王 迪 才瓔珠

（哈爾濱工程大學(xué)人文學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150001）

2011年5月，因商家拒絕提供發(fā)票，河南洛陽(yáng)男子任某向洛陽(yáng)市西工區(qū)國(guó)稅局進(jìn)行了舉報(bào)。一個(gè)多月后，任某收到了該稅務(wù)機(jī)關(guān)寄來的特快專遞，里面是舉報(bào)案件涉及的200元發(fā)票和一張寫明獎(jiǎng)金為“壹元整”的《領(lǐng)獎(jiǎng)通知書》，通知他憑有效身份證件到稅務(wù)局領(lǐng)獎(jiǎng)，“逾期不領(lǐng)取的，視為放棄權(quán)利”。任某認(rèn)為，他為這個(gè)舉報(bào)4次向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)假，冒著30多攝氏度的高溫，3次往返稅務(wù)局，花費(fèi)多少且不說，就是去領(lǐng)這個(gè)1元錢的獎(jiǎng)，來回公交車費(fèi)也得3元。他想不明白，這1元錢的獎(jiǎng)金到底是獎(jiǎng)勵(lì)還是侮辱？為討個(gè)說法，任某將該稅務(wù)機(jī)關(guān)起訴至法院，要求其重新做出獎(jiǎng)勵(lì)決定。法院一審判決認(rèn)為，該稅務(wù)機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)決定不合理，但合法，駁回任某的訴訟請(qǐng)求，50元訴訟費(fèi)用由任某承擔(dān)?！耙辉e報(bào)獎(jiǎng)”的事件，通過媒體的渲染，引起社會(huì)公眾的熱議。從有利于社會(huì)的和諧、穩(wěn)定及發(fā)展的角度出發(fā)，我們有必要對(duì)該事件進(jìn)行法律方面的延伸思考。

一、“一元舉報(bào)獎(jiǎng)”事件的法律分析

（一）商家行為的法律分析

根據(jù)2010年12月20日修訂的《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《發(fā)票管理辦法》）第19條規(guī)定，銷售商品、提供服務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，對(duì)外發(fā)生經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收取款項(xiàng)，收款方應(yīng)當(dāng)向付款方開具發(fā)票。因此，商家拒絕給消費(fèi)者開具發(fā)票的行為，屬于違法行為。

（二）檢舉人行為的法律分析

1.舉報(bào)行為。任某依法舉報(bào)，值得鼓勵(lì)。根據(jù)《發(fā)票管理辦法》第6條規(guī)定:“對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的行為，任何單位和個(gè)人可以舉報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉人保密，并酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)?！备鶕?jù)2007年3月1日起施行的《檢舉納稅人稅收違法行為獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》）第1條規(guī)定:“為了鼓勵(lì)檢舉稅收違法行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，制定該辦法?！盵1]從上述規(guī)定可以看出，《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》在第1條開宗明義規(guī)定鼓勵(lì)檢舉稅收違法行為，檢舉人任某的舉報(bào)行為是值得鼓勵(lì)的。

2.起訴行為。任某起訴行為屬于行政相對(duì)人對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為不服即任某對(duì)政府所采取的救濟(jì)行為不滿。在法律上，救濟(jì)方式一般有兩種：一是行政復(fù)議，一是行政訴訟。任某可以通過申請(qǐng)行政復(fù)議的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那么，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)不但可以審查該稅務(wù)機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，而且可以審查其行為的合理性，并可以改變?cè)瓫Q定。但是由于本案中，任某選擇的是通過申請(qǐng)行政訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那么依照相關(guān)法律規(guī)定法院一般只能對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

（三）某區(qū)國(guó)稅局行為的法律分析

1.對(duì)于其行政處罰行為中的處罰額度，根據(jù)《發(fā)票管理辦法》第35條規(guī)定：“違反本辦法的規(guī)定，有下列情形之一的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以處1萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的予以沒收：（一）應(yīng)當(dāng)開具而未開具發(fā)票，或者未按照規(guī)定的時(shí)限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票，或者未加蓋發(fā)票專用章的……”

根據(jù)《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》第34條規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書面通知當(dāng)事人；對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的案件，應(yīng)當(dāng)立案查處。對(duì)違反發(fā)票管理法規(guī)的行政處罰，由縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)決定；罰款額在2000元以下的，可由稅務(wù)所決定。”

根據(jù)以上規(guī)定，商家拒絕開具發(fā)票，由某區(qū)國(guó)稅局給予商家罰款100元的處罰符合法律規(guī)定。

2.行政獎(jiǎng)勵(lì)行為。根據(jù)《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第6條規(guī)定:“檢舉的稅收違法行為經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)立案查實(shí)處理并依法將稅款收繳入庫(kù)后，根據(jù)本案檢舉時(shí)效、檢舉材料中提供的線索和證據(jù)詳實(shí)程度、檢舉內(nèi)容與查實(shí)內(nèi)容相符程度以及收繳入庫(kù)的稅款數(shù)額，按照以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本案檢舉人計(jì)發(fā)獎(jiǎng)金：收繳入庫(kù)稅款數(shù)額在100萬(wàn)元以下的，給予5000元以下的獎(jiǎng)金?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，檢舉人任某檢舉商家拒絕開具發(fā)票，可以獲得5000元以下的獎(jiǎng)金，具體數(shù)額法律并未做出規(guī)定，屬于相關(guān)稅務(wù)部門的自由裁量權(quán)范圍。由某區(qū)國(guó)稅局給予檢舉人任某1元的行政獎(jiǎng)勵(lì)符合法律規(guī)定。但是，該獎(jiǎng)勵(lì)方式和額度具有明顯的不合理性，既不符合立法目的，也不符合常理。

（四）法院審判行為的法律分析

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第56條的規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：起訴被告不作為理由不能成立的；被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形?！盵2]

法院一審判決認(rèn)為，對(duì)任某頒發(fā)檢舉獎(jiǎng)金1元的決定，符合國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部頒布的《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》的規(guī)定，但法官同時(shí)認(rèn)為，從情理上講，被告獎(jiǎng)勵(lì)原告舉報(bào)獎(jiǎng)金1元，雖然合法，但金額偏低，存在明顯的不合理性。該稅務(wù)機(jī)關(guān)在獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)應(yīng)當(dāng)酌情考慮檢舉人為實(shí)施舉報(bào)行為而產(chǎn)生的必要性支出，以鼓勵(lì)檢舉人依法護(hù)稅的積極性，法院根據(jù)《解釋》第56條第二項(xiàng)的規(guī)定駁回了任某的訴訟請(qǐng)求。一審法院的做法符合法律規(guī)定。

二、“一元舉報(bào)獎(jiǎng)”事件的負(fù)面影響

（一）抑制檢舉人檢舉熱情，助長(zhǎng)稅收違法行為的囂張氣焰

《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第1條明確規(guī)定：“為了鼓勵(lì)檢舉稅收違法行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，制定該辦法?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，在《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第1條開宗明義規(guī)定鼓勵(lì)檢舉稅收違法行為。該稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會(huì)《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》之立法目的，對(duì)檢舉人予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)既要符合法律規(guī)定，依據(jù)《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》第6條規(guī)定，對(duì)于收繳入庫(kù)稅款數(shù)額在100萬(wàn)元以下的，給予5000元以下的獎(jiǎng)金。同時(shí)，該稅務(wù)機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人行為應(yīng)具有合理性，什么是合理性，在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，一般社會(huì)大眾都能認(rèn)可的額度，采取有利于鼓勵(lì)檢舉人積極性的獎(jiǎng)勵(lì)方式。無(wú)論是“一元舉報(bào)獎(jiǎng)”還是“五元舉報(bào)獎(jiǎng)”（該稅務(wù)機(jī)關(guān)之前曾寄出過“伍元整”的《領(lǐng)獎(jiǎng)通知書》，但是檢舉人沒來領(lǐng)取，視為棄獎(jiǎng)），對(duì)公眾來說只能是笑談，這種獎(jiǎng)勵(lì)的效果與法律精神、立法目的背道而馳。在客觀上，只能起到抑制檢舉人積極性的作用。另外，在該事件中，還有對(duì)行政成本及納稅人權(quán)利的思考。1元獎(jiǎng)勵(lì)的《領(lǐng)獎(jiǎng)通知書》用特快專遞送，成本是多少，是1元的多少倍？為此與檢舉人對(duì)簿公堂，律師費(fèi)用又是多少，又是1元的多少倍？公眾參與的熱情被消減，損失更是難以衡量，如此下去的結(jié)果將是愿意檢舉稅收違法行為的人，打了退堂鼓，尤其是小額的稅收違法行為將少人或無(wú)人檢舉。

不管檢舉人舉報(bào)商家的逃稅目的何在，這也不是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)心的，僅以其舉報(bào)行為而言，舉報(bào)人就值得鼓勵(lì)。國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)專門出臺(tái)并大力宣傳檢舉納稅人稅收違法行為的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，而到具體執(zhí)行的稅務(wù)機(jī)關(guān)卻以“五元舉報(bào)獎(jiǎng)”、“一元舉報(bào)獎(jiǎng)”不斷地打擊檢舉人的積極性。稅收違法行為與舉報(bào)行為是此消彼長(zhǎng)的，當(dāng)舉報(bào)行為獲得不了應(yīng)得的尊重與獎(jiǎng)勵(lì)，檢舉人和公眾心寒之時(shí)，最痛快的只能是實(shí)施稅收違法行為人。

（二）削弱政府公信力，不利于政務(wù)誠(chéng)信的推進(jìn)

《道德經(jīng)》中說：“信不足焉，有不信焉?！奔凑\(chéng)信不足的人，自然得不到大家的信任。該獎(jiǎng)勵(lì)的不獎(jiǎng)勵(lì)，或表面獎(jiǎng)勵(lì)，長(zhǎng)此以往，結(jié)果就是公眾不再相信政府的規(guī)定及其他承諾?！墩撜Z(yǔ)·顏淵》記載有“子貢問政”。子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子貢曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯?，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民無(wú)信不立?！惫湃艘呀?jīng)認(rèn)識(shí)到，“老百姓對(duì)政府不信任，國(guó)家無(wú)法存在”的道理，當(dāng)今的人更應(yīng)以此為信條，尤其是執(zhí)政者。

黨的十七屆六中全會(huì)提出，“把誠(chéng)信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會(huì)的誠(chéng)信系統(tǒng)，加大對(duì)失信行為懲戒力度，在全社會(huì)廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。政務(wù)誠(chéng)信是其他行業(yè)誠(chéng)信、個(gè)人誠(chéng)信的基礎(chǔ)與前提。政府公信力被削弱，將引起社會(huì)不和諧現(xiàn)象增多，繼而不利于社會(huì)的發(fā)展。公眾在龐大矛盾信息的影響下，將無(wú)所適從，久而久之對(duì)負(fù)面消息的接受度容易提高，而鑒別真?zhèn)蔚哪芰t下降，因此，西方著名政治家塔西佗曾經(jīng)這樣論述其執(zhí)政的感受：“當(dāng)政府不受歡迎的時(shí)候，好的政策與壞的政策都會(huì)同樣得罪人民?！边@個(gè)卓越的見解后來成為西方政治學(xué)里的定律之一——“塔西佗陷阱”。換一句話講，當(dāng)某一個(gè)部門失去公信力的時(shí)候，無(wú)論它說的是真話還是假話，做的是好事還是壞事，都會(huì)被公眾認(rèn)為它是在說假話、做壞事。

三、“一元舉報(bào)獎(jiǎng)”事件的法律啟示

（—）國(guó)家應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定

1.提高獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的法律效力層次?，F(xiàn)有的《檢舉納稅人稅收違法行為獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》是國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部審議通過的，屬于行政規(guī)章，效力層次較低。建議由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)頒布相關(guān)法律。

2.設(shè)置最低獎(jiǎng)勵(lì)額度。該《獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》設(shè)置了最高獎(jiǎng)勵(lì)額度，卻沒有規(guī)定最低獎(jiǎng)勵(lì)額度，這才出現(xiàn)了“一元獎(jiǎng)”，“五元獎(jiǎng)”的情況。建議今后立法時(shí)，為鼓勵(lì)舉報(bào)行為，應(yīng)設(shè)置最低獎(jiǎng)勵(lì)額度，明確公眾預(yù)期。同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)額度應(yīng)具有前瞻性，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，檢舉人因檢舉所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)予以報(bào)銷。

3.保護(hù)檢舉人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活中檢舉人因檢舉行為遭到打擊報(bào)復(fù)的事件屢見不鮮，國(guó)家必須及早解決這個(gè)問題，制定相關(guān)法律，采取必要措施保護(hù)檢舉人的生命、健康、隱私以及其獲得人格尊重和相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。

4.還需加大對(duì)稅收違法行為的處罰力度。在本案中，商家僅僅是受到了100元罰款的處罰。在現(xiàn)實(shí)生活中，商家因未開具發(fā)票被人舉報(bào)是萬(wàn)中無(wú)一的事情，因?yàn)橄袢文尺@樣較真執(zhí)著的人畢竟是極少數(shù)，于是，未來的偷漏稅現(xiàn)象還會(huì)大量地發(fā)生。不讓偷漏稅者痛到心坎上的處罰是沒有用的，建議對(duì)有再次違法行為者，處罰加重。

（二）行政行為應(yīng)兼具合法性與合理性

社會(huì)主義法制的要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。有法必依，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，其執(zhí)法時(shí)不但要依據(jù)具體的法律規(guī)定，即某法某條某款，還要符合法律的精神，兼具合法性和合理性。合理性原則是行政法治的重要原則之一，指行政行為要客觀、適度、合乎理性。具體說，第一就是行政行為要符合立法目的。第二是行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。第三是平等適用法律，不得對(duì)相同事實(shí)給予不同對(duì)待。第四是符合自然規(guī)律。第五是符合社會(huì)道德。[3]

（三）政府應(yīng)當(dāng)積極推行信息公開

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的?！闭帕Ρ幌魅醯囊粋€(gè)重要原因是行政過程中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，因此必須全面推進(jìn)政務(wù)公開，加大政府工作的透明度，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，應(yīng)擴(kuò)大公眾及媒體對(duì)政府的監(jiān)督范圍。公眾有權(quán)知道所納稅款的使用去向以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的公務(wù)成本，以促進(jìn)有關(guān)部門合理、有效使用辦公經(jīng)費(fèi)，不浪費(fèi)納稅人的錢。

（四）法院處理案件應(yīng)考慮社會(huì)效應(yīng)

法院是被動(dòng)的，因?yàn)樗荒苤鲃?dòng)接受案件，只能等待相關(guān)權(quán)利人或者認(rèn)為自己權(quán)利被侵犯的人，到法院來起訴或上訴。但是，一旦案件經(jīng)由法院受理，法院還是可以有所為的。對(duì)于行政訴訟案件，法院依法一般只能審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性。但是在本案中，法院除了在判決中指出該稅務(wù)機(jī)關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)行為的不合理性之外，還可以通過司法建議的方式，建議該稅務(wù)機(jī)關(guān)改變?cè)?jiǎng)勵(lì)，增加獎(jiǎng)勵(lì)額度。同時(shí)，除了道義上的支持，在經(jīng)濟(jì)上，法院可以免除任某訴訟費(fèi)用，這是法院可以有所做為的方面，這么做，會(huì)起到比較好的社會(huì)效應(yīng)。

[1]梁野稅.《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》與《實(shí)施細(xì)則》對(duì)照表[EB/OL].2011-09-04.http://blog.sina.com.cn/s/blog_843500b80100wpu9.html.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2010:340.

[3]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1996:33-34.