武玉敬

（華北水利水電學院黨委組織部，河南鄭州 450045）

現(xiàn)階段我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，廣大的農(nóng)村地區(qū)正在一步一步發(fā)展成城鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)的擴張，農(nóng)村人口的土地被大量征用，產(chǎn)生了大批失地農(nóng)民。這些農(nóng)民失去賴以安身立命的土地，并隨之失去一系列和土地相關(guān)的諸如補貼、就業(yè)、生活與養(yǎng)老等等各種相關(guān)權(quán)益。另一方面，由于國家各種制度性因素的影響，失地農(nóng)民也沒有享受到城市居民應該享有的許多權(quán)益。這一問題越來越突出，失地農(nóng)民日益成為我國社會中新興的“弱勢群體”。

一、我國城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益缺失的表現(xiàn)

（一）土地補償標準過低，失地農(nóng)民基本生活缺乏保障

一直以來，土地都是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，失去土地農(nóng)民也就失去了最主要、最基本的收入來源，失去了最基本的生存保障。因此，要使失地農(nóng)民更好地生活，需要有足夠的補償。但從當前情況來看，在諸多對失地農(nóng)民的補償措施中，用得最多的是現(xiàn)金補償，即給失地農(nóng)民直接的經(jīng)濟補償。我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地補償費和安置補助費都是按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值來進行補償，總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。以河南為例，目前每畝地補償標準一般在2萬元至5萬元，可見農(nóng)民在土地被征用的過程中得到的現(xiàn)金補償是很少的，政府給農(nóng)民的土地征用補償也不多，只能滿足一定時期內(nèi)基本生活的需要，這使失地農(nóng)民感到不公平，失去土地后的生活水平也可能不如從前。從長期來看，農(nóng)民的基本生活權(quán)益更是缺乏保障。據(jù)統(tǒng)計，1987年至2000年國家建設(shè)占用耕地3 395萬畝，導致5 000萬農(nóng)民失去土地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2010～2030年全國被占用耕地將超過5 450萬畝，預計失地和部分失地的農(nóng)民將超過7 800萬人［1］。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的失地農(nóng)民的存在，也使國家不得不考慮其基本生活保障問題。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)難現(xiàn)狀未根本改變，目前就業(yè)保障機制尚未建立

農(nóng)民失去土地后，部分人通過各種途徑能夠找到一份活干，如做小生意、干臨時工等，但是有相當部分農(nóng)民變成無土地、無職業(yè)、無收入的“三無”人員，這一群體如果長期大量存在，勢必會帶來很多社會問題。因此，各地政府也一直關(guān)心失地農(nóng)民的就業(yè)安置，希望能夠制定一些政策解決此問題。但是從現(xiàn)實狀況來看，這一問題的解決仍然未能使各方滿意。當前，有一部分失地農(nóng)民的就業(yè)是靠占用土地的企業(yè)來解決，但是僅靠占地企業(yè)安置這一做法會產(chǎn)生一些問題:一是被安置的農(nóng)民由于本身年齡、文化程度、體力、技能等限制，難以從事一些較好的工作，一般被安排在工資待遇比較低的崗位，諸如保潔、裝卸、搬運、保安等，這顯然不能達到失地農(nóng)民的期望，因此，很多人工作了一段時間后就不愿意繼續(xù)從事原工作了，導致流動頻繁，缺乏穩(wěn)定性;二是占地企業(yè)能夠安置的失地農(nóng)民數(shù)量是有限的，這必然導致大部分失地農(nóng)民得不到安置。因此需要另辟其他的就業(yè)途徑。雖然政府進行了一些有益的探索，但總體來看，政府重視程度不夠，財政支持有限，保障失地農(nóng)民就業(yè)的長效機制未能建立，再加上失地農(nóng)民自身客觀因素和主觀因素的制約，我國失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中就業(yè)保障權(quán)益的缺失是顯而易見的。

（三）社會保障權(quán)益缺失，針對失地農(nóng)民社會權(quán)益保障的制度未建立

一直以來，我國實行的都是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，農(nóng)村經(jīng)濟、社會等各方面的發(fā)展均落后于城市，國家社會保障制度的建設(shè)也體現(xiàn)了這一現(xiàn)實狀況，一直都是實行城鄉(xiāng)兩種制度。目前，我國農(nóng)村社會保障的覆蓋范圍和保障水平普遍落后于城鎮(zhèn)。前面已論述，目前我國地方政府在對農(nóng)民土地征用時普遍采取現(xiàn)金補償這種方式，政府和用地單位與農(nóng)民之間的經(jīng)濟關(guān)系通過采用一次性現(xiàn)金補助進行了斷，這一辦法雖然解決了農(nóng)民一時的生活問題，卻未與失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障政策配套進行，使他們的各項權(quán)益缺乏有效的社會保障，導致他們在喪失了土地保障的同時又不能享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障權(quán)利，生活風險更加突出。另外，由于我國目前土地征用過程大多管理混亂，一般采取先征地、后補償，安置工作比較滯后，補償很難及時到位，有些地方土地被征用很多年了，農(nóng)民手中還未得到任何補償。補償資金的分配和管理混亂，缺乏透明的、可操作的統(tǒng)一分配方法，還存在著嚴重的截留、挪用和拖欠現(xiàn)象。農(nóng)民土地被征用后，從生活方式上來說開始和城里人一樣，需要掏錢買房、買菜、買水電，等等。由于工作無保障，再加上物價上漲，消費支出增長較快等因素，許多失地農(nóng)民已下滑為貧困戶，養(yǎng)老、醫(yī)療等也得不到保障，時刻受到貧困的威脅［2］。

（四）農(nóng)民參與重大決策的權(quán)力缺失，農(nóng)民土地主體權(quán)利弱化

目前我國土地的所有權(quán)在性質(zhì)上分為國有土地和農(nóng)村集體土地。農(nóng)民集體所有只是一個虛置主體，真正掌控農(nóng)村集體土地的是相關(guān)政府部門，不管是土地的征用，還是對農(nóng)民的補償，都是政府決定，作為土地使用者的農(nóng)民是無力抗拒政府的征地行為的。這些因素弱化了農(nóng)民對土地使用權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)的有效運用。同時，我國現(xiàn)行的土地征用辦法采用行政占用方式，具有強制性，農(nóng)民被排除在土地利益分配體系之外，幾乎沒有參與和決策權(quán)。再加上我國廣大農(nóng)民本身文化知識水平較低，民主意識淡薄，權(quán)利意識不強，加之村級集體組織帶有很大的隨意性，許多村子的土地所有權(quán)實際上主要操縱在少數(shù)村干部手中，農(nóng)民在土地的征用、開發(fā)等重大事項上的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、談判權(quán)和決定權(quán)更是嚴重缺失。

二、城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權(quán)益缺失的原因分析

世界發(fā)達國家城市化歷程表明，城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，城市化應當伴隨著工業(yè)化的進程逐步推進，而不應人為地拔苗助長［3］。我國的城鎮(zhèn)化在近年來發(fā)展很快，使得城市化水平超過了工業(yè)化的發(fā)展，造成在很多方面的制度、政策等不能協(xié)調(diào)發(fā)展，造成城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益嚴重缺失。究其原因，主要有以下幾個方面:

（一）立法上的不完善，使失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏強有力的保障

1．土地產(chǎn)權(quán)在法律界定上不清楚

《中華人民共和國土地管理法》雖有相關(guān)條文規(guī)定，但農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一個模糊概念。土地既可為村、組所有，也可為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所有，但究竟產(chǎn)權(quán)主體是誰，是哪一級集體，是哪一級集體經(jīng)濟組織并不明確。而實際上分配土地的權(quán)利主要集中在政府手中。農(nóng)民擁有的部分所有權(quán)及相關(guān)收益權(quán)等幾乎沒有得到體現(xiàn)，也未能就征地、就業(yè)安置、相關(guān)社會保障等各方面獲得與政府及占地者直接談判的機會。農(nóng)民的土地權(quán)利得不到法律保護，權(quán)益缺失成為必然的結(jié)果。

2．土地征用、補償?shù)葲]有合理的法律保障

土地征用、補償?shù)纫肓夹园l(fā)展必須有一系列切實可行的土地征用法律法規(guī)作保障。完善的法律法規(guī)可以有效防止權(quán)力濫用，更好地實現(xiàn)公共利益，保護土地所有者的權(quán)益。各國都通過法律手段明確規(guī)定了土地征用的詳細程序，充分體現(xiàn)公開性、公正性和參與性。大部分國家的征地程序都包括申請、調(diào)查和批準三個階段。征地人要與土地所有者就征地補償問題達成一致意見，才能提交審核機構(gòu)等待批準。征地程序的每一步都在公眾的監(jiān)督下完成，相關(guān)材料要在媒體、報刊上公布，有些環(huán)節(jié)還要舉行聽證會來決定。而我國至今還沒有一部具體而完整的專門法律來規(guī)范征地補償各權(quán)利主體的權(quán)利與義務(wù)。缺乏具體的規(guī)范，導致征地的隨意性很大，政府為了經(jīng)濟建設(shè)也可以動用征地權(quán)，造成土地征用權(quán)的濫用，也導致農(nóng)民的利益得不到法律的保護。

（二）長期存在的城鄉(xiāng)二元體制是失地農(nóng)民權(quán)益保障缺失的根本原因

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度以嚴格的戶籍制度為特點，在就業(yè)、教育、保障等方面建立城鄉(xiāng)兩種制度體系，人為地造成城市和農(nóng)村的巨大差異。直到現(xiàn)在，政府在城市建立的醫(yī)療和養(yǎng)老社會保障制度都是城鄉(xiāng)兩套體系，而失業(yè)、生育等社會保障制度基本沒有覆蓋到農(nóng)民。農(nóng)民失去土地后由于沒有獲得“城市居民”身份上的認同，在政府實行的城市導向的分配政策和制度中被排除在外，這就造成失地農(nóng)民既沒有得到土地的收益，也沒有得到和城市居民一樣的社會保障。

（三）地方政府受政績和經(jīng)濟利益的驅(qū)動，角色錯位，這是失地農(nóng)民權(quán)益得不到保障的最深層原因

有些地方政府急功近利，只求眼前利益，忽視長遠發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，一些地方政府為了在任期內(nèi)保持GDP和財政收入的持續(xù)增長，急功近利，缺乏科學發(fā)展觀和正確政績觀的指導，再加上取得土地的成本較低，地方政府往往是先將農(nóng)民的土地征為國有，再推向市場，通過所謂的“土地置換”很容易就能籌集大量資金，因此很多地方政府把“征地”、“賣地”作為最快捷的發(fā)展經(jīng)濟途徑。政府一方面低價征地，另一方面高價“賣地”，征地越多，獲利就越大;開發(fā)商圈地越多，未來獲利也就越大，導致“圈地風”盛行，使得農(nóng)民土地越來越少。政府通常的做法是直接對失地農(nóng)民進行一次性現(xiàn)金補償，對失地農(nóng)民長期的生存問題不予考慮，更沒有相關(guān)的就業(yè)、保障等政策出臺，這也是造成失地農(nóng)民權(quán)益缺失的深層次根源。

（四）農(nóng)民自身力量弱小、觀念陳腐等也是造成其權(quán)益保障缺失的重要因素

我國存在許多社會階層，大多都有自己的組織，如工人的工會組織、婦女的婦聯(lián)組織、商人的商會組織等，這些階層通過自己的組織表達自己的利益要求。而我國農(nóng)民自身力量弱小，缺乏代表農(nóng)民利益的自身組織，這就導致農(nóng)民的利益訴求渠道不暢通，缺乏合法的組織代表農(nóng)民與政府或企業(yè)等組織談判，使農(nóng)民的很多合法利益無法表達，也得不到保障。再加上很多農(nóng)民就業(yè)觀念陳腐、勞動技能和素質(zhì)低、對勞動報酬的要求較高，不愿從事聲譽低、地位低、收入少的工作，錯失很多就業(yè)機會，最終導致權(quán)益受損。

三、城鎮(zhèn)化進程中保障失地農(nóng)民權(quán)益的機制研究

（一）保障失地農(nóng)民權(quán)益，最根本的是進行制度創(chuàng)新，完善涉及失地農(nóng)民利益的各種制度

1．完善土地產(chǎn)權(quán)制度

完善的土地產(chǎn)權(quán)制度是主體利益實現(xiàn)的最根本保證，因此，要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將目前的村、組和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三個層次農(nóng)民集體所有改為村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有，從法律上明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，使農(nóng)村土地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等有法可依、有章可循，減少土地產(chǎn)權(quán)運行中的隨意性，防止公有利益的私有化。

2．完善土地征用和補償制度，保證征地過程公開、公正

在我國的征地程序中，申請、審查、批準都是由政府部門進行，相關(guān)法律對此規(guī)定也很籠統(tǒng)，容易滋生很多問題。應修改完善《憲法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，嚴格把關(guān)限制土地隨意征占。其次，完善具有可操作性的土地征用程序。在符合土地征用的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，征用農(nóng)民的承包地，應嚴格按照程序進行，本著公開、公正、透明、合理、協(xié)商、科學地進行土地征用和補償工作。通過公告、意見反饋、公開查詢及建立舉報制度，加強社會各界對征地過程的監(jiān)督，規(guī)范征地行為的操作過程。再次，探索多渠道的失地農(nóng)民安置方式，逐步建立“經(jīng)濟補償、就業(yè)服務(wù)、社會保障”三位一體的新模式，妥善解決好各種問題，達到各方尤其是農(nóng)民滿意的結(jié)果。

3．構(gòu)建完整的失地農(nóng)民社會保障制度體系

失地農(nóng)民之所以成為特殊的“弱勢群體”，就是因為在失去土地保障的同時，沒有享受到相關(guān)的社會保障。因此應盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系中，使他們能平等地享受城市居民最低生活水平保障，另外發(fā)展適合失地農(nóng)民需要的基本醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險制度等。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，要堅持實施社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，實施關(guān)鍵是要落實保障資金。為了解決社會保障基金來源這一根本問題，首先，要合理利用政府拍賣土地的收益和建設(shè)留用地，為失地農(nóng)民社會保障制度的建立提供資金支持;其次，應該借助工業(yè)化發(fā)展的契機，大力發(fā)展集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民享受集體經(jīng)濟組織的收益分配，這樣就可以充實個人賬戶部分。另外，在集體經(jīng)濟發(fā)展水平較高、條件充足的地方允許村集體出資為失地農(nóng)民購買各種商業(yè)保險。

4．改革完善戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

我國長期實際存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使失地農(nóng)民權(quán)益得不到根本保障。要從根本上解決此問題，必須徹底打破城鄉(xiāng)二元體制，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式，讓農(nóng)民平等分享公共產(chǎn)品、就業(yè)機會等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的均衡性增長。

（二）保障失地農(nóng)民權(quán)益，最關(guān)鍵的是政府必須轉(zhuǎn)變觀念和行為

在政府、農(nóng)民和村集體等相關(guān)主體中，農(nóng)民自身力量弱小，缺乏正常維權(quán)的利益訴求渠道，通常情況下難以有效維權(quán)。村委會主要聽從上級政府的指示，寧愿犧牲村民利益也要對上級政府負責。最有力量能夠承擔農(nóng)民權(quán)益保障的主體就是政府，因此，政府尤其是地方政府觀念和行為的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。

首先，政府應該轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，不能一味追求GDP和財政收入的增長，要站在失地農(nóng)民的角度，在征地過程中突出以農(nóng)民為本，以溝通和協(xié)商代替強制。

其次，政府必須制定政策，完善土地征用程序。完善的征地程序可以有效遏制對土地征用權(quán)的濫用，保護農(nóng)民權(quán)益。政府要制定嚴格的土地征用申請、調(diào)查和審批制度，保證征地程序的每一步都置于公眾監(jiān)督之下，做到公開、公正、公平。同時應大力加強對征地補償費用的監(jiān)督管理，嚴厲打擊貪污腐敗行為，保證補償費用能真正到失地農(nóng)民手中。政府可以制定一些保障失地農(nóng)民利益的行政救濟措施和手段，引導農(nóng)民建立相應組織正確維權(quán)，保證農(nóng)民在征地過程中遇到任何權(quán)益受損的狀況，都能夠及時有效地解決。

再次，政府提供公共服務(wù)，提高失地農(nóng)民的福利水平。由城市化進程所引發(fā)的失地農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療及子女教育等一系列問題如果解決不好，就會激發(fā)很多潛在的社會矛盾，政府必須提供有針對性的公共服務(wù)，比如就業(yè)方面，政府必須加強對失地農(nóng)民的知識和技能培訓，政府應該撥出?？睿⑹У剞r(nóng)民知識技能培訓基金與培訓基地，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、提高職業(yè)技能水平。建立城鄉(xiāng)一體化勞務(wù)市場，對失地農(nóng)民進行就業(yè)指導。同時還要制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。另外，在養(yǎng)老、醫(yī)療和失地農(nóng)民子女教育等方面，政府也應加大投入，相應增加公共產(chǎn)品和服務(wù)，全面保障失地農(nóng)民的各項權(quán)益。

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［1］文學禹．我國失地農(nóng)民權(quán)益保障存在的問題、原因與對策［J］．湖南社會學，2009，（1）．

［2］呂春娟．城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探討［J］．蘭州教育學院學報，2009，（3）．

［3］佚名．城市化是人的市民化 不是土地的城市化［N］．人民日報，2011－02－14．