●常華清

2013年7月3日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)對(duì)盤(pán)活財(cái)政存量資金提出了明確要求，財(cái)政部也出臺(tái)了五項(xiàng)具體措施，這必將全面提升我國(guó)財(cái)政存量資金的管理使用效率。然而，盤(pán)活財(cái)政存量資金涉及到我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革、國(guó)家宏觀(guān)政策調(diào)控、中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系處理等各個(gè)方面，必須統(tǒng)籌考慮。

一、統(tǒng)籌考慮改革發(fā)展與穩(wěn)定大局之間的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)財(cái)政存量資金盤(pán)活工作

目前我國(guó)財(cái)政存量資金包括兩個(gè)方面：一是分布在商業(yè)銀行的眾多財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金余額，全國(guó)大約有1.7萬(wàn)億元。二是各級(jí)政府財(cái)政存放在人民銀行的國(guó)庫(kù)存款，目前已超過(guò)3萬(wàn)億元。這些財(cái)政存量資金看似數(shù)額龐大，但盤(pán)活過(guò)程中需要考慮諸多因素。

從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金來(lái)說(shuō)，既有各級(jí)財(cái)政多年來(lái)由預(yù)算存款演變出來(lái)的、沉淀在商業(yè)銀行的預(yù)算外資金，也有中央與地方政府財(cái)政部門(mén)面向特殊受益人（比如涉農(nóng)補(bǔ)貼等）撥付的專(zhuān)項(xiàng)支出資金，還有納入財(cái)政統(tǒng)一管理的具有專(zhuān)門(mén)用途的其他資金，比如教育收費(fèi)、衛(wèi)生收費(fèi)等，許多財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金都有明確的專(zhuān)門(mén)用途，不可挪作他用，盤(pán)活難度較大。

從國(guó)庫(kù)存款來(lái)說(shuō)，既有中央國(guó)庫(kù)存款，也有地方國(guó)庫(kù)存款，其所有權(quán)、管理權(quán)、支配權(quán)屬于不同級(jí)別的政府。此外，這些巨額國(guó)庫(kù)存款中還包含了上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政歷年來(lái)的體制結(jié)算欠款以及當(dāng)年尚未轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政款項(xiàng)。我國(guó)有龐大的政府運(yùn)行機(jī)構(gòu)以及眾多的財(cái)政供養(yǎng)人員，每年需要支出大量的國(guó)庫(kù)存款。

所以，盤(pán)活財(cái)政存量資金需要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)，對(duì)于長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)的財(cái)政資金，需要采取嚴(yán)格措施予以盤(pán)活；對(duì)于涉及民生發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，需要加快撥款到賬進(jìn)度，提高資金使用效率；對(duì)于國(guó)家相對(duì)有限的國(guó)庫(kù)存量，需要科學(xué)測(cè)算用于確保穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、以備應(yīng)急支付的庫(kù)底余額后再進(jìn)行相應(yīng)的盤(pán)活?？傊?，盤(pán)活財(cái)政存量資金必須把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、政治穩(wěn)定、國(guó)家安全穩(wěn)定等工作放在首位，否則將會(huì)得不償失。

二、統(tǒng)籌考慮中央財(cái)權(quán)與地方財(cái)權(quán)之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性

我國(guó)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的原則，各級(jí)地方政府都掌握了屬于自主支配的財(cái)政資金，其中包括了存在商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金和存在人民銀行的國(guó)庫(kù)存款。近年來(lái)，雖然人民銀行分支機(jī)構(gòu)根據(jù)財(cái)政部、人民銀行制定的《國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，對(duì)地方政府財(cái)政部門(mén)的國(guó)庫(kù)存款按季計(jì)付利息，但國(guó)庫(kù)存款的利息收入相對(duì)于存在于商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金利息收入來(lái)說(shuō)仍然顯得十分低廉，所以一些地方政府財(cái)政部門(mén)積極采取變相的方式，對(duì)國(guó)庫(kù)存款進(jìn)行操作管理。這次，國(guó)家實(shí)施盤(pán)活財(cái)政存量資金的新規(guī)，一定要妥善處理中央與地方政府的利益關(guān)系。

在制定盤(pán)活財(cái)政存量資金管理辦法中，一定要明確規(guī)定地方財(cái)政存量資金的盤(pán)活原則、盤(pán)活范圍、盤(pán)活責(zé)任以及盤(pán)活收益的歸屬。一是盤(pán)活原則。盤(pán)活財(cái)政存量資金的基本原則是將有限的財(cái)政資金及時(shí)、科學(xué)、規(guī)范、合理地予以使用，充分發(fā)揮財(cái)政資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，而不是簡(jiǎn)單地使財(cái)政存量資金在人民銀行與商業(yè)銀行之間、商業(yè)銀行與商業(yè)銀行之間的轉(zhuǎn)移與流動(dòng)。二是盤(pán)活范圍。要將沉淀在商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金以及部分國(guó)庫(kù)存款納入其中。三是盤(pán)活責(zé)任。盤(pán)活財(cái)政存量資金要按照財(cái)政分級(jí)管理的原則，地方政府負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政存量資金盤(pán)活工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理，并指導(dǎo)下級(jí)政府開(kāi)展工作。四是盤(pán)活收益歸屬。盤(pán)活財(cái)政存量資金以不改變資金所有權(quán)為準(zhǔn)繩，盤(pán)活收益歸屬于財(cái)政資金的所有人，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性，推進(jìn)盤(pán)活財(cái)政存量資金改革向縱深發(fā)展。

三、統(tǒng)籌考慮財(cái)政政策與貨幣政策之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)政策的協(xié)調(diào)配合

盤(pán)活財(cái)政存量資金雖然是財(cái)政工作范疇，但也會(huì)影響到財(cái)政政策與貨幣政策的調(diào)控。國(guó)庫(kù)存款既是財(cái)政存量資金，也是人民銀行調(diào)控國(guó)家貨幣政策的重要基礎(chǔ)貨幣。從中央層面上講，2006年以來(lái)財(cái)政部與中國(guó)人民銀行就提高中央國(guó)庫(kù)存款收益，已經(jīng)建立了中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作機(jī)制和制度框架。財(cái)政部負(fù)責(zé)后臺(tái)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金分析和預(yù)測(cè)，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行協(xié)商進(jìn)行中臺(tái)決策，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)前臺(tái)具體操作。2006年5月，發(fā)布了《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》；9月發(fā)布了《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買(mǎi)回國(guó)債、國(guó)債回購(gòu)和逆回購(gòu)等。

在盤(pán)活國(guó)庫(kù)存款背景下，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理至少涉及到兩個(gè)方面問(wèn)題：一是中央國(guó)庫(kù)存款目前可以通過(guò)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理予以盤(pán)活，但是目前還有眾多的地方國(guó)庫(kù)存款由于缺乏制度規(guī)定，無(wú)法通過(guò)這一渠道進(jìn)行盤(pán)活。即便國(guó)家出臺(tái)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，按照財(cái)政分級(jí)管理的原則，眾多層級(jí)的地方財(cái)政（比如省市級(jí)財(cái)政、市州級(jí)財(cái)政、縣區(qū)級(jí)財(cái)政）如何操作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理值得思考。二是如果加大中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作力度，積極開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，我國(guó)貨幣當(dāng)局如何應(yīng)對(duì)現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的沖擊與影響。所以，在盤(pán)活國(guó)庫(kù)存款工作中，首先要建立健全財(cái)政部門(mén)與人民銀行的密切協(xié)作機(jī)制，制定包括中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在內(nèi)的一整套科學(xué)規(guī)范的管理制度和操作規(guī)范，構(gòu)建一個(gè)貨幣政策對(duì)財(cái)政政策影響的快速反應(yīng)機(jī)制和靈活處置機(jī)制，努力尋找財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合的最佳結(jié)合點(diǎn)。

四、統(tǒng)籌考慮盤(pán)活存量與管好增量之間的關(guān)系，全面提升我國(guó)財(cái)政管理工作效率

我國(guó)龐大的財(cái)政存量資金既是多年來(lái)國(guó)家改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的體現(xiàn)，也是每年財(cái)政增量資金的不斷積累的結(jié)果，為此，必須站在全局的高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角統(tǒng)籌考慮盤(pán)活財(cái)政存量資金與管好財(cái)政增量資金之間的關(guān)系，否則將會(huì)步入“盤(pán)活存量——重新沉淀——再盤(pán)活——再沉淀”的惡性循環(huán)。

為了統(tǒng)籌盤(pán)活財(cái)政存量資金與管好財(cái)政增量資金兩者之間的關(guān)系，全面提高我國(guó)財(cái)政管理工作效率，一要取締財(cái)政資金沉淀休眠的“溫床”。對(duì)目前各級(jí)財(cái)政分布在商業(yè)銀行的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行認(rèn)真清理和嚴(yán)格管理，該合并的堅(jiān)決合并，該取消的及時(shí)予以銷(xiāo)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政存量資金的集中化、科學(xué)化的管理，消除財(cái)政資金沉淀的“溫床”。二要再造財(cái)政資金科學(xué)劃轉(zhuǎn)的“流程”。對(duì)于我國(guó)財(cái)政資金，無(wú)論是存量資金，還是增量資金，也不管是中央財(cái)政資金，還是地方財(cái)政資金，都要對(duì)財(cái)政資金流動(dòng)環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真分析，堅(jiān)決精簡(jiǎn)不必要的劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)資金“直達(dá)”。三要搭建財(cái)政資金管理公開(kāi)信息的“平臺(tái)”。要努力實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)預(yù)算編制與執(zhí)行情況的“雙公開(kāi)”，打造“陽(yáng)光財(cái)政”。要實(shí)行綜合預(yù)算制度，把一級(jí)政府的所有財(cái)政收支行為全部納入預(yù)算編制之中，自覺(jué)接受人大審議和審計(jì)監(jiān)督。