何 賽

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233000)

一、地方稅的理論概述

(一)地方稅的界定

所謂地方稅是相對(duì)于中央稅而言，是指按照國(guó)家財(cái)政管理體制規(guī)定，并依據(jù)中央與地方政府的事權(quán)劃分情況，由中央統(tǒng)一立法或地方自行立法，省和省以下地方政府負(fù)責(zé)征收管理并由地方政府財(cái)政支配的各類(lèi)稅收總和。

以上關(guān)于地方稅的概念，不同文章雖然在文字表述上存在差異，但所反映的實(shí)質(zhì)內(nèi)容大致相同，即所關(guān)注的是稅種的劃歸:歸屬地方政府固定收入的稅種總和即為地方稅。但從本質(zhì)上來(lái)看，地方稅屬于財(cái)稅管理體制范疇，是適應(yīng)分級(jí)政府和分級(jí)財(cái)政的需要而產(chǎn)生的，為規(guī)范中央與地方政府的稅收分配關(guān)系而存在，不僅僅是收入歸屬問(wèn)題。

(二)劃分中央、地方稅的理論依據(jù)

1.公共產(chǎn)品層次理論

公共產(chǎn)品由于具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性，因而必須由政府提供;但多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)都擁有特定的收益區(qū)域，即社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品的享用程度要受到地理空間等因素的影響，從而決定了公共產(chǎn)品具有層次性。通常，公共產(chǎn)品按其受益范圍或效用溢出的程度可分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。

基于公共產(chǎn)品的提供和收益范圍存在空間限制，要保證公共產(chǎn)品的有效供給，就需要中央和地方政府分工負(fù)責(zé)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒(George Stigler)認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的公眾，也更加了解它所管轄的選民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。因此中央和地方政府應(yīng)各有側(cè)重地提供不同的公共產(chǎn)品;與此同時(shí)由于在某種意義上，稅收可以看成是提供公共產(chǎn)品的“價(jià)格”，因而每一收益地區(qū)中的社會(huì)成員都應(yīng)該支付提供公共產(chǎn)品的成本，分別繳納全國(guó)性稅收和地方性稅收。

2.稅收職能理論

地方稅與中央稅相區(qū)分，是適應(yīng)分級(jí)政府和分級(jí)財(cái)政的需要。不同級(jí)次的政府所執(zhí)行的特定職能不同，因而根據(jù)各級(jí)政府行使職能的需要，相應(yīng)劃分財(cái)權(quán)和稅權(quán)，即不同層級(jí)政府的職能決定其稅權(quán)所發(fā)揮的功能也相應(yīng)存在差異。

一般而言，稅收具有財(cái)政職能和經(jīng)濟(jì)職能兩大基本職能，后者又包含穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入分配和資源配置職能。其中，稅收穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和調(diào)控收入分配的職能主要由中央政府來(lái)履行;由于資源配置具有較強(qiáng)的地域性，能夠更好地體現(xiàn)因地制宜，因而稅收調(diào)節(jié)資源配置的職能主要由地方政府履行。這樣的分工適應(yīng)中央政府有能力把握全局和地方政府有條件因地適宜的要求，也由此劃分了中央和地方的稅種歸屬。

二、我國(guó)地方稅的現(xiàn)狀分析

(一)地方稅制結(jié)構(gòu)分析

1.稅種構(gòu)成

依據(jù)影響中央和地方稅劃歸的因素，1994年分稅制改革將所開(kāi)征的稅種在中央和地方兩級(jí)政府之間進(jìn)行了劃分。目前，我國(guó)地方稅制結(jié)構(gòu)主要由以下稅種組成:土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和車(chē)船稅，這些稅種的稅收收入全部歸屬地方政府并由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管。同時(shí)，分稅制改革還將固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅(從2000年起保留稅種暫緩征收)、筵席稅(已下放給地方政府管理，征收與否由各地省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況自行決定，但目前各地已停止征收)、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅(尚未開(kāi)征)劃分為地方稅種。收入主要?dú)w地方政府且由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管的稅種還有:營(yíng)業(yè)稅(不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、總保險(xiǎn)公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅)、資源稅(不含海洋石油資源稅)、城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅。此外個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅(不含地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)由中央與地方政府共享，由于是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)參與征收，因而具有地方稅性質(zhì)。

2.主體稅種

一般而言，地方稅主體稅種是存在于成熟完善的地方稅系下的概念，是指在地方稅制結(jié)構(gòu)中起主導(dǎo)作用的稅種。然而主體稅種并非是所有稅種都能問(wèn)鼎，一個(gè)稅種所具有的內(nèi)在特質(zhì)和可觀潛力須符合主體稅種的條件，同時(shí)滿足國(guó)家稅種的設(shè)計(jì)要求，才能確立該稅種的主體地位。通常情況下，主體稅種收入應(yīng)占據(jù)整個(gè)地方稅收入總額的30%左右;此外在地方稅種結(jié)構(gòu)中，可以有一個(gè)或多個(gè)主體稅種，應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際情況決定。

根據(jù)2010年地方各項(xiàng)稅收收入數(shù)據(jù)(見(jiàn)表1)，雖然從稅種數(shù)量來(lái)看地方稅種占大多數(shù)，但是從收入來(lái)看，除營(yíng)業(yè)稅外的各稅種收入均占比很小，遠(yuǎn)不到地方稅收入總額的30%。雖然目前歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅收入占地方稅總收入比重較大，但隨著增值稅擴(kuò)圍的進(jìn)行，營(yíng)業(yè)稅的征收范圍會(huì)逐漸縮小甚至有被增值稅取代的趨勢(shì);地方稅務(wù)機(jī)關(guān)雖然參與所得稅的征收，但該稅種的收入由中央和地方政府按比例分成共享，故不能算作嚴(yán)格意義上的地方稅，則地方主體稅種也就無(wú)從談起;城建稅作為一種附加稅，不存在獨(dú)立的課稅對(duì)象，僅以增、消、營(yíng)三項(xiàng)流轉(zhuǎn)稅的稅額為計(jì)稅依據(jù)，征收的規(guī)模也就很有限;除財(cái)產(chǎn)稅外的其他稅種大多零星分散，征收難度大或征收成本較高;此外開(kāi)征遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅尚在醞釀階段，社會(huì)保障稅在短期內(nèi)也難以出臺(tái)。

由此看來(lái)，現(xiàn)階段我國(guó)缺乏對(duì)地方財(cái)力有決定影響且長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅種，換言之我國(guó)當(dāng)前并無(wú)嚴(yán)格意義上的地方主體稅種，進(jìn)而造成地方政府缺乏可預(yù)期的主要稅源。

表1 2010年地方政府各項(xiàng)稅收收入情況

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，并通過(guò)計(jì)算整理而得

(二)地方稅收入規(guī)模分析

分析地方稅收入規(guī)模，應(yīng)先對(duì)地方稅收入的衡量口徑進(jìn)行界定。對(duì)于實(shí)行分稅制的國(guó)家，稅種劃分后形成了中央稅、地方稅和共享稅，也就隨之產(chǎn)生了地方稅收入和地方政府稅收收入兩個(gè)涵蓋范圍不同的概念。前者即為通常所稱的地方專享稅種所形成的稅收收入，而除地方政府稅收收入之外，還應(yīng)包括中央和地方共享稅種中由地方分成的收入，在我國(guó)表現(xiàn)為地方稅收入再加上增值稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、證券交易印花稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等共享稅中地方分享的收入，可以看出后者的統(tǒng)計(jì)口徑要大于前者。雖然稱作地方稅收入，但本文采用的是第二種口徑來(lái)研究地方稅收入規(guī)模，即研究范圍為歸屬地方政府所有的稅收收入。

新稅改以來(lái)，盡管我國(guó)地方稅收入的絕對(duì)額在逐年遞增，由2004年的 9999.59億元增長(zhǎng)到 2010年的32701.49億元，且在全國(guó)稅收收入總額中占有一定比例，但占地方財(cái)政總收入的比重卻呈下降趨勢(shì)，同時(shí)滿足地方政府財(cái)政支出的程度并不高。2004—2009年地方稅收入占地方財(cái)政收入的比重從84.08%下降到80.52%，低于同年全國(guó)稅收收入占財(cái)政收入的比重;2010年地方稅收入占地方財(cái)政支出的比例僅為44.26%。由于地方稅收入規(guī)模比地方財(cái)政支出小，地方財(cái)政收支存在較大缺口，不足以維持地方政府支出，限制了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)職能的充分發(fā)揮，致使落后地區(qū)政府的支出過(guò)多依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，從而阻礙地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而地方財(cái)政支付的沉重負(fù)擔(dān)引發(fā)了地方政府債務(wù)困境，造成了各地政府亂收費(fèi)、預(yù)算外資金不斷膨脹的現(xiàn)狀。

本文將對(duì)我國(guó)30個(gè)省、直轄市和自治區(qū)2010年的地方稅收入規(guī)模作聚類(lèi)分析。由于西藏未實(shí)行分稅制改革，其財(cái)稅制度與其他省市地區(qū)有較大差異，其數(shù)據(jù)也就不具有可比性，故將其排除在外。

本文選取地方稅收入占全國(guó)稅收收入比重、地方稅收入占地方財(cái)政收入比重和地方稅收入與地方財(cái)政支出比例三項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》的數(shù)據(jù)，運(yùn)用SPSS20.0系統(tǒng)聚類(lèi)對(duì)30個(gè)省、市、自治區(qū)地方稅收入規(guī)模進(jìn)行分類(lèi)分析，結(jié)果如表2所示。其中個(gè)體距離采用平方歐式距離，類(lèi)間距離采用平均組間鎖鏈距離，由于數(shù)據(jù)不存在數(shù)量級(jí)上的差異，因此無(wú)需進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

從2010年各省、市、自治區(qū)的地方稅收入規(guī)模聚類(lèi)結(jié)果可以看出，北京、上海、江蘇、浙江、廣東為一類(lèi)，其特點(diǎn)是地方稅收入占全國(guó)稅收收入、地方財(cái)政收入以及地方財(cái)政支出的比重均偏高，高于全國(guó)平均水平。天津、河北、遼寧、福建、海南相似性較高聚成一類(lèi)，該類(lèi)的特點(diǎn)是除個(gè)別例外，三項(xiàng)指標(biāo)都比較高。其余省、市、自治區(qū)為一類(lèi)，三個(gè)比重明顯低于前兩類(lèi)。

表2 2010年30個(gè)省市自治區(qū)的地方稅收入規(guī)模聚類(lèi)分析結(jié)果

(三)地方稅管理權(quán)限分析

雖然1994年分稅制改革按稅種劃分了中央稅與地方稅，明確了各自的稅種，分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)各征其稅，但在稅收管理權(quán)限上卻規(guī)定中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)集中在中央，地方只享有有限或附屬的稅收立法權(quán)，如可以決定開(kāi)征或停征屠宰稅和筵席稅，制定城建稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的實(shí)施細(xì)則等?？偟膩?lái)說(shuō)地方稅的法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等均集中于中央，高度統(tǒng)一的地方稅管理體制過(guò)多考慮中央利益，造成地方政府稅權(quán)與事權(quán)不匹配，不利于地方政府調(diào)配地方性資源，削弱地方組織收入及調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的積極性。

三、增值稅擴(kuò)圍對(duì)地方稅的影響分析

(一)對(duì)地方稅收入的影響

增值稅擴(kuò)圍對(duì)地方稅收入的影響可能視不同地區(qū)而有所不同，這是因?yàn)楦鞯禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大相徑庭，因而增值稅擴(kuò)圍對(duì)地方稅收入的作用程度也有所差異。由于增值稅的稅基是第二產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的批發(fā)零售業(yè)的增值部分，而營(yíng)業(yè)稅主要是以第二產(chǎn)業(yè)中的建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中除批發(fā)零售業(yè)外的其他行業(yè)的流轉(zhuǎn)額為稅基，因而針對(duì)原以增值稅分享收入為地方主要稅收收入來(lái)源的地區(qū)，增值稅擴(kuò)圍對(duì)其影響可能略小于對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)、營(yíng)業(yè)稅占地方稅收入比例較高的地區(qū)的影響。

但結(jié)合營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)地區(qū)稅收收入在中央和地方政府之間分配方案，總體來(lái)說(shuō)，對(duì)地方稅收入會(huì)產(chǎn)生一定的沖擊:增值稅擴(kuò)圍后，維持當(dāng)前分享比例不變的前提下，地方政府的增值稅分享收入絕對(duì)數(shù)額雖有所提高，仍遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)縮減的營(yíng)業(yè)稅收入，進(jìn)而在一定程度上導(dǎo)致地方政府預(yù)算內(nèi)收入減少，財(cái)政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。在此背景下，地方政府增加財(cái)力的主要途徑就是提高增值稅的分享部分，這將刺激地方政府加大工業(yè)建設(shè)、追求大規(guī)模投資項(xiàng)目來(lái)增加收入，最終難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變;同時(shí)還會(huì)加劇各級(jí)地方政府亂收費(fèi)現(xiàn)象，使預(yù)算外和制度外收入更為膨脹。

(二)對(duì)地方主體稅種選擇的影響

1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅一直占據(jù)地方稅收入較大比重，如2010年?duì)I業(yè)稅收入占到地方稅總收入的33.65%，一旦營(yíng)業(yè)稅的部分稅目被增值稅所取代，營(yíng)業(yè)稅收入的縮減會(huì)使地方稅陷入群龍無(wú)首的境地。因此構(gòu)建地方稅系主體稅種，形成地方稅收入的穩(wěn)定來(lái)源就成為當(dāng)下急需解決的問(wèn)題。從目前地方各稅種收入情況來(lái)看，稅源零星分散，且真正屬于地方稅的各個(gè)稅種所組織的收入規(guī)模有限;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著條件的成熟，可以參照國(guó)際做法建立起以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，并配之以其他輔助稅種的地方稅種模式。財(cái)產(chǎn)稅可以成為地方稅收入主要來(lái)源的原因在于財(cái)產(chǎn)稅具體稅種的稅基較寬，納稅面廣，同時(shí)征收簡(jiǎn)便、透明度高;而且從稅收公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅充分體現(xiàn)了受益原則，即只要受益于地方財(cái)政公共支出，享受到地方政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)納稅。

(三)對(duì)中央和地方共享稅分成比例的影響

增值稅擴(kuò)圍在一定程度上可能會(huì)縮減地方財(cái)政收入，但相應(yīng)的事權(quán)并沒(méi)有減少，進(jìn)而造成地方財(cái)政危機(jī)更加嚴(yán)重，中央和地方政府之間財(cái)力分配的博弈也會(huì)隨之加強(qiáng)。因而營(yíng)改增后為彌補(bǔ)地方政府損失的稅收收入，中央政府可能會(huì)在不改變中央財(cái)政收入比重的前提下，提高地方的共享稅分成比例，這也是最為簡(jiǎn)單直接的方法。但值得注意的是，提高地方政府共享稅的分成比例雖然可以在一定程度上發(fā)揮激勵(lì)地方政府的效用，但這只是在短期內(nèi)緩解地方稅收入縮減的暫時(shí)手段，長(zhǎng)期采用只會(huì)放大現(xiàn)行增值稅收入分享制度的缺陷。

四、增值稅擴(kuò)圍背景下完善地方稅的建議

(一)規(guī)范地方財(cái)政支出，提升資金的使用效率

目前地方財(cái)政面臨著財(cái)力匱乏和支出壓力的矛盾，僅從增加地方財(cái)政收入著手只是治標(biāo)不治本的對(duì)策，關(guān)鍵還應(yīng)配合相應(yīng)的財(cái)政減支政策。第一，依據(jù)地方政府的職能合理劃分地方財(cái)政支出的范圍，減少不必要的政績(jī)性支出;第二，在維持地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，縮減一般性項(xiàng)目支出，而適當(dāng)擴(kuò)大教育、環(huán)保等方面的支出;第三，在允許地區(qū)差異調(diào)整的基礎(chǔ)上，建立起統(tǒng)一的支出項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范地方政府支出需求，促使各級(jí)地方政府減少人為的財(cái)政資金浪費(fèi)，提升支出效率。

(二)完善政府間轉(zhuǎn)移支付體系，緩解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)提高地方政府增值稅分享比例來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)力損失只是暫時(shí)對(duì)策，長(zhǎng)期施行則會(huì)更加凸顯增值稅收入分享機(jī)制的弊端;實(shí)際上，加大轉(zhuǎn)移支付力度也是短期內(nèi)緩和稅制調(diào)整沖擊的一重要手段，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的目的就是使各地政府提供地方公共品和服務(wù)的能力大體相當(dāng)。在推進(jìn)營(yíng)改增的同時(shí)，應(yīng)將各種形式的轉(zhuǎn)移支付配合使用，使各轉(zhuǎn)移支付方式分別發(fā)揮功效，進(jìn)而達(dá)到彌合地方財(cái)力損失的目標(biāo)。

(三)構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種，配以輔助稅種的地方稅種模式

面對(duì)地方主體稅種缺失、營(yíng)改增后地方財(cái)力減少的狀況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)構(gòu)建財(cái)產(chǎn)稅為地方稅系的主體稅種，從而抵制增值稅擴(kuò)圍對(duì)地方稅收入的縮減影響。除了常見(jiàn)的房產(chǎn)稅、車(chē)船稅等個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅外，一般財(cái)產(chǎn)稅中的遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅在我國(guó)是缺失的，而遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅對(duì)于實(shí)現(xiàn)收入公平分配、防止貧富差距擴(kuò)大有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)作用。因此在條件成熟的情況下，可以考慮開(kāi)征遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅，在調(diào)節(jié)收入再分配的同時(shí)為地方開(kāi)支籌集收入。

在輔助稅種的配置上，可建立發(fā)展環(huán)保稅。環(huán)保稅是將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)化為企業(yè)成本，利用市場(chǎng)機(jī)制的作用控制環(huán)境污染;征管方面應(yīng)由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，納入地方財(cái)政，交與環(huán)保部門(mén)專項(xiàng)使用。另一方面，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的資源稟賦情況將資源稅作為輔助稅種，使自然資源豐富的地區(qū)從其資源稟賦中獲益的同時(shí)，避免對(duì)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，發(fā)揮資源稅促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的作用。

此外，可適當(dāng)賦予地方政府更大的稅權(quán)。在統(tǒng)一稅政的前提下，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則重新劃定稅權(quán)，給予地方一定的稅收立法權(quán):對(duì)于具有區(qū)域性特點(diǎn)的地方稅，其立法權(quán)應(yīng)下放給地方;地方政府還可根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源情況，經(jīng)中央批準(zhǔn)開(kāi)征某些地方性稅種。而那些對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，應(yīng)由中央制定基本法規(guī)，并賦予地方政府部分政策調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。

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