quán)，往往淹沒在改善居住環(huán)境、改善居民生活的整體呼聲中。而一些開發(fā)商往往假“整體利益”之名，行強拆之實。模擬拆遷則把搬遷的主動權(quán)、選擇權(quán)還給居民，讓每一個業(yè)主都有維護自己合法房產(chǎn)不被強拆的權(quán)利，但100%簽約率的要求，也面臨影響同意拆遷業(yè)主利益的現(xiàn)實困境。有群眾認為：政府如果這樣做會把一部分強烈要求改造的住戶和整個片區(qū)住戶完全“抱死”，少數(shù)人不簽約就可以導(dǎo)致拆遷項目中止，影響大多數(shù)人的利益。特別是少數(shù)“釘子戶”往往推崇“先簽約吃虧，后簽約吃糖”的逆向思維，提出過高要求，一旦不能滿足，就上訪聚集。

另一方面，福州大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長王阿忠認為，在這種新模式下，一種風險不能被忽視?！罢魇者^程一旦進行不暢，有可能造成群眾內(nèi)部的分化，出現(xiàn)大多數(shù)群眾對于少數(shù)群眾的‘利益挾持’局面。盡管征收部門和群眾之間的矛盾基本消除了，但是群眾內(nèi)部的矛盾產(chǎn)生了。最終，征收部門可以撤離，但群眾之間的裂痕卻很難彌補。”

行政行為V S民事行為

“房屋征收”是一種具有強制性的國家行為，是特指國家為了“公共利益”而改變土地、房屋及其他不動產(chǎn)的所有權(quán)，其征收人為行政主體（一般是縣級政府）?！胺课莶疬w”則是一種民事法律關(guān)系，是指建設(shè)單位出于“非公共利益”的目的，根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，并將該范圍內(nèi)的單位和居民予以安置。

“模擬征收”所涉及的相關(guān)法律問題有待進一步探討與完善?！澳M征收”將拆遷補償安置協(xié)商工作前置，在未作出房屋征收決定的情況下，由工作人員入戶與房屋產(chǎn)權(quán)人或使用人商談房屋拆遷事宜。這就涉及到行政和民事兩方面的法律問題。同樣，房屋拆遷必須取得相應(yīng)行政許可。而模擬拆遷在操作上，屬未經(jīng)許可而預(yù)備實施，這是否違反行政法規(guī)規(guī)定值得商榷。

破解瓶頸

“模擬征收”力求將舊屋區(qū)改造辦成惠民生、順民意、解民憂的實事，折射出一種良好的趨勢，各級政府有必要對此加以完善。

“模擬征收”需要一種制度認可和規(guī)范?？梢酝ㄟ^設(shè)置模擬征收的主體、實施條件、實施程序和管理措施等，讓人對政策、具體做法一目了然，使模擬征收既能充分彰顯平等自愿的民法價值，又能凸顯城市管理和維護公共利益的制度價值，依法有效地成為城市征收工作的助推器。

提高“模擬征收”的共識和意愿?！澳M征收”是在充分民意調(diào)查基礎(chǔ)上實施的，既要充分征求不同群體的理性訴求，又要達成共識，降低征收成本，需要科學(xué)有效的工作方法，需要在遵循城市發(fā)展規(guī)律、科學(xué)制定城市建設(shè)和拆遷規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分利用報刊、電視、廣播等多種形式，開展拆遷規(guī)劃的宣傳，提高群眾對拆遷工作重要性的認識。與此同時，激發(fā)公眾的積極性，使公眾參與到城市拆遷工作中來，尋找城市建設(shè)與群眾意愿的結(jié)合點。

構(gòu)建“模擬征收”中相應(yīng)的利益平衡機制。如何讓矛盾消除在萌芽狀態(tài)，讓糾紛盡量減少，這是推動城市和諧發(fā)展的要求。特別是在滿足“大多數(shù)人”意愿的同時，要注意探索“不想拆遷”的那部分民意如何應(yīng)對處置？在政策法規(guī)、輿論導(dǎo)向和信訪應(yīng)訴等方面，建立一套有效的應(yīng)對機制。另外，要把妥善解決貧困人員的住房困難作為拆遷工作的重點，制定特殊的政策，通過“減、免、緩”安置房款和辦理共有權(quán)證等方式，確保貧困人員的安置。

房屋征收工作涉及面廣，政策性強，事關(guān)公民的切身利益和社會穩(wěn)定。“模擬征收”能否真正成為有效破解房屋征遷“瓶頸”的創(chuàng)新模式，我們拭目以待。