周孝坤 田 雁 楊金惠

（重慶大學，重慶 400044）

一、引言

目前，中國地區(qū)間財政支出差距較大，財政支出效率參差不齊，導致地方政府提供公共服務能力存在較大差異，從而不利于公共服務均等化目標的實現。在地方政府財政能力有限的情況下，提高財政支出效率尤為重要。相對東部而言，西部地區(qū)財政支出效率尤其低，但在1994年分稅制改革之后至2005年間西部地方政府的支出效率總體上得到了顯著改善（陳詩一、張軍，2008）。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，中央財政無論是轉移支付，還是預算內基本建設投資，都重點向西部地區(qū)傾斜，地方政府財政能力得到極大提高；同時，西部各地方政府不斷建立健全財政保障機制，優(yōu)化財政支出結構，將財政資金用于經濟社會發(fā)展和民生改善急需的地方，以保證各項公共事業(yè)健康快速發(fā)展。經過西部大開發(fā)第一個十年的積累和發(fā)展，西部經濟和社會各項事業(yè)得到了長足的發(fā)展。當前西部大開發(fā)進入承前啟后的關鍵時期，西部各地方政府財政支出效率如何？各地方政府之間公共財政支出效率有什么樣的差異？如何在財力有限的前提下進一步提高地方政府公共財政支出效率？研究這些問題對于優(yōu)化財政資源配置、合理確定各地方政府公共財政支出方向、優(yōu)化支出結構、提高財政資金使用效率、提升公共服務水平無疑具有重要的理論和現實意義。

本文通過采用非參數的DEA方法，構建更能體現保障和改善民生的公共財政產出指標體系，實證研究西部地方政府公共財政支出效率的橫向差異和縱向趨勢，我們發(fā)現，在西部大開發(fā)的前十年間，西部地方政府整體公共財政支出效率得到了較大提高，并呈現不斷上升的趨勢；地方政府之間財政支出效率水平存在較大差異，但呈現出逐步縮小的態(tài)勢；關系民生的社會公共事業(yè)上的財政支出效率提升顯著，并在未來有較大的提升空間。

本文的結構安排如下：第二部分對已有的相關文獻進行回顧；第三部分闡述樣本選取和研究設計；第四部分對地方政府公共財政支出效率進行實證檢驗和結果分析；最后是研究結論和相關政策建議。

二、文獻回顧

從20世紀50年代起，許多國際組織、決策研究機構和政府部門在公共管理中逐步研究和推行公共支出績效評價。在國外研究中，利用DEA等非參數邊界分析方法來測度財政支出效率已經非常普遍。Worthington（2000）測算了澳大利亞166個市政支出效率。Balaguer-Coll（2002）對西班牙瓦倫西亞地區(qū)258個市政支出效率進行了定量測算與分析。Afonso and Fernandes（2008）評價了葡萄牙各地方政府效率。此外，部分學者對政府用于提供某項特定公共產品或服務的支出效率進行了細致研究，比如Sanjeev Gupta（2001）對1984年 -1995年非洲37個國家的政府衛(wèi)生支出效率進行了核算；Afonso and Aubyn（2009）對教育供給效率進行了研究。長期以來，受計劃經濟體制和粗放型管理模式等因素的影響，我國對于公共財政支出績效管理處于相對落后的階段。國內對于公共支出效率分析主要從兩個方面進行了研究，一是有關公共財政支出效率的內涵和評價指標體系，叢樹海、周煒、于寧（2005）從績效評價的內涵出發(fā)，根據公共支出績效評價自身的特殊性，構建了一套能全面有效度量一般公共支出績效的指標體系。類似的研究還有吳俊培（2003），郭亞軍、何延芳（2004）等。二是公共財政支出效率的測評方法和實證分析，近年來我國學者在借鑒國外相關經驗的基礎上評估政府財政支出效率的實證研究逐步增多。楊冠瓊、蔡蕓（2005）測算了1985年—2005年19年間中國地方政府全要素生產率每年的相對效率，并進行了規(guī)模收益性分解；分析和比較了不同時期、不同省份的相對效率變化狀況和不同區(qū)域政府生產率相對有效性的差異。劉振亞、唐滔、楊武（2008）對省級財政支出效率DEA評價的研究表明：省級地方政府財政支出效率總體上存在較大提升空間，控制財政支出是改進政府效率的主要對策。王德祥、張權（2011）以2008年中國內地126個地級市以上城市為樣本，利用四階段DEA方法，對中國城市公共支出效率進行了實證分析。除此之外，對政府某項特定公共支出或服務效率的實證分析也逐步增多，韓華為、苗艷青（2010）在DEA-Tobit兩階段分析框架下，利用1997年—2007年中國31個省份的面板數據研究了中國地方政府的衛(wèi)生支出效率。龔鋒（2008）采用四階段DEA方法，實證評估2005年中國內地地區(qū)70個大中城市（含市轄縣）公共安全服務的供給效率。

縱觀已有研究不難發(fā)現，對西部等欠發(fā)達地區(qū)地方政府公共財政支出效率的研究尚不多見。除此之外，由于研究視角不同，現有研究構建了不同的效率指標體系，導致研究結果也不盡相同。現階段我國國民經濟和社會發(fā)展以保障和改善民生為根本出發(fā)點和落腳點，民生的保障和改善主要來自政府公共財政支出的支撐。本文嘗試構建更能體現保障和改善民生的公共財政產出指標體系，選取2001年—2010年的數據實證研究西部地方政府公共財政支出效率的橫向差異和縱向趨勢，并提出相應的政策建議，以期為相關決策者提供實證研究資料和有益的參考。

三、樣本選取與研究設計

（一）樣本選取與數據來源

本文選取西部地區(qū)的四川、重慶、陜西、貴州、云南、寧夏、青海、新疆、內蒙古、甘肅、廣西等11個省市（自治區(qū)）為決策單元（DMU），西藏自治區(qū)由于數據的特殊性和可得性暫不予以考慮。

從時間維度上看，不同指標隨時間會呈現不同的變化趨勢，并且，某一年的財政支出不一定對應于該年的產出，可能存在滯后效應。此外，本文關注的是西部大開發(fā)十年以來西部地區(qū)各地方政府公共財政支出效率的差異情況和變動趨勢，因此，本文選取2001年—2010年的數據①有少數幾個地區(qū)2010年的數據無法獲取。，數據來源于2002年—2011年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒》以及各省、市（自治區(qū)）統(tǒng)計年鑒。

（二）DEA方法

數據包絡分析（DEA）是一種以相對效率概念為基礎的面板數據非參數估計方法，特別適用于多指標投入和多指標產出決策單元的相對有效性評價。該方法的原理主要是通過保持決策單元（DMU）的輸入或者輸入不變，借助于數學規(guī)劃和統(tǒng)計數據確定相對有效的生產前沿面，將各個決策單元投影到DEA的生產前沿面上，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來評價它們的相對有效性。根據規(guī)模報酬是否可變的不同假設，DEA模型可以分為基于固定規(guī)模報酬的CCR模型（Charnes等，1978）和基于可變規(guī)模報酬的BCC模型（Banker等，1984）。根據效率研究中所關心的問題不同，DEA模型可分為投入導向型和產出導向型兩種。前一種模型是指在產出固定的情況下，使投入最小化的線性規(guī)劃問題；產出導向模型是指在投入固定的情況下，使產出最大化的線性規(guī)劃問題，可有助于發(fā)現如何使相同的投入得到最大的產出。這兩種方法核算出的效率水平在規(guī)模報酬不變（CRS）假設下完全相等；而基于可變規(guī)模報酬（VRS）假設下，結果則可能不同。

假設所需要測度的DEA模型有n個決策單元（DMU），每個DMU有m項投入和k項產出。對于第i個DMU，xi和yi分別為投入和產出列向量，X和Y分別為（m×n）階的投入矩陣和（k×n）階的產出矩陣，則第i個DMU的綜合技術效率δi可以從以下線性規(guī)劃中獲得：

由于n1′λ=1給生產前沿添加了凸性限制，代表了可變的規(guī)模報酬假定，因此第i個DMU的純技術效率θi可以從以下線性規(guī)劃中獲得：

其中：λ是（n×1）的常數向量，是計算低效率DMU位置的權重，利用該權重可以將低效率的DMU映射到該生產前沿上，n1是n維的單位向量。通過“規(guī)模效率=綜合技術效率/純技術效率”這一關系可以計算得到各DMU的規(guī)模效率。

非參數DEA模型用于有效性綜合評價問題的研究，具有很多方法不具備的優(yōu)點：首先，DEA方法不受投入、產出數據所選擇單位的影響，應用該方法建立模型前無須對數據進行無量綱化處理，；其次，DEA模型無需對系統(tǒng)的輸入輸出之間進行任何形式的生產函數假設，可避免函數型態(tài)的人為錯誤的設置所導致的結果不準；第三，該方法無須任何權重假設，而以決策單元投入產出的實際數據求得最優(yōu)權重，排除了很多主觀因素的干擾，從而具有很強的客觀性。DEA方法可以用于地方政府公共財政支出效率的量化研究，核算出來的相對效率可以用來評估地方政府的支出表現和政府行為，并使不同地方政府之間的行為進行比較成為可能；而且，如果核算結果顯示某些地方政府支出不是有效率的，還可以進一步地分析其原因，這不僅有益于理解地方政府的公共決策過程，而且有助于調整公共政策和提高政府效率。

（三）變量選取與處理

利用DEA方法測度公共財政支出效率，關鍵是需要設定各地方政府公共財政投入和產出變量。在投入變量方面，由于各地方政府預算外財政支出數據很難獲得，本文選取各地方政府人均預算內財政支出作為投入變量，這在一定程度上可以保證將所有投入變量都納入考慮。在西部大開發(fā)過程中，各地方政府不斷完善財政政策，調整支出結構，向社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，民生問題得到更大關注，在此本文根據財政支出和政府職能的關系，構建一個更能體現民生改善的地方政府綜合產出指標體系。這一指標體系包括五類公共財政產出分指標，即基本建設、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保和公共管理組成，并給出分指標各自的子指標。

具體而言，在基本建設方面包括城市人均道路面積、人均郵電業(yè)務量和農村有效灌溉面積占耕地面積的比例三個子指標；教育文化用小學師生比、中學師生比、普通高中學校師生比和每百人公共圖書館藏書量這四個指標來衡量；醫(yī)療衛(wèi)生用各地方每萬人擁有的醫(yī)療機構床位數和醫(yī)生數兩個子指標來表示；公共管理用各地方公共管理和社會組織的人員數來表示；生態(tài)環(huán)保用人均擁有的綠地面積和“三廢”綜合利用產值來表示。上述所有的子指標都要進行標準化處理來消除不同單位的影響，即除以各自的平均值，這樣正規(guī)化后的子指標的均值為1。借鑒 Afonsoand Fernandes和陳詩一、張軍（2008）構建政府綜合產出指標的處理方法，對上述五類分指標的標準化值賦予相同的權重，通過簡單加權平均得到綜合產出指標的數值。這樣的簡單平均方法比較直接并在經濟上具有直覺性，避免了諸如主成分等統(tǒng)計方法缺乏經濟合理性解釋的問題，因而在地方政府效率分析的文獻中被廣泛使用。

四、測算結果及分析

在可變規(guī)模報酬假設下基于產出導向型的DEA模型運用deap2.1軟件計算得到西部11省、市（自治區(qū)）公共財政支出的綜合技術效率、純技術效率和規(guī)模效率得分。

（一）綜合技術效率

表示決策單元在產出最大化下最小要素投入的成本，衡量決策單元的總體效率狀況。本文用西部十一省市（自治區(qū)）2001年—2010年效率得分的平均值來代表西部整體的公共財政支出效率水平，得到西部地區(qū)綜合技術效率的平均值為0.867，這與劉振亞，唐滔，楊武（2009）的研究中西部地區(qū)平均效率為0.78相比有所提高，但同時西部地區(qū)財政支出效率存在較大的提升空間。圖1描述了西部地區(qū)三種技術效率得分平均變化趨勢，可以看出西部綜合技術效率雖有一定波動，但總體穩(wěn)中有升。2001年—2010年西部各地方政府綜合效率得分如表1所示，從橫向看，四川和重慶綜合效率平均值較高，分別為0.932和0.893，新疆和云南綜合效率平均值較低，分別為0.835和0.824；從縱向看，各地方政府財政支出效率雖有一定波動，但總體呈上升趨勢，其中云南、寧夏和青海財政支出效率提升幅度較大。從表1還可以看出，2001年至2010年綜合效率得分最高和最低地區(qū)之間的差幅分別為0.306，0.295，0.299，0.244，0.377，0.182，0.092，0.373，0.115，0.142，可見，各地方政府之間財政支出效率水平有較大差距，但差距呈現逐步縮小的趨勢。

圖1 西部地區(qū)三種技術效率得分平均值變化趨勢

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（二）純技術效率

由變動規(guī)模報酬的BBC模型計算得出，表示在同一規(guī)模的最大產出下，需要的最小要素投入成本，用來衡量政府財政支出無效率在多大程度上是由純技術無效率造成的。實證測算結果顯示，西部地區(qū)2001年—2010年純技術效率得分的平均值為0.95。從圖1可以看出十年間西部地區(qū)純技術效率得分普遍較高，且變化幅度不大。表2顯示了西部各地方政府純技術效率得分，可以看出，各地方政府之間純技術效率得分差異不大，其中四川、新疆和云南的純技術效率得分平均值位列前三，甘肅得分最低。

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（三）規(guī)模效率

表示在一定的投入條件下，技術效率的生產邊界的產出量與最優(yōu)規(guī)模下的產出量的比值。規(guī)模效率越大，表示該生產單元的生產規(guī)模越接近最優(yōu)生產規(guī)模。由圖1可知，在2001年—2010年間西部地區(qū)財政支出規(guī)模效率總體上呈現上升趨勢，從區(qū)域平均值來看，西部地區(qū)規(guī)模效率得分為0.912，生產規(guī)模未達到最優(yōu)，存在提升的空間。西部各地方政府規(guī)模效率得分如表3所示，對各地方政府2001年—2010年的平均規(guī)模效率進行排序發(fā)現，四川得分最高，云南得分最低。從增幅來看，云南和寧夏的規(guī)模效率提升幅度最大。

五、研究結論和政策建議

本文采用非參數的DEA方法核算了我國西部地區(qū)11省、市（自治區(qū)）2001年—2010年地方政府公共財政支出的三種效率得分，我們發(fā)現：在西部大開發(fā)的前十年間，西部地方政府整體公共財政支出效率得到了較大提高，并呈現不斷上升的趨勢，地方政府之間效率水平存在較大差距，財政在關系民生的社會公共事業(yè)上的支出逐步取得較好的效率，但同時存在較大的提升空間。這與實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，黨和國家高度重視西部地區(qū)經濟社會各項事業(yè)的發(fā)展，采取了一系列支持、扶持西部地區(qū)發(fā)展的政策措施密切相關，同時西部各地方政府轉變政府職能，根據自身實際充分發(fā)揮財政的作用，高度重視解決與人民群眾切身利益密切相關的民生問題，財政支出向基礎建設、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)傾斜，公共財政支出的效率水平得到提升，充分發(fā)揮財政的公共服務職能。

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根據本文的研究結論得出的政策建議：首先，在新一輪西部大開發(fā)的進程中，要進一步建立健全財政保障機制，充分發(fā)揮財政的公共服務職能，在有限的財政投入下提高公共財政支出效率。其次，西部地區(qū)要根據自身實際不斷優(yōu)化公共財政支出結構，尤其是關系到保障和改善民生的支出方面，合理規(guī)劃財政資金的投放方向和數量，避免投入不足或冗余造成效率的降低，實現在既定投入下產出的最優(yōu)化目標。最后，進一步規(guī)范地方政府的收支行為，提高政府公共財政資金使用效益和公共服務水平。

值得一提的是，衡量公共財政支出效率是一個復雜的過程，政府財政投入和產出指標的選取對評價結果有重要影響，研究的著眼點不同，得到的結論會存在差異。除此之外，地方政府公共財政支出效率會受到一些外生變量和時間維度的影響，這些都是有待進一步深入研究的問題。

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