張 光

（廈門大學(xué)，福建 361005）

分稅制改革以來，平衡地區(qū)間財(cái)力差距，成為我國轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)主要政策目的。這個(gè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況如何？圍繞著這個(gè)問題，出現(xiàn)了一組為數(shù)可觀的實(shí)證研究成果。除了少有的例外（曹俊文和羅良清，2006），大多數(shù)研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付沒有減小甚至擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力不平衡（世界銀行，2002；王紹光，2002；曾軍平，2000，劉容滄和焦國華，2002；Tsui，2005；尹恒等，2007；馬拴友和于紅霞，2003；張明喜，2006；宋小寧和苑德宇，2008）。然而，既存的相關(guān)研究，均沒有考慮到我國省以下政府間財(cái)政關(guān)系安排因省而異的事實(shí)（張光，2009）。

事實(shí)上，改革開放以來，我國的省以下政府間財(cái)政關(guān)系，始終由各省在不違背中央政府的大政方針的前提下自主決定。國務(wù)院于1995年發(fā)布的《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)此做了明確的授權(quán)：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制?！必?cái)政部在其于2007年發(fā)表的《中國省以下財(cái)政體制》，再次確認(rèn)“省級(jí)政府擁有省以下財(cái)政關(guān)系處理自由空間”，并指出這種“分級(jí)管理”的分權(quán)型制度安排，有利于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)、借鑒和模仿，有利于制度創(chuàng)新。中國的眾多省份，就人口和地域規(guī)模而言，相當(dāng)于中等規(guī)模國家，這也給各省自由處理本省之內(nèi)的政府間財(cái)政關(guān)系留下了回旋余地。各省可自由裁量處理省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的表現(xiàn)之一是除了中央政府外，我國的省級(jí)政府也自籌財(cái)政資金，進(jìn)行對(duì)下級(jí)特別是縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付。①省內(nèi)自籌轉(zhuǎn)移支付也是得到中央鼓勵(lì)和支持的政策行為。2002年以國務(wù)院批轉(zhuǎn)形式發(fā)布的財(cái)政部文件《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題的意見的通知》，要求省市政府除了合理分配“中央財(cái)政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金外，要通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮本級(jí)支出和專項(xiàng)撥款等方式，積極籌措資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，加大對(duì)財(cái)政困難縣、鄉(xiāng)的支持力度。”據(jù)財(cái)政部報(bào)告（李萍，2006），剔除京津滬，全國省以下自籌財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付額從2000年的433億元迅速上升至2004年的2224億元，占地方財(cái)政收入的比重亦從7.98%增加到22.73%。2005年，省自籌轉(zhuǎn)移支付規(guī)模基本保持不變（2288億元），占地方財(cái)政收入18%。既然包括轉(zhuǎn)移支付政策在內(nèi)的省以下財(cái)政體制安排因省而異，我們?cè)谘芯哭D(zhuǎn)移支付對(duì)平衡地區(qū)間財(cái)力影響時(shí)，也有必要對(duì)各個(gè)省逐一進(jìn)行分析。本文將從轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣際財(cái)力平衡的影響的層面，來完成這個(gè)研究任務(wù)。

一、方法與數(shù)據(jù)

在本研究中，我們的研究對(duì)象是除北京、天津、上海以外的28個(gè)省級(jí)行政區(qū)及其所轄縣和縣級(jí)市。之所以選取剔除京津滬以外的所有其他省級(jí)行政區(qū)，是因?yàn)槲覀兊难芯恐攸c(diǎn)是各省的縣級(jí)財(cái)政均等化問題，高度城市化的京津滬下轄的行政區(qū)多為市轄區(qū)，與其他省級(jí)行政區(qū)不具可比性。各省的地級(jí)市市轄區(qū)也不在樣本之列，因此，本研究有未能揭示縣與市轄區(qū)即農(nóng)村與城市行政區(qū)之間的財(cái)政不平等狀況的局限。我們分析的數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計(jì)局出版的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2006》、財(cái)政部發(fā)表的《2005年全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》以及國家統(tǒng)計(jì)局出版的《2006年中國縣（市）社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，三者反映的都是2005年的情況。

本文使用變異系數(shù)統(tǒng)計(jì)分析工具，來測(cè)量估計(jì)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力的省際分布和省內(nèi)縣際分布不平等的影響。變異系數(shù)的計(jì)算方式為變量的標(biāo)準(zhǔn)方差除以平均值。變異系數(shù)“對(duì)任何不同收入水平的收入轉(zhuǎn)移都賦予同樣的權(quán)重”，從而對(duì)“在任意收入水平上的收入轉(zhuǎn)移都有很強(qiáng)的敏感性。”而且，變異系數(shù)所表示的不平等程度，“與平均收入水平無關(guān)”（阿馬蒂亞·森，2006），這就使我們可以對(duì)不同省的省內(nèi)縣際收入不平等水平進(jìn)行比較。例如，2005年，貴州省78個(gè)縣人均GDP的平均值為3990元，浙江58個(gè)縣人均GDP的平均值為21267元，后者是前者的5倍多。兩個(gè)省的標(biāo)準(zhǔn)方差分別為2069和11122。拿它們和均值相除，即可得到變異系數(shù)，兩者均為0.52。換言之，盡管貴州和浙江分別為我國經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)和最發(fā)達(dá)的省份，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，但各自省內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡程度大體相同。變異系數(shù)因其簡(jiǎn)單明了被廣泛運(yùn)用于財(cái)政和投資平衡效果研究①2002年世界銀行發(fā)表的《中國：省級(jí)支出報(bào)告》就使用標(biāo)準(zhǔn)方差和變異系數(shù)來測(cè)量省際和省內(nèi)財(cái)政收支的分配差異（48-51）。尹恒等（2007）認(rèn)為利用變異系數(shù)、基尼指數(shù)和泰爾指數(shù)等傳統(tǒng)方法測(cè)量轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，可能產(chǎn)生誤導(dǎo)性的結(jié)果。他們舉了如下的數(shù)據(jù)來說明變異系數(shù)是如何誤導(dǎo)的：假定3個(gè)地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付前的本級(jí)收入分布為100、60、1。有一轉(zhuǎn)移支付方案對(duì)3地區(qū)分別進(jìn)行了10、2、1的財(cái)政援助。這顯然是一個(gè)使強(qiáng)者得到更多、弱者所獲較少的分配方案。按作者計(jì)算，轉(zhuǎn)移支付獲得之前和之后（即110、62、2）的變異系數(shù)分別為0.984和0.933，據(jù)此他們證明了變異系數(shù)的“誤導(dǎo)”，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付之后的變異系數(shù)小于轉(zhuǎn)移支付之前的變異系數(shù)。但事實(shí)上他們對(duì)轉(zhuǎn)移支付之前的收入分布的變異系數(shù)計(jì)算是錯(cuò)誤的。正確的計(jì)算結(jié)果是本級(jí)收入的變異系數(shù)0.9280，轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后的變異系數(shù)為0.9330，表明轉(zhuǎn)移支付加大了地區(qū)間不平衡。。

我們將通過分析比較三個(gè)變量的變異系數(shù)來把握轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)財(cái)力均衡的作用。它們是各省的縣人均GDP、縣本級(jí)人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和縣本級(jí)人均預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出。這三個(gè)變量的變異系數(shù)分別顯示了各省省內(nèi)縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣本級(jí)自有財(cái)政收入和縣本級(jí)財(cái)政支出分布的不均衡程度。由于我國地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政均不允許自行負(fù)債籌資。因此，每個(gè)地方政府的本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出規(guī)模，表現(xiàn)為如下的等式：

本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出=本級(jí)收入+轉(zhuǎn)移支付收入-轉(zhuǎn)移支付支出+上年結(jié)余收入-年終結(jié)余

由于上年結(jié)余收入和有待轉(zhuǎn)入下一年的當(dāng)年年終結(jié)余大體相等②例如，2005年寧夏回族自治區(qū)一般預(yù)算收入中，有51.6億元為上年結(jié)余收入，當(dāng)年年終產(chǎn)生了56.8億元結(jié)余，基本保持平衡?！?005年全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，第20-21頁。，因此，本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出等于本級(jí)收入加上本年凈轉(zhuǎn)移支付收入，而縣人均財(cái)政支出變異系數(shù)相對(duì)于縣人均財(cái)政收入變異系數(shù)表現(xiàn)出來的變化，基本可歸結(jié)于轉(zhuǎn)移支付的作用。換言之，我們可以通過比較各省縣人均財(cái)政支出和人均財(cái)政收入變異系數(shù)的大小，來判斷轉(zhuǎn)移支付的作用是降低還是增大了縣際財(cái)力的不平等。如果前者顯著小于后者，則可斷定轉(zhuǎn)移支付降低了縣際財(cái)力不平等；反之則增大了縣際財(cái)力不平等。

進(jìn)而言之，我們還可通過比較各省縣人均財(cái)政收入和人均GDP變異系數(shù)，來判斷縣本級(jí)財(cái)政收入是糾正還是放大了縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡；通過比較各省縣人均財(cái)政支出和人均GDP變異系數(shù)，來判斷經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后的縣預(yù)算內(nèi)可用財(cái)力的分布，是糾正還是放大了縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。我們使用收斂系數(shù)來量化這三個(gè)比較的結(jié)果，其計(jì)算公式是：

人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP分布的收斂系數(shù)=（人均GDP變異系數(shù)-人均財(cái)政收入變異系數(shù)）/人均財(cái)政收入變異系數(shù)尤為必要。

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縣本級(jí)財(cái)政收入是財(cái)政糾偏的第一步。但數(shù)據(jù)分析表明縣本級(jí)財(cái)政收入沒有起到這個(gè)作用。28個(gè)省中，除了湖北的縣人均財(cái)政收入的變異系數(shù)與縣人均GDP變異系數(shù)、收斂系數(shù)為零外，其余各省無不是人均財(cái)政收入的變異系數(shù)顯著大于人均GDP變異系數(shù)，其收斂系數(shù)均為負(fù)數(shù)。這意味著，各省的縣本級(jí)財(cái)政收入非但沒有糾正反而放大了各縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距。具體而言，人均本級(jí)財(cái)政收入變異系數(shù)最低的是江西省，變異系數(shù)僅為0.41。即就轉(zhuǎn)移支付前各省縣級(jí)區(qū)域的財(cái)力水平而言，江西的均等化程度最好，其次是重慶、湖北，其人均財(cái)政收入的變異系數(shù)基本在0.5水平之下。人均本級(jí)財(cái)政收入變異系數(shù)最高的是陜西省為2.48，其偏離程度為江西省的近6倍之多，即轉(zhuǎn)移支付前陜西的縣級(jí)區(qū)域的財(cái)力水平差距是全國范圍內(nèi)最大的。除此之外，青海、甘肅、黑龍江等省份這一變異系數(shù)也都超過了1.5水平，是我國轉(zhuǎn)移支付前財(cái)力縣際分布不平等化比較嚴(yán)重的省份。此外，除了江西、湖北、重慶三省外，其余的省的縣際人均財(cái)政收入變異系數(shù)都高于省際人均財(cái)政收入變異系數(shù)。從總體來看，省內(nèi)縣際變異系數(shù)的算數(shù)平均值為0.98，是省際人均本級(jí)財(cái)政收入的變異系數(shù)近2倍。省內(nèi)財(cái)政收入分布的不平等性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政收入省際分布的不平等。

上述分析表明，上級(jí)政府對(duì)縣進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為糾正財(cái)力縣際分布不均衡的唯一可能源泉。事實(shí)上，轉(zhuǎn)移支付確實(shí)起到了這個(gè)作用：所有省財(cái)政支出的縣際分布的變異系數(shù)均小于財(cái)政收入的縣際分布變異系數(shù)，各個(gè)收斂系數(shù)均為正值，表明轉(zhuǎn)移支付在不同程度上減少了各省人均財(cái)政收入的縣際差距。通過觀察收斂系數(shù)的絕對(duì)值，可知寧夏、青海、陜西、新疆和河南是轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)政收入分布均衡作用最強(qiáng)的前五個(gè)省，而甘肅、山東、四川、遼寧和內(nèi)蒙古則是這一均衡作用最弱的五個(gè)省。在人均財(cái)政支出對(duì)人均收入的收斂系數(shù)上，28個(gè)省的算術(shù)平均值為0.96，而省際數(shù)據(jù)是負(fù)的0.04。這表明，與轉(zhuǎn)移支付的省際分布進(jìn)一步加大了財(cái)力省際分布的不平等相反，轉(zhuǎn)移支付在省內(nèi)縣際分布有效地減弱了財(cái)力縣際分布的不平等。

表2還表明，大多數(shù)省的縣際人均財(cái)政支出的變異系數(shù)，都低于其人均GDP的變異系數(shù)，只有甘肅、四川、吉林、安徽、黑龍江和內(nèi)蒙是例外。結(jié)果，28個(gè)省的人均財(cái)政支出的縣際分布變異系數(shù)均值為0.53，顯著低于人均GDP變異系數(shù)均值0.64。這說明，在大多數(shù)省那里，轉(zhuǎn)移支付不但減弱了財(cái)政收入縣際分布的不平等，而且還在一定程度上糾正了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣際分布的不平等狀況。這一點(diǎn)也同轉(zhuǎn)移支付的省際分布的作用不同。財(cái)政支出的省際分布的變異系數(shù)為0.52，顯著高于人均GDP省際分布的變異系數(shù)0.43。在省際的層次，財(cái)政放大了原始的經(jīng)濟(jì)不平等，而在縣際的層次，財(cái)政減少了原始的經(jīng)濟(jì)不平等。相對(duì)于原始的經(jīng)濟(jì)不平等而言，財(cái)政均等化作用最強(qiáng)的五個(gè)省是寧夏、青海、貴州、山西、湖北。

但是，盡管有轉(zhuǎn)移支付的糾偏作用，28個(gè)省的縣際人均財(cái)政支出變異系數(shù)的平均值為0.53，略大于28個(gè)省的人均支出的變異系數(shù)0.52。這一統(tǒng)計(jì)結(jié)果說明了轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平分布不平等的調(diào)整作用的有限性。但是，在這一平均值的背后，我們還必須看到，省內(nèi)財(cái)政支出縣際分布的不平等程度，在28個(gè)省中又有很大的差異。人均財(cái)政支出縣際分布最不平等的是甘肅省，其變異系數(shù)高達(dá)1.44，而相對(duì)最平等的是甘肅的鄰居寧夏自治區(qū)，人均縣際支出變異系數(shù)為0.22，前者比后者大了將近5.5倍。財(cái)政支出縣際分布相對(duì)最平等的5個(gè)省依次是寧夏（0.22）、湖北（0.25）、江西（0.26）、貴州（0.27）和重慶（0.28）；相對(duì)最不平等的5個(gè)省依次是甘肅（1.44）、黑龍江（1.02）、江蘇（0.98）、陜西（0.92）和內(nèi)蒙（0.84）。

各省省內(nèi)財(cái)政支出的縣際差異水平是由它們的縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、縣本級(jí)財(cái)政收入差異和轉(zhuǎn)移支付收入差異共同決定的。那么，在這三個(gè)決定因素中，何者影響作用較大？表3報(bào)告的多元線性回歸模型定量地回答這個(gè)問題。這個(gè)模型以各省人均財(cái)政支出縣際分布變異系數(shù)為因變量，以人均GDP變異系數(shù)、人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP的收斂系數(shù)和人均財(cái)政支出對(duì)人均財(cái)政收入的收斂系數(shù)為自變量。第一個(gè)自變量測(cè)量原始經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距對(duì)各省財(cái)政支出縣際分布差距的影響，第二、三個(gè)自變量分別測(cè)量各省縣本級(jí)自有財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付收入的“糾偏”作用。模型的R2為0.879，意味著模型引入的三個(gè)自變量能夠解釋因變量差異的88%。在諸自變量中，人均GDP變異系數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)的絕對(duì)值最大，其次為人均支出對(duì)人均收入分布的收斂系數(shù)，再次為人均收入對(duì)人均GDP的收斂系數(shù)，表示三者對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出的縣際分布差異的影響力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距最大，轉(zhuǎn)移支付的“糾偏”第二，財(cái)政收入的作用第三。三個(gè)回歸系數(shù)的方向表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣際分布差距越大，則財(cái)政支出的縣際分布差距也越大。相反，財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付收斂作用越大，則財(cái)政支出的縣際分布差距越小。而如我們所知道的（表2），在除了湖北以外的各省那里，人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP的收斂系數(shù)均為負(fù)數(shù)，根據(jù)表3報(bào)告的模型，亦可知縣本級(jí)財(cái)政收入在這些省放大了原始經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。與此相反，在所有的省那里，人均財(cái)政支出對(duì)人均財(cái)政收入的收斂系數(shù)均為正值，根據(jù)表3報(bào)告的模型計(jì)算，亦可知對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付在各省無一例外起到了減小財(cái)政支出縣際不平等的作用。

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四、結(jié)論

本文使用變異系數(shù)這一統(tǒng)計(jì)工具，對(duì)2005年的地方有關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，獲得了如下發(fā)現(xiàn)：首先，在省級(jí)層面上，確如大多數(shù)既存研究發(fā)現(xiàn)的那樣，轉(zhuǎn)移支付沒有起到平衡地區(qū)間財(cái)力差距的作用，而是加劇了地區(qū)間的不平衡。第二，在省以下的縣級(jí)層面，轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力的縣際分布產(chǎn)生了減小差距的積極影響，轉(zhuǎn)移支付成為唯一能夠平衡財(cái)力縣際分布的因素。第三，我國的省內(nèi)財(cái)力縣際分布不均衡水平因省而異。這些差異，是由各省省內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、本級(jí)財(cái)政收入水平差異和轉(zhuǎn)移支付收入水平差異共同決定的。在這三個(gè)決定因素中，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作用最強(qiáng)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付其次，本級(jí)財(cái)政收入殿后。

本文的發(fā)現(xiàn)具有重要的政策和理論意義。首先，它們表明，我國的省及其以下的政府在轉(zhuǎn)移支付的分配上，大都在不同程度上向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣傾斜。尹恒等（2007）把全國2000多個(gè)縣放在一起進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，不但斷言專項(xiàng)補(bǔ)助和稅收返還一貫起拉大地區(qū)財(cái)力差距的作用，而且認(rèn)為明確以均等化為目的、按因素法分配的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付非但“沒有達(dá)到預(yù)定的效果，反而在拉大縣級(jí)財(cái)力差異?！边@個(gè)看法對(duì)我國的大多數(shù)省、地市級(jí)政府是不公平的。我國的轉(zhuǎn)移支付的均等化功能不容抹殺、必須肯定。其次，這些發(fā)現(xiàn)表明我國各省在本省內(nèi)的財(cái)政體制安排上，確實(shí)享有高度的自由裁量權(quán)。這意味著在研究方法上，對(duì)省內(nèi)財(cái)政體制安排進(jìn)行分省研究的必要性。其三，我們的發(fā)現(xiàn)表明，盡管各省縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是決定它們的縣際財(cái)力分布差異的最重要因素，但縣級(jí)財(cái)政收入和對(duì)縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付的制度安排也很重要。它們?cè)诟魇∈?nèi)縣際財(cái)力分布均衡化的不同作用值得深入研究。為什么在有的省，轉(zhuǎn)移支付的均等化作用很大，在有的省很??？在有的省縣本級(jí)財(cái)政大大放大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在有的省這一放大作用相對(duì)較小？為什么財(cái)力的縣際分布在有的省份均等化程度較高，而在有的省份卻非常不平等？財(cái)力縣際分布的差異會(huì)對(duì)各地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成什么影響？搞清楚這些問題，不僅有豐富政府間財(cái)政關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付理論的學(xué)術(shù)意義，而且具有表彰先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，改進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)踐意義。

最后，我們還需要對(duì)本研究的一個(gè)重要缺陷做一交代。在本文中，我們的縣級(jí)樣本只包括了縣和縣級(jí)市，而沒有包括市轄區(qū)，盡管后者在中國的行政架構(gòu)中也屬于縣級(jí)。但是，由于中國官方?jīng)]有發(fā)表系統(tǒng)的市轄區(qū)人口數(shù)據(jù)，我們就無法對(duì)包括市轄區(qū)在內(nèi)的省內(nèi)縣級(jí)財(cái)政均等化進(jìn)行定量研究。眾所周知，在中國種種的財(cái)政不平等表現(xiàn)中，以城市與農(nóng)村之間的不平等尤為劇烈。因此，本文在未能把市轄區(qū)納入樣本的情況下獲得的發(fā)現(xiàn)，很可能低估了省以下地方財(cái)力分布不平衡，高估了轉(zhuǎn)移支付對(duì)降低地方財(cái)力分布不平衡的作用。

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