●程 晨

淺談“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政的影響及應(yīng)對(duì)舉措

●程 晨

自2012年1月1日在上海開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)以來(lái)，“營(yíng)改增”的范圍逐漸擴(kuò)大，并向全國(guó)推廣。作為“十二五”經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中結(jié)構(gòu)性減稅的重大舉措，它在減輕企業(yè)稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)活力方面的效果非常明顯，但同時(shí)它也給地方財(cái)政收入造成了一定影響。多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，開(kāi)展“營(yíng)改增”試點(diǎn)后，地方財(cái)政減收明顯，這顯然給地方財(cái)政帶來(lái)壓力。因此，如何在推進(jìn)“營(yíng)改增”的同時(shí)兼顧地方利益成為了當(dāng)前必須面臨的問(wèn)題。

一、“營(yíng)改增”稅收改革進(jìn)程及試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)情況評(píng)析

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》的規(guī)定，2012年1月1日起，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中正式開(kāi)展 “營(yíng)改增”試點(diǎn)。2012年7月31日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于在北京等8省市開(kāi)展交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》，明確規(guī)定，自2012年8月1日起至年底，將“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍由上海市分批擴(kuò)大至北京市、天津市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省、湖北省、廣東省和廈門、深圳10個(gè)?。ㄖ陛犑小⒂?jì)劃單列市）。2013年4月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，自2013年8月1日起,將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi),同時(shí)擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。

營(yíng)業(yè)稅改增值稅是我國(guó)稅收體制改革過(guò)程中邁出的至關(guān)重要的一步，從試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，“營(yíng)改增”在一定程度上減輕了企業(yè)的稅負(fù)，促進(jìn)了服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止至2012年底，納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍的納稅人超過(guò)100萬(wàn)戶，共計(jì)減稅420多億，其中試點(diǎn)納稅人共減稅189億元。所有小規(guī)模納稅人的稅負(fù)都因此減輕，下降幅度平均達(dá)到40%，極大地促進(jìn)了小微企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)了企業(yè)的活力。

二、“營(yíng)改增”對(duì)各試點(diǎn)地區(qū)稅收的影響及評(píng)析

長(zhǎng)期以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅一直是地方財(cái)政收入的重要支柱之一，據(jù)統(tǒng)計(jì)，營(yíng)業(yè)稅大概占到地方年財(cái)政收入的30%。隨著“營(yíng)改增”的不斷推進(jìn)，勢(shì)必會(huì)影響地方政府的營(yíng)業(yè)稅收入，如何應(yīng)對(duì)這種情況成為了地方政府的當(dāng)務(wù)之急。本文從2012年的11個(gè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)省市當(dāng)中選取了上海、浙江等地區(qū)，對(duì)其實(shí)施“營(yíng)改增”以后對(duì)地方財(cái)政收入的影響進(jìn)行了分析，具體情況如下：

（一）上海市實(shí)行“營(yíng)改增”后對(duì)地方稅收的影響

上海是我國(guó)首個(gè)進(jìn)行交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革的試點(diǎn)地區(qū)，至今已超過(guò)20個(gè)月。從總營(yíng)業(yè)稅收入來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅大幅減少。截止至2012年底，上海共有15.9萬(wàn)家企業(yè)被納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，減稅規(guī)模超過(guò)300個(gè)億，大概占上年上海市營(yíng)業(yè)稅收入的28%，對(duì)上海市的營(yíng)業(yè)稅收入有較大影響。從行業(yè)來(lái)看，超過(guò)90%的試點(diǎn)企業(yè)稅負(fù)明顯減輕，僅有不到10%的企業(yè)稅負(fù)有所增加，主要是交通運(yùn)輸業(yè)和有形動(dòng)產(chǎn)租賃。其中，對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)而言，現(xiàn)存企業(yè)由于無(wú)法進(jìn)行存量固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，稅負(fù)較改革前明顯增加。有形動(dòng)產(chǎn)租賃中，經(jīng)營(yíng)性租賃稅率從5%改為17%，稅負(fù)增加很多。但是隨著試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大、試點(diǎn)時(shí)間增加、抵扣漸趨充分，以及企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式等，交通運(yùn)輸業(yè)一般納稅人稅負(fù)增加額也在逐季減少，情況也漸趨平緩。同時(shí)，由于上海市財(cái)政還計(jì)劃拿出專項(xiàng)資金，對(duì)稅負(fù)增加的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，總體來(lái)看，營(yíng)改增的實(shí)施造成了上海市財(cái)政收入的減少。

（二）浙江省實(shí)行“營(yíng)改增”后對(duì)地方稅收

浙江省 “營(yíng)改增”試點(diǎn)于2012年12月1日正式啟動(dòng)，基本上延續(xù)了“上海模式”，具體涉及“1+6”（“1”即交通運(yùn)輸業(yè)，“6”即現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的六個(gè)行業(yè)：研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)）行業(yè)。根據(jù)浙江省2012年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，截止至2012年底，試點(diǎn)納稅人共計(jì)147023戶（寧波地區(qū)除外）?！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)后，按企業(yè)分析，約95%的企業(yè)稅負(fù)下降或者持平；按納稅人規(guī)模分析，占試點(diǎn)企業(yè)93.1%的小規(guī)模納稅人中，除交通運(yùn)輸業(yè)稅負(fù)持平外，其他試點(diǎn)行業(yè)小規(guī)模納稅人稅負(fù)降低40%。經(jīng)測(cè)算，“營(yíng)改增”后，浙江省當(dāng)年財(cái)政總收入減收約60.1億元，其中地方財(cái)政收入減收約35.3億元。

（三）其他地區(qū)實(shí)施“營(yíng)改增”后對(duì)地方稅收的影響

2012年8月1日起，其他 “營(yíng)改增”試點(diǎn)地區(qū)的稅收改革工作也在陸續(xù)開(kāi)展，總體看來(lái)，大部分企業(yè)的稅負(fù)都有所減輕。例如，北京市從2012年9月1日開(kāi)始實(shí)施 “營(yíng)改增”，截止至2012年底，納入到試點(diǎn)改革范圍的企業(yè)共有18.4萬(wàn)戶，四個(gè)月內(nèi)總體減稅35億元，試點(diǎn)行業(yè)的總體稅負(fù)是下降的，一般納稅人稅負(fù)為27.2%，小規(guī)模納稅人為39.1%；天津市自2012年12月1日開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作至2013年1月31日，兩個(gè)月內(nèi)，“營(yíng)改增”納稅人數(shù)約41500戶，經(jīng)測(cè)算，營(yíng)改增納稅人較按營(yíng)業(yè)稅申報(bào)納稅減少稅負(fù)約2.8億元，約有97%的營(yíng)改增納稅人稅負(fù)降低，3%的營(yíng)改增納稅人稅負(fù)提高；湖北省自2012年12月1日開(kāi)展 “營(yíng)改增”改革試點(diǎn)，前4個(gè)月納入營(yíng)改增試點(diǎn)企業(yè)超過(guò)4萬(wàn)戶，全省“營(yíng)改增”減稅凈額達(dá)4.77億元，下降幅度28.33%，其中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為改革的最大受益者，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)一般納稅人平均稅負(fù)率為3.54%，整體稅負(fù)凈減2.3億元，減稅幅度為30.87%；小規(guī)模納稅人減稅1.13億元。

三、應(yīng)對(duì)“營(yíng)改增”稅收改革的相關(guān)建議

作為“十二五”經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中結(jié)構(gòu)性減稅的“最根本”舉措，“營(yíng)改增”的實(shí)施有助于消除營(yíng)業(yè)稅全額征收、重復(fù)性征稅的缺陷，幫助企業(yè)減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)，打破了制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的瓶頸，為企業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型提供了稅收政策制度的支持。隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，“營(yíng)改增”會(huì)惠及更多中小企業(yè)，但是從地方財(cái)政收入的角度來(lái)看，一直以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅收收入作為地方財(cái)政收入的重要支柱之一，隨著“營(yíng)改增”的工作不斷推進(jìn)，一方面營(yíng)業(yè)稅收入勢(shì)必有所減少，另一方面營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅以后，地方財(cái)政很大一部分就歸為中央政府支配，因此，“營(yíng)改增”勢(shì)必會(huì)造成地方財(cái)政收入的減少。與此同時(shí)，不少地方政府還需要抽出專項(xiàng)資金扶持和補(bǔ)貼稅負(fù)較高的試點(diǎn)企業(yè)，這更加劇了地方財(cái)政收入減少的問(wèn)題。那么，在當(dāng)前“營(yíng)改增”已是大勢(shì)所趨的形勢(shì)下，應(yīng)如何應(yīng)對(duì)才能夠既順利推進(jìn)“營(yíng)改增”又能夠盡量減輕“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收的影響。為此，本文就國(guó)家和地方兩個(gè)層面提出了一些建議：

從國(guó)家層面來(lái)看，需要進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，做好國(guó)家與地方的收入利益分配的協(xié)調(diào)工作。具體而言，可以從以下兩方面入手：

第一，繼續(xù)推進(jìn)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，逐步推向全國(guó)。一方面是要擴(kuò)大地區(qū)試點(diǎn)。截至目前為止，我國(guó)已納入“營(yíng)改增”的試點(diǎn)只有11個(gè)省市，還有很多省市沒(méi)有納入其中，這需要國(guó)家在政策方面進(jìn)行積極引導(dǎo)。另一方面，還需要擴(kuò)大“營(yíng)改增”的征稅范圍。目前，我國(guó)“營(yíng)改增”僅局限與交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而鐵路運(yùn)輸、郵電通信、建筑業(yè)、銷售不動(dòng)產(chǎn)業(yè)等尚未納入增值稅管理范圍。此外，還可以將廣播影視作品制作、發(fā)行等納入部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的范圍，擴(kuò)充服務(wù)業(yè)內(nèi)涵。

第二，調(diào)整增值稅國(guó)家與地方的分享比例?！盃I(yíng)改增”對(duì)地方稅收收入有較大的影響，如果不能保證地方利益，那么勢(shì)必會(huì)阻礙“營(yíng)改增”工作的推進(jìn)。具體的比例需要結(jié)合地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素進(jìn)行科學(xué)的制定。但需要注意的是，根據(jù)不同地區(qū)確定不同比例則會(huì)存在監(jiān)管上的問(wèn)題，因此具體如何制定分享比例還需謹(jǐn)慎處理。

從地方政府層面來(lái)看，需要順應(yīng)形勢(shì)，做好“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作，同時(shí)還需要主動(dòng)出擊，減輕“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收的影響。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，地方政府需要正視“營(yíng)改增”所帶來(lái)的陣痛，處理好眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。 “營(yíng)改增”的順利推進(jìn)可以減輕中小企業(yè)的稅負(fù)，打破企業(yè)發(fā)展的瓶頸，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的活力，提升企業(yè)的盈利能力，從而可以拓寬稅基，更好地彌補(bǔ)地方政府的稅收損失。雖然當(dāng)前來(lái)看，“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收收入產(chǎn)生較大影響，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不會(huì)對(duì)地方產(chǎn)生較大的影響，并且該影響是可控的。第二，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大稅收來(lái)源。稅收收入的多少取決于稅基的大小，稅基寬，稅源廣才能增加財(cái)政收入。因此，地方政府應(yīng)積極發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，緩解“營(yíng)改增”所帶來(lái)的財(cái)政壓力。此外，加強(qiáng)監(jiān)管，加大稽查力度等，可以有效地防止逃稅漏稅，增加財(cái)政收入?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）