冉淑青,周 潮
(1.陜西省社會科學院 經(jīng)濟研究所,西安 710065;2.淮陰工學院建筑工程學院,江蘇 淮安 223001)
我國開發(fā)區(qū)建設經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展歷程,在土地財政的刺激下,開發(fā)區(qū)的城市功能日益完善,各種類型的用地規(guī)模不斷擴張,開發(fā)區(qū)逐漸與主城連成一片,導致城市空間依然是以“攤大餅”的方式近域擴張。與此同時,由于開發(fā)區(qū)建設而被征拆遷的原著居民以一定補償標準得到開發(fā)區(qū)的“妥善”安置,在安置小區(qū)過著既不像農(nóng)村又與開發(fā)區(qū)整體環(huán)境氛圍極不相稱的生活。為解決這一頗具中國特色的城市發(fā)展問題,作者認為英國社會學家霍華德的“田園城市”理論——一種雖然古老但仍舊具有實踐指導意義的城市發(fā)展理念,或許能為新開發(fā)區(qū)域的建設提供一種不同的發(fā)展思路?;诖耍瑥摹疤飯@城市”理論出發(fā),將“田園城市”理念引渡至開發(fā)區(qū)建設的現(xiàn)實。
1898年,英國社會改革家埃比尼澤·霍華德(Ebenezer Howard,1850~1928)出版了《明日:一條通往真正改革的和平道路》一書,提出“田園城市”理論,倡議建設一種兼具城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的田園城市(garden city),而若干個田園城市圍繞中心城市,構(gòu)成城市群,即社會城市(social city)。
霍華德之所以提出“田園城市”理論,與其所在的時代背景有著密切的關系。第二次工業(yè)革命后,歐洲國家城市過分的擁擠不堪,城市環(huán)境急劇惡化,社會普遍認為勞動人民要么抑制對人類社會,即城市的向往,要么幾乎徹底放棄鄉(xiāng)村的無比誘人而純正的喜悅。而霍華德認為事實并不如此,人們還有第三種選擇,即把一切最活潑生動的城市生活優(yōu)點和美麗、愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起?;羧A德用“三磁鐵”的圖解來說明了這種情況,他認為城鄉(xiāng)磁鐵必須合二為一,都應體現(xiàn)出人類社會和自然美景;城市與鄉(xiāng)村必須成婚,從而才能迸發(fā)出新的希望、新的生活和新的文明[1]。
1919年,英國“田園城市和城市規(guī)劃協(xié)會”經(jīng)與霍華德商議后,明確提出田園城市的含義:“田園城市是為健康生活以及產(chǎn)業(yè)而設計的城市,它的規(guī)模能足以提供豐富的社會生活,但不應超過這一程度,四周要有永久性的農(nóng)業(yè)地帶圍繞,城市的土地歸公眾所有,由一委員會受托掌管。”霍華德設想的田園城市包括城市和鄉(xiāng)村兩個部分。城市四周為農(nóng)業(yè)用地所圍繞;城市居民經(jīng)常就近得到新鮮農(nóng)產(chǎn)品的供應;農(nóng)產(chǎn)品有最近的市場,但市場不只限于當?shù)亍L飯@城市的居民生活于此,工作于此。所有的土地歸全體居民集體所有,使用土地必須繳付租金。城市的收入全部來自租金;在土地上進行建設、聚居而獲得的增值仍歸集體所有。城市的規(guī)模必須加以限制,使每戶居民都能極為方便地接近鄉(xiāng)村自然空間[2]。
田園城市理論出現(xiàn)后,得到了社會各界的共識,其布局模式在世界范圍內(nèi)得到推廣。如1903年和1919年,萊奇沃斯(Letchworth)和韋林(Welwyn)是田園城市的代表,但城市經(jīng)營由出資方掌控,因而城市的建設并沒有體現(xiàn)霍華德的初衷,其追求的財富再分配、土地改革及最終替代資本主義的理想并沒有實現(xiàn)。20世紀初,隨著西方國家城市化持續(xù)推進,這解決城市問題的田園城市規(guī)劃建設得到了重視,但由于對田園城市的理解不統(tǒng)一,城市規(guī)劃建設質(zhì)量、規(guī)模等參差不齊,如一些所謂的“田園城市”,其實只是一些郊區(qū)開發(fā)項目或衛(wèi)星臥城,與霍華德提出的田園城市理念相去甚遠。如美國的一些所謂田園城市項目,許多都是“花園郊區(qū)”。這些實踐實質(zhì)上是霍氏田園城市理念的嬗變和偏離。二戰(zhàn)后,霍華德的田園城市理論對世界大多數(shù)國家的城市規(guī)劃,特別是西方國家的新城建設和城市理論產(chǎn)生過很大的影響,被城市規(guī)劃學家和史學家視為城市規(guī)劃史上最有影響的理論之一。
百年前提出的“田園城市”理念到今天仍然只是一種理念,并沒有成為現(xiàn)實,然而其深刻的影響了100多年以來的城市規(guī)劃思想,并成為多數(shù)城市發(fā)展的理想。對于有著田園城市夢想的新建開發(fā)區(qū)來說,田園城市理念更有深刻的指導意義。
中國人與生俱來的秉性決定了中華民族比任何其他民族更加崇尚“大”,并在不知不覺中成為我們的審美尺度和價值判斷的基石?!按?強,快=好”,這樣的中國式發(fā)展邏輯在城市建設方面不斷地被重復與證明,在做“大”情節(jié)的無形指揮棒下,無數(shù)個“中國之最”、“亞洲之最”、“世界之最”應運而生,并成為城市對外炫耀的資本與政治成果[3]。田園城市避免了傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市惡性膨脹。從城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)上看,田園城市體現(xiàn)出城市群體的概念:當一個城市達到門檻規(guī)模后應該停止增長,要成為更大體系中一個組成部分,其過量的部分應當由鄰近的另一個城市來接納。這就意味著開發(fā)區(qū)建設不能以連片式的無邊界蔓延發(fā)展,而應該在現(xiàn)狀基礎上,規(guī)劃若干個功能組團,之間以農(nóng)田等自然要素間隔,并通過快捷交通干道來聯(lián)系,這樣既可以保證每個組團的合理規(guī)模,又可以享受到大城市的優(yōu)點,與此同時,居民還可以享受到永久農(nóng)田和森林、綠地帶來的自然感受。
隨著后金融危機時代的到來,實體經(jīng)濟總供應能力收縮,潛在經(jīng)濟增速下滑,實體經(jīng)濟投資額度連續(xù)下降,開發(fā)區(qū)如火如荼的建設場面也日漸冷淡下來。冷靜思考我國開發(fā)區(qū)過去20多年的發(fā)展成果,不難發(fā)現(xiàn)我國開發(fā)區(qū)普遍存在土地利用效率低的問題。如規(guī)劃面積高達58平方公里的金山工業(yè)區(qū)是上海最大的工業(yè)區(qū),多項指標都遠低于國家級開發(fā)區(qū),單位土地投資強度不到國家級開發(fā)區(qū)的1/3,單位土地稅收產(chǎn)出不到國家級開發(fā)區(qū)的1/10。開發(fā)區(qū)的二次創(chuàng)業(yè)過程中也多以擴張土地面積為主,在一定程度上更加加劇了土地的低使用率?;羧A德所倡導的“田園城市”理念,建設用地僅占到整個城市的六分之一,周圍則是大面積的農(nóng)田、綠地和森林,建設用地的集約高效利用則成為整個田園城市運行的基礎和前提,因此在“田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)更有利于提高土地的使用效率。
城鄉(xiāng)分離曾經(jīng)是社會發(fā)展的一大進步。自城市出現(xiàn)之初,人們就習慣于城鄉(xiāng)分離的現(xiàn)實,陶醉于城市在促進物質(zhì)、文化繁榮和社會進步上的作用?;羧A德敏銳地看到了這種繁榮和進步的昂貴代價,即鄉(xiāng)村的停滯、落后和城市生活脫離自然。這種代價不僅抑制了鄉(xiāng)村的發(fā)展,也抑制了城市的發(fā)展,社會的固有潛力遠未能充分發(fā)揮?!疤飯@城市”深刻地闡述了城市和鄉(xiāng)村有機動態(tài)平衡:城市為農(nóng)村提供了廣闊的市場;田野是支持城市發(fā)展、保持城市生態(tài)平衡、抑制城市無節(jié)制膨脹的關鍵。因此,霍華德的出發(fā)點是以城市外圍的永久性綠地來合理控制城市規(guī)模,以建立城鄉(xiāng)融合、具有適合規(guī)模的田園城市。從廣義上講,霍華德的田園城市理論并不單純是一種形式上的或圖面上的城市規(guī)劃,實質(zhì)上是一種對社會的改革,是對城市與鄉(xiāng)村各自發(fā)展過程中存在問題的整體解決,使人們共享城市的便捷條件和鄉(xiāng)村的優(yōu)美環(huán)境,即使得城市與鄉(xiāng)村正式“聯(lián)姻”。[4]
在“田園城市”的理想光輝指引下,開發(fā)區(qū)將形成有別于一般開發(fā)區(qū)的理想圖景,如高容積率的大型城市綜合體、都市森林和永久性都市農(nóng)業(yè)以及連接各個分區(qū)的快捷交通干線。
城市組團作為現(xiàn)代田園城市的一個重要組成部分,具有集聚經(jīng)濟和擴散經(jīng)濟的能力。每個城市組團都各自擁有中心城,發(fā)揮城市的特定功能,并通過快速便捷的交通將各城市組團相聯(lián)接,共同完成城市職能。組團內(nèi)部各分支系統(tǒng)完整,生產(chǎn)、生活、生態(tài)等基礎設施相對齊全,各組團中心通常是全市的中心城,分別承擔全市的政治、經(jīng)濟、文化和商業(yè)服務等職能。
大型城市綜合體的出現(xiàn)既是田園城市土地利用集約化的必然結(jié)果,同時也是對傳統(tǒng)“攤大餅式”城市發(fā)展模式的否定,從而創(chuàng)立一種緊湊型、產(chǎn)業(yè)導向型的新型城市化模式,并且已經(jīng)成為城市建設高度現(xiàn)代化的表現(xiàn)。城市綜合體的功能集商貿(mào)、金融、辦公、娛樂于一體,主要包括商貿(mào)街區(qū)、文化餐飲娛樂區(qū)、現(xiàn)代商務中心三大業(yè)態(tài),其中的商貿(mào)街區(qū)包括大型百貨商場、名牌精品店、大型影城等商貿(mào)娛樂設施;文化餐飲娛樂包括大型餐飲、休閑等板塊;現(xiàn)代商務中心包括商務大廈、金融大廈等項目。
都市綠地系統(tǒng)和都市農(nóng)業(yè)是田園城市理論中體現(xiàn)農(nóng)村優(yōu)勢的部分,是田園城市之“田園”所在,也是田園城市開發(fā)區(qū)區(qū)別于一般開發(fā)區(qū)的重要標志。其中,都市綠地系統(tǒng)是指將生產(chǎn)綠地、防護林地、公園綠地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、風景園林綠地以及綠地范圍內(nèi)的水域等進行合理的空間配置,形成一個持久穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng),使城市環(huán)境得以改善,為城市居民提供居住、休閑、游憩等功能的城市綠色環(huán)境網(wǎng)絡體系;都市農(nóng)業(yè)則大片分布于各個城市組團之間,即可作為控制城市無序蔓延的邊界,同時為城市的日常生活提供必要的農(nóng)產(chǎn)品。
交通體系是現(xiàn)代田園城市社會、經(jīng)濟活動的命脈所在,它的良性循環(huán)可以疏散城市功能、發(fā)揮組團優(yōu)勢、提高城市的整體運行效率。因此,在城市內(nèi)部建立完善的交通體系,可以實現(xiàn)組團內(nèi)部與外界之間的緊密聯(lián)系,為人口、物質(zhì)、能量及信息的流通和交換創(chuàng)造有利條件,使城市各組團形態(tài)上相對分散布局的同時,功能上緊密結(jié)合。開發(fā)區(qū)的快捷交通體系以公交優(yōu)先為原則,建設便捷交通網(wǎng)絡、倡導綠色交通方式,形成立體化交通系統(tǒng),包括以實現(xiàn)田園城市綠色交通為目標的城市快速交通系統(tǒng);以軌道交通為核心,構(gòu)建高效率、高品質(zhì)、高適應性的連接各個組團的一體化公交都市;結(jié)合快慢分離的原則,提供安全便捷的非機動車及步行出行空間;以建設現(xiàn)代化交通信息服務為宗旨,建設智能交通體系。
在“田園城市”理念指引下,開發(fā)區(qū)應該在城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會管理、政策制定等方面走出一條不同于既有開發(fā)區(qū)的發(fā)展之路。
在“田園城市”理念指引下,開發(fā)區(qū)所呈現(xiàn)的城市組團、城市綜合體、都市綠地系統(tǒng)和都市農(nóng)業(yè)以及快捷交通體系等圖景[5],總體來說即為“大開大合”的城市形態(tài)。“大開”即開闊的田園風光,形成水為脈、綠為基、路為廊的廣闊空間延伸;“大合”即復合的城市功能,在大面積綠地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基調(diào)中,建設功能完善、生態(tài)優(yōu)良、和諧有序的現(xiàn)代立體城市、產(chǎn)業(yè)社區(qū)城市。“大開大合”的城市建設路徑改變過去長期同心圓式的環(huán)線交通路網(wǎng)和攤大餅式的城市建設方式,融入立體開發(fā)、集約節(jié)約和循環(huán)低碳發(fā)展等創(chuàng)新發(fā)展理念,將城市組團鑲嵌于田園風光和自然山水之中,形成城鄉(xiāng)交錯、大中小城市相間、風情小鎮(zhèn)點綴、疏密合理得當?shù)摹⒓却髿庥謩e具一格的現(xiàn)代新城布局。
在“田園城市”理念指引下,開發(fā)區(qū)各個城市組團要堅持合理、高效的產(chǎn)業(yè)布局理念,根據(jù)各自發(fā)展基礎和發(fā)展條件,整合各組團內(nèi)優(yōu)質(zhì)存量資源,錯位發(fā)展,培育鏈式和集群式產(chǎn)業(yè),加快高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進程,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)高端攀升,著力發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié),按照集群式、耦合式、跨產(chǎn)業(yè)的思路,培育科技型、智慧型、生態(tài)型、創(chuàng)造型的產(chǎn)業(yè)集群。除了高端非農(nóng)產(chǎn)業(yè)外,開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)應包括“田園”部分的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,要采用先進適用的農(nóng)業(yè)科學技術、生物技術和生產(chǎn)模式,實現(xiàn)現(xiàn)代生產(chǎn)投入要素的高效率和集約化,提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。
在霍華德的“田園城市”理論中,城市與鄉(xiāng)村互為依存,是不可分割的一部分,并且從理論上證實了模式得以存在的可行性。盡管實踐與理論之間差距的客觀存在,田園城市理論依然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面為開發(fā)區(qū)提供了打破常規(guī)的思路和方向[6]。在田園城市理論中,城市即為城市,農(nóng)村即是農(nóng)村。因此開發(fā)區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中,農(nóng)民身份不必改變,農(nóng)業(yè)用地面積不能減少,在未來發(fā)展中要保證農(nóng)民利益不減少,實現(xiàn)農(nóng)民生活水平和區(qū)域社會經(jīng)濟的同步發(fā)展,構(gòu)建城鄉(xiāng)居民公平、公正共享發(fā)展成果的社會建設新機制;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務、勞動就業(yè)、社會管理,構(gòu)建保障農(nóng)村人口穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)移的制度基礎,特別要保障農(nóng)民土地權(quán)益,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理、就業(yè)服務、社會保障制度;推動基本公共服務均等化,著力于社會服務供給方式的創(chuàng)新。
當前我國社會管理已經(jīng)進入矛盾凸顯期,在“田園城市”理念指引下的新建開發(fā)區(qū)應該在社會管理方面開展大膽的探索與創(chuàng)新,樹立以社會建設統(tǒng)領城市建設的理念,堅持以人為本,提高開發(fā)區(qū)社會管理的科學化水平[7]。具體包括:創(chuàng)新社會管理模式和運行機制,引導社會組織(非政府組織)參與社會管理,變單個的管理力量為社會管理的整體合力,實現(xiàn)社會管理主體的多元化;以法治為基礎,以現(xiàn)代信息技術為支撐、構(gòu)建起公開透明、規(guī)范高效、簡便易行的社會管理運行機制;以信息化建設作為社會管理的有效手段,加快形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平臺,不斷提升管理效能、服務質(zhì)量。
“田園城市”理念指引下的開發(fā)區(qū)除需制定促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的一般性政策,如財稅政策、土地政策、投融資政策、人才引進政策、節(jié)能減排政策、研發(fā)政策等,還應制定特有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策以及田園城市建設政策來促進田園城市理想的實現(xiàn)[8]。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策方面,考慮加大中央財政支持力度,進一步加快建立完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度,在不改變農(nóng)民身份的同時,引入城市居民的生活方式;吸引大型企業(yè)投資農(nóng)業(yè),保證農(nóng)民的利益不受影響的同時,努力探索適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的運營模式;加強農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的培訓,促進現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展;加大對新區(qū)農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施的投資,提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務水平。
田園城市建設政策是保證田園夢想順利實現(xiàn)的重要保障。重點扶持的公共基礎設施項目以及重點示范鎮(zhèn)的建設,加大對一般性財政轉(zhuǎn)移支付和基礎設施、生態(tài)環(huán)境、重點項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等專項支付力度,為城市建設提供一定的土地增減掛鉤指標;優(yōu)先布局水利、交通、生態(tài)環(huán)境、特色農(nóng)業(yè)、物流、文化、旅游等重點項目;鼓勵發(fā)展都市農(nóng)業(yè),建設標準化、規(guī)?;?、專業(yè)化蔬菜生產(chǎn)基地。
縱觀近代100年來的城市發(fā)展史,“作為20世紀最偉大的城市發(fā)展理念之一的田園城市”理念,其現(xiàn)實之路可謂十分坎坷;但其對于新建開發(fā)區(qū)開發(fā)與建設的指導意義仍不可小覷。近年來,開發(fā)區(qū)開發(fā)建設是我國城市空間拓展的主要模式與途徑之一,但以“田園城市”理念為引導的開發(fā)區(qū)建設實踐寥寥無幾,案例經(jīng)驗總結(jié)缺乏。因此,本文從理論方面探討了在“田園城市”理念指引下開發(fā)區(qū)的理想構(gòu)圖,以及在城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會管理、政策制定等方面的建設思路,為我國城市開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設提供了理論淵源。
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