朱穩(wěn)根

（上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，2012年人均GDP為6100美元，達(dá)到中等收入國(guó)家水平。 然而公共服務(wù)短缺與地區(qū)差距問(wèn)題日益顯現(xiàn)，不僅影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，也對(duì)政府的合法性提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因?yàn)椤艾F(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的合法性實(shí)際上是它們能否提供滿(mǎn)足社會(huì)的公共服務(wù)，公共服務(wù)供給之無(wú)法提供或無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)需要者實(shí)質(zhì)上就意味著政府職責(zé)缺失、政治合法性受到挑戰(zhàn)，公共服務(wù)成為檢驗(yàn)政治合法性的一個(gè)重要基石”[1]。因此轉(zhuǎn)型，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型迫在眉睫。而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型與財(cái)政轉(zhuǎn)型的成功與否最終取決于政府轉(zhuǎn)型，對(duì)此，我國(guó)一些學(xué)者指出：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)不再是黨的中心工作了，黨和政府的角色發(fā)生了重大變化，由對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的‘控制者’、‘計(jì)劃者’轉(zhuǎn)向‘指導(dǎo)者’、‘引導(dǎo)者’?！盵2]在這樣的背景下，中央2004年提出建設(shè)公共服務(wù)型政府，這也是政府轉(zhuǎn)型的方向。為公民提供公共服務(wù)既是政府的責(zé)任，也是公民應(yīng)享有的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)，改善民生、提升人民的社會(huì)福利，是政府合法性的主要來(lái)源。但是，相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政府履行公共服務(wù)的責(zé)任卻不斷下降，民生難以改善。公共服務(wù)供給方的地方政府層面到底出現(xiàn)了哪些問(wèn)題？這需要我們探討。

二、國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)回顧

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀與水平

國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，由于“官僚們，像公司經(jīng)理一樣，并不能夠完全自由地去追求他們自己的目標(biāo)；他們擁有的相機(jī)抉擇權(quán)力也許還小于私人部門(mén)的同僚。他們?cè)谝粋€(gè)存在著激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中從事管理工作。如果還有什么其他的話(huà)，那就是公共部門(mén)官僚的流動(dòng)性比公司經(jīng)理大。這表明，公共部門(mén)的官僚市場(chǎng)比公司經(jīng)理市場(chǎng)更具有競(jìng)爭(zhēng)性。官僚部門(mén)的創(chuàng)立者——被選出的議會(huì)議員和行政長(zhǎng)官也在一種競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境中履行職責(zé)。他們必須參加周期性的再選競(jìng)爭(zhēng)。因此，他們處于要盡其能力控制住官僚部門(mén)的過(guò)度行為的持續(xù)壓力之下。他們做得怎么樣，這仍然是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題?！盵3]在分權(quán)體制下，地方政府之間為了爭(zhēng)奪稅基，會(huì)通過(guò)公共服務(wù)投入和稅收調(diào)整以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整來(lái)吸引流動(dòng)性資源，從而形成策略性競(jìng)爭(zhēng)。

Case A C，Rosen H S和Hines Jr J R（1993）[4]通過(guò)美國(guó)各州1970-1985年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：一個(gè)州的人均支出和鄰州的人均支出顯著正相關(guān)。鄰州人均支出每增加1 美元，本州人均支出會(huì)增加70多美分，因此各州之間存在支出的策略互補(bǔ)。Besley T 和A Case（1995）[5]指出：地方企業(yè)和選民由于會(huì)將本轄區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與其競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)政府相比較，從而促使地方政府為了政治連任而模仿其競(jìng)爭(zhēng)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)和稅收政策。布雷頓（1996）[6]研究發(fā)現(xiàn)：地方政府競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中普遍存在著同盟勾結(jié)、鼓勵(lì)過(guò)度模仿等問(wèn)題。David N Fi?glio，Van W Kolpin，William E Reid（1999）[7]通過(guò)估計(jì)社會(huì)福利支出的外溢效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)：地方福利支出對(duì)鄰近地區(qū)福利支出減少的反應(yīng)要強(qiáng)于增加的反應(yīng)，他們通過(guò)州之間的人口遷徙來(lái)衡量鄰近州之間的鄰近程度。Brueckner J K和Saa?vedra Luz（2001）[8]檢驗(yàn)了美國(guó)不同州政府之間在福利支出上的依賴(lài)關(guān)系。Revelli F（2003）[9]基于英國(guó)地方政府的研究發(fā)現(xiàn)：地方政府支出存在模仿行為，但是支出模仿的程度取決于空間權(quán)重矩陣的選擇。梅爾維爾.麥克米蘭（2005）[10]研究了經(jīng)濟(jì)合作組織美、澳、加、德、丹五個(gè)國(guó)家的地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)：雖然地方政府的支出項(xiàng)目存在很多的一致性，但是不存在能夠廣泛推薦的、最優(yōu)支出安排，更重要的是財(cái)政安排的可持續(xù)性。Rainald Borck Marco Caliendo and Viktor Steiner（2006）[11]運(yùn)用2002年德國(guó)13000 個(gè)社區(qū)的截面數(shù)據(jù)證實(shí)了社區(qū)之間財(cái)政支出方面的顯著依賴(lài)關(guān)系。

因此，國(guó)外學(xué)者通過(guò)分析地方政府財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)與稅收競(jìng)爭(zhēng)，以此達(dá)到爭(zhēng)奪流動(dòng)性資產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，但是這種地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)并不必然的提高本地區(qū)的福利水平，相反，它會(huì)導(dǎo)致各地支出沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)水平，從而扭曲政府行為。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀與水平

對(duì)政府公共服務(wù)供給的探討，國(guó)內(nèi)主要有三種觀(guān)點(diǎn)。第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)決定公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，這種分權(quán)理論以汪永成、李濤、周業(yè)安等學(xué)者為代表。地方政府在財(cái)政收入既定的情況下,吸引外來(lái)流動(dòng)性資本而進(jìn)行的改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與福利支出項(xiàng)目“魚(yú)和熊掌不可兼得”時(shí),地方政府必然忽視后者，而偏向有益于流動(dòng)性要素的公共服務(wù)。第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)契約對(duì)于公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)具有關(guān)鍵作用，這種委托代理理論以傅勇，張晏、鄭磊等學(xué)者學(xué)者為代表。地方政府公共服務(wù)支出會(huì)偏向“硬公共服務(wù)”，因?yàn)樗欣隗w現(xiàn)政府政績(jī)，“只要中國(guó)式分權(quán)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)不變,地方政府就沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力提升在教育和公共服務(wù)上的支出比重,一些意愿良好的政策就缺乏‘自動(dòng)實(shí)行’的機(jī)制?！盵12]第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：由于中央政府服務(wù)型政府建設(shè)可信承諾不高，從而導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)支出意愿不強(qiáng)，地方政府更多的是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，而不是為公共服務(wù)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)。很顯然，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的分權(quán)理論把提供公共服務(wù)的地方政府看作是流動(dòng)性的角色，而以委托代理為基礎(chǔ)的分權(quán)理論把地方政府的行為看作是代理人的偏好，而可信承諾理論從政府人事角度來(lái)理解，具有一定的解釋性，但是政府官員的晉升是多種因素共同作用的結(jié)果。這三種解釋性觀(guān)點(diǎn)都具有局限性。

付文林（2005）[13]研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)目前無(wú)論是中央和地方、還是地方政府之間都存在著明顯的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。1998年以后省際間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)變得越來(lái)越激烈，而其橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)是地區(qū)之間的策略性征稅行為，地方政府對(duì)流動(dòng)性不同的經(jīng)濟(jì)要素實(shí)施差別化的征稅策略，不同經(jīng)濟(jì)類(lèi)型企業(yè)無(wú)論是在所得稅還是在流轉(zhuǎn)稅方面，稅收負(fù)擔(dān)都存在很大差異。邵軍（2007）[14]利用全國(guó)2001-2005年各省市相關(guān)變量的平均數(shù)值對(duì)地方財(cái)政支出外部性進(jìn)行了研究，結(jié)果是：地方財(cái)政支出行為具有顯著的空間外部性,而且這種外部效應(yīng)的方向?yàn)檎簿褪且粋€(gè)地區(qū)財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)會(huì)推動(dòng)其他地區(qū)支出規(guī)模的增長(zhǎng)。郭慶旺、賈俊雪（2009）[15]通過(guò)1986-2006年省級(jí)政府財(cái)政總支出數(shù)據(jù)，分析得出我國(guó)地方政府在財(cái)政總支出和各類(lèi)支出項(xiàng)目方面存在著顯著的策略性互動(dòng)行為，其中維持性支出競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為替代性策略模式，而其他支出則表現(xiàn)為互補(bǔ)性策略模式。張晨峰（2011）[16]認(rèn)為：省級(jí)政府的財(cái)政生產(chǎn)性支出對(duì)于鄰近地區(qū)省份具有正向的反應(yīng),即鄰近省份的財(cái)政生產(chǎn)性支出增加,那么本地區(qū)的政府也會(huì)相應(yīng)的增加財(cái)政生產(chǎn)性支出。

（三）文獻(xiàn)簡(jiǎn)評(píng)

（1）西方國(guó)家的理論分析不完全適合于中國(guó)。西方理論多集中于稅收競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樗鼈兙哂幸欢ǖ恼{(diào)整稅率的權(quán)力，可以成為地方政府爭(zhēng)奪要素流入的重要手段。而在中國(guó)，省級(jí)政府調(diào)整稅率的權(quán)力非常有限，且中國(guó)的稅收主要采取流轉(zhuǎn)稅的形式，缺乏稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。

（2）多數(shù)學(xué)者都把注意力集中在地方官員的激勵(lì)問(wèn)題上,忽視了官員的約束問(wèn)題的探討。制度缺失和約束乏力必然對(duì)政府治理產(chǎn)生不利影響，而規(guī)避政府競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響也就是我們關(guān)心的一個(gè)重點(diǎn)，這也直接影響了公共支出的結(jié)構(gòu)。

（3）對(duì)于政府的公共支出，多數(shù)學(xué)者都是利用財(cái)政支出數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量分析，忽視中央轉(zhuǎn)移支付在地方政府財(cái)政支出中的作用的討論，因?yàn)榈胤秸?cái)政支出中很大一部分是轉(zhuǎn)移支付，因此他們的分析具有局限性。

三、地方政府公共服務(wù)是否存在鄰近效應(yīng)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

首先，本研究選取了1995-2011年全國(guó)31個(gè)省財(cái)政支出數(shù)據(jù)作為樣本數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。其次，我們需要界定公共服務(wù)，也就是明確公共服務(wù)的范圍，即什么是公共服務(wù)?！肮卜?wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對(duì)這種流變的一般趨勢(shì)進(jìn)行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來(lái)的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。這是非常合乎邏輯的?！盵17]改革開(kāi)放以后，在財(cái)政能力有限的情況下，地方政府的公共服務(wù)供給行為不僅可以不考慮非流動(dòng)性要素、社會(huì)弱勢(shì)群體的服務(wù)需求，而且對(duì)“理性”的決策者而言是一種負(fù)擔(dān)，這種行為取向侵蝕了社會(huì)公平。針對(duì)政府與學(xué)界泛化理解公共服務(wù)的現(xiàn)象，我們認(rèn)為，公共服務(wù)是公共性與服務(wù)性的結(jié)合來(lái)確定公共服務(wù)項(xiàng)目，所以我們把文教科衛(wèi)與社會(huì)保障5 項(xiàng)列為公共服務(wù)項(xiàng)目，因?yàn)檫@些支出不僅都屬于流動(dòng)性要素非常弱的項(xiàng)目，同時(shí)也具有非常強(qiáng)的公共性，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益。

（二）分析過(guò)程

社會(huì)心理學(xué)所羅門(mén)·阿什實(shí)驗(yàn)表明：有些人愿意追隨群體的意見(jiàn)，即使這種意見(jiàn)與他們從自身感覺(jué)得來(lái)的信息相互抵觸，群體壓力是導(dǎo)致這種行為的重要原因，哪怕是以前人們從未彼此見(jiàn)過(guò)的偶然群體。此外“作出錯(cuò)誤的大多數(shù)實(shí)際上在勸說(shuō)實(shí)驗(yàn)的參與者他們的回答是正確的。人們想要是正確的，并經(jīng)常會(huì)因他人自認(rèn)為是正確的而接受或內(nèi)化他人的觀(guān)點(diǎn)或看法。因此，群體不僅會(huì)通過(guò)施加壓力也會(huì)通過(guò)提供關(guān)于‘現(xiàn)實(shí)’的信息來(lái)影響個(gè)人。”而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)是利用實(shí)驗(yàn)心理學(xué)方法研究人類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為的學(xué)科，它主要關(guān)注人類(lèi)的心理以及行為傾向如何影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程。由于人是處在群體中的動(dòng)物，一個(gè)人的決策行為必然地受到周?chē)渌说男袨榈挠绊?，在信息約束的環(huán)境下，由于人類(lèi)天然的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性，人類(lèi)行為往往表現(xiàn)為“隨大流”的跟從行為。于是“投資者跟隨大流，投資選擇行為是對(duì)大眾行為的模仿，并不是參照自己挖掘的信息?！盵18]人們形象地將其稱(chēng)為“羊群行為”。N·盧曼也認(rèn)為“始終最可靠的路線(xiàn)當(dāng)然是隨大流，甚至有些明顯荒謬的事情人們也會(huì)跟著做，因?yàn)榉駝t就會(huì)被視為決策者而引人注目?！边@一理論構(gòu)成了目前金融市場(chǎng)的主要解釋性分析。在分析地方政府公共服務(wù)供給的問(wèn)題上，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)具有同樣的解釋力。把地方政府比做市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的投資經(jīng)理人，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果投資經(jīng)理人的報(bào)酬數(shù)量依賴(lài)于同其他經(jīng)理人比較后的表現(xiàn)，那么這些代理人的激勵(lì)將被扭曲，他們的投資行為也最終將以一種不合理的投資組合而收尾。

1.地方政府公共服務(wù)支出總體情況分析

地方政府公共服務(wù)支出由1995年的1414.3億增長(zhǎng)到2011年的36053.9 億，公共服務(wù)支出占地方財(cái)政支出比例由1995年的29.3%增長(zhǎng)到2011年的38.8%，16年僅僅上升了9.5%，如表1。此外，地方政府公共服務(wù)支出占全國(guó)公共服務(wù)支出比例基本在90%左右，公共服務(wù)支出存在著明顯的地方化特征，“在屬地化分級(jí)管理模式下，社會(huì)公共產(chǎn)品的提供不少按照公共產(chǎn)品的覆蓋范圍而是按照行政隸屬關(guān)系或?qū)俚鼗瓌t管理。……而不論這些事物的性質(zhì)是屬于局部的公共產(chǎn)品還是跨地域的全國(guó)性的公共產(chǎn)品。”[19]

2.從公共服務(wù)支出力度分析是否存在鄰近效應(yīng)

將時(shí)間分為兩個(gè)階段，1995-2003年與2004-2011年。如表2 所示，把地方政府分為七大板塊，前六板塊為地理位置鄰近板塊，第七板塊為不規(guī)則地區(qū)。第一板塊為京津蒙板塊，包括北京、天津和內(nèi)蒙古，9年來(lái)3個(gè)省份公共服務(wù)支出力度都由接近30%緩慢增長(zhǎng)到在33%左右，變化不大；北京與內(nèi)蒙古對(duì)公共服務(wù)的支持力度明顯表現(xiàn)出收斂狀態(tài)，天津起點(diǎn)雖然低，但是增長(zhǎng)相對(duì)迅速，2000年以后略高于北京和內(nèi)蒙古，而從1997年以后天津、北京與內(nèi)蒙古三個(gè)省份趨于收斂，京津蒙板塊鄰近效應(yīng)非常明顯。

表1 政府公共服務(wù)支出 億元

第二板塊為沿海地區(qū)板塊，包括江蘇、浙江、福建、山東與河北5個(gè)省份，9年來(lái)5個(gè)省份公共服務(wù)支出力度基本在35%左右，上升幅度不大；浙江還下降了2%，福建起點(diǎn)最低，但是增長(zhǎng)迅速，2003年達(dá)到38.2%，而江蘇、山東與河北表現(xiàn)比較穩(wěn)定。5 個(gè)省份的鄰近效應(yīng)明顯，且高于京津蒙板塊2%。

第三板塊為中部地區(qū)板塊，包括安徽、江西、河南、湖北和湖南，5個(gè)省份公共服務(wù)支出力度由1995年的31%左右上升到2003年的41%左右，但是5個(gè)省份的力度始終接近，也成為七大板塊中力度最大的板塊，從另外一個(gè)角度看，中部地區(qū)財(cái)政壓力最大，獲得的轉(zhuǎn)移支付不多，處于不利地位[20]。

第四板塊為華南-西南板塊，包括華南的海南和廣西，西南的重慶、四川、貴州和云南6 個(gè)省份，公共服務(wù)支出力度由1995年的接近30%增長(zhǎng)到2003年的37%，增長(zhǎng)了7%，特別是云南增長(zhǎng)了16.1%，但是從1996年開(kāi)始便與其他省份趨于一致，6個(gè)省份也具有非常強(qiáng)的鄰近效應(yīng)。

第五板塊為西北板塊，包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆與山西6 個(gè)省份，9年來(lái)上升了8%～10%，屬于支出力度最大的板塊。6 個(gè)省份中，山西相對(duì)高，增長(zhǎng)也比較快，寧夏起點(diǎn)低，但是增長(zhǎng)速度也比較快，其他4 個(gè)省份保持了一個(gè)相對(duì)均衡的增長(zhǎng)速度，6 省公共服務(wù)支出力度總體來(lái)看比較接近，收斂狀況比較好。

表2 1995-2003年地方政府公共服務(wù)支出力度 %

第六板塊為東北板塊，吉林起點(diǎn)高，但是基本保持穩(wěn)定，且有一定下降的趨勢(shì)，而遼寧與黑龍江則表現(xiàn)出了明顯的上升趨勢(shì)，9年來(lái)公共服務(wù)支出力度上升非常快，3個(gè)省份基本保持在一個(gè)陣營(yíng)而趨于收斂，存在地理上的鄰近效應(yīng)。

第七板塊為不規(guī)則地區(qū)，包括廣東、上海與西藏，三個(gè)省份地理位置不接近，9年來(lái)公共服務(wù)支出力度不同，但是基本上在較低的水平，各省表現(xiàn)也非常平穩(wěn)，變化不大?？赡艿脑蚴菑V東與上海為發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力雄厚，而西藏獲得了非常多轉(zhuǎn)移支付。

總體來(lái)看，1995-2003年，地方政府公共服務(wù)支出雖然劃分為7 個(gè)板塊，每個(gè)板塊都有一定程度的上升，各板塊支持力度也有一定區(qū)別，西北板塊＞中部地區(qū)板塊＞沿海地區(qū)板塊＞東北板塊＞華南-西南板塊＞京津蒙板塊＞不規(guī)則地區(qū)。但是板塊內(nèi)部趨于收斂狀態(tài)，而板塊外部雖然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明顯的鄰近效應(yīng)。

2003年新一屆政府的成立，并于2004年提出建設(shè)公共服務(wù)型政府，明確了公共服務(wù)職能為政府四大職能之一。2012年7 月《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》公布，明確指出：“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)?！痹谶@樣的情況下，地方政府公共服務(wù)提供狀況如何呢？

表3 中，2004-2011年，與前8年一樣把31 個(gè)省份分為七大板塊，但是七個(gè)板塊包含的省份與前8年有一定的不同。第一板塊還是京津蒙板塊，北京公共服務(wù)支出力度2007年開(kāi)始上升非?？?，8年上升了10%以上，天津與內(nèi)蒙古雖然也有一定的上升，但是幅度不大，總體來(lái)看，3 個(gè)省份公共服務(wù)支持力度還是趨于收斂狀態(tài)。

第二板塊為沿海地區(qū)板塊，包括上海、江蘇、浙江、福建、山東與廣東6 個(gè)省份，其中上海由前8年的不規(guī)則地區(qū)變?yōu)檠睾５貐^(qū)板塊，沿海地區(qū)板塊擴(kuò)容。8年來(lái)6個(gè)省份公共服務(wù)支出力度分兩步來(lái)看，2006年以前由于上海比例偏低，其他5 個(gè)省份公共服務(wù)支出力度比較均衡，因此區(qū)域收斂狀態(tài)受到一定的影響，2007年開(kāi)始，6 個(gè)省份公共服務(wù)支出力度非常接近，鄰近效應(yīng)更加明顯。

第三板塊為中部地區(qū)板塊，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南與東部的河北，中部地區(qū)板塊達(dá)到7 個(gè)省份，公共服務(wù)支出力度8年來(lái)基本上保持在40%左右，總體上呈現(xiàn)一定的下降趨勢(shì)，但是降幅在2%左右，公共服務(wù)支出力度基本穩(wěn)定，收斂程度非常明顯，也成為鄰近效應(yīng)最明顯的一個(gè)板塊。

表3 2004-2011年地方政府公共服務(wù)支出力度 %

第四板塊為華南-西南板塊，包括華南的海南、廣西與西南的重慶、四川、貴州、云南6 個(gè)省份，華南—西南板塊公共服務(wù)支出力度除重慶與四川有一定的下降外，其他省份都保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平，在35%～40%之間，比較接近，公共服務(wù)鄰近效應(yīng)比較明顯。

第五板塊為西北板塊，包括陜西、甘肅、青海、新疆4個(gè)省份，8年來(lái)支出力度基本穩(wěn)定，沒(méi)有上升趨勢(shì)，保持在40%左右，新疆比較低一點(diǎn)，但是差距在2%左右，4個(gè)省份公共服務(wù)支出力度都比較接近，鄰近效應(yīng)明顯。

第六板塊為東北板塊，包括遼寧、吉林與黑龍江，與中部地區(qū)板塊一樣，呈現(xiàn)出一定的下降趨勢(shì)，降幅比較小，在3%以?xún)?nèi)，基本保持在40%左右，公共服務(wù)力度趨于收斂，其鄰近效應(yīng)明顯高于前8年。

第七板塊為不規(guī)則地區(qū)，包括寧夏與西藏，不規(guī)則地區(qū)比前8年減少一個(gè)省份。西藏表現(xiàn)與前8年一樣，始終保持在25%左右，但基本保持上升的趨勢(shì)，寧夏則不同，支出力度波動(dòng)比較大，基本上在30%左右。

總體來(lái)看，2004-2011年，7大板塊的支持力度明顯高于前8年，每個(gè)板塊的支持力度都有一定程度的上升，各板塊支持力度也與前8年有一定的區(qū)別，中部地區(qū)板塊＞西北板塊＞東北板塊＞華南—西南板塊＞沿海地區(qū)板塊＞京津蒙板塊＞不規(guī)則地區(qū)。但是板塊內(nèi)部趨于收斂狀態(tài)，而板塊外部雖然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明顯的區(qū)域鄰近效應(yīng)。

總之，17年來(lái)，我國(guó)7個(gè)板塊支出力度雖然有一定的差距，但是差距不大，板塊內(nèi)部各省份公共服務(wù)支出力度非常接近。后8年不同地方為：首先出現(xiàn)了7 個(gè)鄰近省份的鄰近效應(yīng)，高于第一個(gè)8年的6 個(gè)省份；其次，鄰近效應(yīng)更加明顯，特別是中部地區(qū)與增加的東北地區(qū)；再次，各個(gè)板塊的支持力度順序有一定的變化，中部地區(qū)板塊變?yōu)榈谝唬瑬|北板塊與華南-西南板塊上升一位，說(shuō)明了這些地區(qū)財(cái)政壓力不斷增加，而沿海地區(qū)板塊下降，主要得益于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)政能力的提高；最后，不規(guī)則省份減少了一個(gè)?？傊?，我國(guó)地方政府公共服務(wù)支出存在明顯的鄰近效應(yīng)。

四、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

為了奠定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的基礎(chǔ)，緩解乃至消除不斷叢生的公共風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為了鞏固政府的合法性，中國(guó)自1998年開(kāi)始公共財(cái)政改革，各級(jí)地方政府開(kāi)展創(chuàng)建公共服務(wù)型政府活動(dòng)，將政府執(zhí)政的公共性?xún)r(jià)值取向落實(shí)到具體行動(dòng)中，尤其在2003年新一屆政府產(chǎn)生之后，創(chuàng)建服務(wù)型政府的執(zhí)政意愿在中央政府表現(xiàn)得更加明顯，開(kāi)始成為地方政府開(kāi)展活動(dòng)的行動(dòng)指南，并體現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)安排上。與大多數(shù)運(yùn)用財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論解釋地方政府支出行為不同,本文強(qiáng)調(diào)中央政治與財(cái)政集權(quán)治理結(jié)構(gòu)對(duì)地方政府公共服務(wù)支出行為的影響。中央政府收入集權(quán)而支出分權(quán)，把大部分公共服務(wù)支出責(zé)任推到地方政府，公共服務(wù)地方化造成的結(jié)果就是各省份沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況來(lái)安排公共服務(wù)支出，地方政府存在策略性行為，公共服務(wù)支出存在明顯的鄰近效應(yīng)。這一發(fā)現(xiàn)使我們能夠更完整地理解地方政府行為的影響因素,以及當(dāng)前政治治理結(jié)構(gòu)的含義。

（二）政策建議

后金融危機(jī)時(shí)代，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，加快建立健全符合國(guó)情、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，努力提升基本公共服務(wù)水平和均等化程度，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為重要。

1.中央政府層面

（1）中央政府加大對(duì)公共服務(wù)支出的力度，糾正公共服務(wù)地方化，在中央層面起到示范作用。

（2）中央政府必須出臺(tái)具有適度普惠性的、有硬性指標(biāo)要求的社會(huì)政策。中央政府必須以法律的形式，加大社會(huì)保障、教育、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)投資，使其“嵌入”到經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，并最終形成民生改善且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式,使民眾可以從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得更多的福利改善。

2.地方政府層面

推動(dòng)地方政府落實(shí)公共服務(wù)的執(zhí)政宗旨，不能僅僅依靠地方政府的主觀(guān)自覺(jué)，更重要的是要依靠制度和體制，通過(guò)制度約束和體制激勵(lì)提高地方政府公共服務(wù)的主觀(guān)意愿。

（1）我們需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束，尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務(wù)》開(kāi)篇就指出：“培養(yǎng)出美國(guó)公共行政傳統(tǒng)的社會(huì)背景是若干文化和思想力量的獨(dú)特混合體……這一傳統(tǒng)可以用一個(gè)詞來(lái)表述：約束?！盵21]美國(guó)學(xué)者阿維納什·K·迪克西特也指出：“政治過(guò)程不能像經(jīng)濟(jì)關(guān)系那樣來(lái)使用監(jiān)督和激勵(lì)合同。相反，我們更多地依賴(lài)于更為直接的工具——承諾與約束?！盵22]因此，在縱向上需要中央政府加大政治、法律的約束，橫向上，放權(quán)社會(huì)，加強(qiáng)群眾對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)。

（2）在政治集權(quán)體制下，要鼓勵(lì)地方政府在公共服務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)，政府可以移植鄰近地區(qū)的政策或制度并避免不良響應(yīng)的產(chǎn)生來(lái)解決本地區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題，這就是鄰近地區(qū)的學(xué)習(xí)效應(yīng)，即通過(guò)觀(guān)察、總結(jié)和分析鄰近地區(qū)具體行動(dòng)和政策效果來(lái)思考本地區(qū)的應(yīng)對(duì)策略，在互動(dòng)過(guò)程中，學(xué)習(xí)機(jī)制就會(huì)產(chǎn)生——政策學(xué)習(xí)效應(yīng)。

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