李林君

（廈門大學(xué)，福建 361005）

一、我國津貼補貼制度變遷回顧及清理規(guī)范津貼補貼政策實施背景①本文的津貼補貼專指作為工資組成的那部分，而非如包括農(nóng)業(yè)補貼之類的泛指。收入僅指機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的工資收入，相應(yīng)的收入差距也是這類人員的工資收入差距。應(yīng)被調(diào)查對象的要求，這里用甲省代替，在文中也采取這樣的辦法。

津貼補貼是為了補償職工在特殊的勞動條件和工作環(huán)境下的勞動消耗及生活費額外支出而建立的一種輔助工資形式。我國津貼補貼制度是工資分配制度中的重要組成部分。新中國成立以來，我國機關(guān)事業(yè)單位工資制度先后經(jīng)歷了4次比較大的演變過程，相應(yīng)的津貼補貼制度也一直演變至今。

解放初期，國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員實行供給制和工資制兩種待遇并存的工資制度。津貼補貼制度產(chǎn)生于當(dāng)時的供給制下，1954年實行以“工資分”為計算單位的供給制，供給制人員的津貼標(biāo)準(zhǔn)分為29級，最高級別為1706工資分，最低級別為85工資分。1955年全部實行工資制，并統(tǒng)一了工資標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時供給制下的津貼補貼相當(dāng)于單位為員工提供的吃穿住行以外可以自由支配的“零花錢”，規(guī)模小，定性模糊，把津貼補貼和工資放在相同的位置看待。

第一次工資改革（1956年—1984年）取消工資分，實行直接用貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)的職務(wù)等級工資制。同時，規(guī)定對有重要貢獻(xiàn)的高科技人員及其他高級知識分子設(shè)立特定津貼。規(guī)定根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、物價水平及生活環(huán)境條件，全國劃分11類工資區(qū)，對少數(shù)高寒、物價過高、偏遠(yuǎn)地區(qū)另發(fā)生活補貼。此時對“津貼補貼”的認(rèn)識定位清晰起來，其制度動機已經(jīng)開始與職業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活環(huán)境、物價水平等因素聯(lián)系起來，其目的性更加趨于合理，但發(fā)放規(guī)模和數(shù)量都較小，在工資總額中仍屬于從屬地位。

第二次工資改革（1985年—1992年）實施以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，將工齡津貼①最初的指導(dǎo)思想是那些工作在基層的人員沒有晉升職務(wù)就沒有增加工資的渠道，工齡津貼試圖提供一個條件，此時工齡津貼其政策意圖已與津貼本質(zhì)不符，直到1993年工資改革，才將工齡津貼改名為工齡工資。作為工資四大組成部分之一。同時為落實科教興國戰(zhàn)略，鼓勵中小學(xué)教師和中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的教師、幼兒教師和護(hù)士長期從事本職業(yè)，對其另外分別發(fā)放教齡津貼和護(hù)士津貼?？偟膩砜?，這一時期的津貼補貼也依然集中在有限的幾個領(lǐng)域，并且規(guī)模和數(shù)量都比較小。

第三次工資改革（1993年—2005年）在機關(guān)和事業(yè)單位實施不同的工資制度。在機關(guān)單位，機關(guān)公務(wù)員實行職級工資制，由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資4部分組成；機關(guān)工勤人員實行崗位技術(shù)等級（職務(wù)）工資制，由崗位工資、技術(shù)等級（職務(wù)）工資、獎金3部分組成。在事業(yè)單位，管理人員實行職員職務(wù)工資制，專業(yè)技術(shù)人員實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資制，其工資均由職務(wù)工資（固定工資）和津貼（活工資）2項組成；技術(shù)工人執(zhí)行等級（職務(wù)）工資制，其工資由技術(shù)等級（職務(wù)）工資和崗位津貼2項組成。這次改革規(guī)定在事業(yè)單位中，津貼是由國家核定總額，全額撥款單位、差額撥款單位、自收自支單位分別按個人工資總額的30%、40%、50%，集中統(tǒng)一由單位根據(jù)其實際情況確定發(fā)放項目、標(biāo)準(zhǔn)及實施細(xì)則。這實際上是出于事業(yè)單位種類、性質(zhì)復(fù)雜的情況考慮，從工資構(gòu)成中劃出“活”的一塊，允許單位“自立名目、自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、自定措施”對這部分“活”工資進(jìn)行二次分配，要求這塊“活”工資分配必須與單位的經(jīng)濟(jì)效益、生產(chǎn)狀況掛鉤。實質(zhì)上是將“效益工資”以“津貼”的名義發(fā)放出來了。這樣，無論是全額、差額還是自收自支，只要效益好的單位，以“津貼”名義發(fā)出來的“活”工資不但有保障，而且還可以不斷地提高。這一階段，擴(kuò)大了地方、單位在工資分配方面的自主決定權(quán)，并且在認(rèn)識上有意將“津貼補貼”和“工資”模糊處理，設(shè)立的津貼補貼名目繁多，范圍廣，數(shù)額占總工資比重增加，以“津貼”名義造成了整體工資水平的不斷拉大，形成了地區(qū)間機關(guān)事業(yè)單位新的收入分配差距。

鑒于在上次改革遺留下的收入差距不斷擴(kuò)大的背景下，第四次工資改革（2006年至今）提出建立國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度和實施崗位績效工資②崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資、薪級工資為基本工資。目前，公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資所需經(jīng)費由縣級財政保障，省級財政統(tǒng)籌，中央財政對中西部及東部部分財力薄弱地區(qū)給予適當(dāng)補助。其他事業(yè)單位實施績效工資所需經(jīng)費，按事業(yè)單位類型的不同，分別由財政和事業(yè)單位負(fù)擔(dān)。關(guān)于改革的資金來源，對于完全提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革資金將全部來自于國家財政；對于主要以提供公益性服務(wù)為己任的機構(gòu)，由財政差額撥款。對于基本不以向全體社會成員提供公益服務(wù)的機構(gòu)，實行自收自支。而以往事業(yè)單位自行實施的績效工資全部由其自己提供資金。的事業(yè)單位工資制度，并開始對中央、各省區(qū)市津貼補貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范。此次改革直接將“規(guī)范并完善機關(guān)事業(yè)單位的津貼補貼制度”作為單獨一項改革內(nèi)容，并強調(diào)“改革工資制度”和“清理規(guī)范津貼補貼”相結(jié)合，把上述二者放在了同等重要的位置。因為此時從大部分省份情況來看，津貼補貼這部分已經(jīng)占到公務(wù)員收入的主體部分，在津貼補貼上出現(xiàn)了“有錢就補，無錢不補，錢多多補，錢少少補”的不合理現(xiàn)象現(xiàn)象。

這次清理規(guī)范津貼補貼基本按照“先清理后規(guī)范”的原則，中央帶頭地方跟進(jìn)，行政事業(yè)單位同時推進(jìn)的次序進(jìn)行，旨在縮小公務(wù)員及事業(yè)人員地區(qū)間收入差距，將其控制在合理范圍內(nèi)，理順收入分配秩序。其政策實施效果是這次公務(wù)員和事業(yè)人員工資改革制度成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而這次清理規(guī)范津貼補貼實際上是地方自費改革③這次改革規(guī)定公務(wù)員工資由基本工資（職務(wù)工資+級別工資）、津貼、補貼和獎金構(gòu)成，基本工資實行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財政支付，剩下由地方財政安排，具有一定的浮動區(qū)間和靈活性。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼；享受住房、醫(yī)療等補貼；在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，按照國家規(guī)定享受年終獎金。當(dāng)時的改革方案允許在清理規(guī)范津補貼的基礎(chǔ)上，實施地區(qū)附加津貼制度，但實施地區(qū)附加津貼制度的方案“另行制定，適當(dāng)時候出臺”。不過截止到目前仍沒有出臺。，地方財政承擔(dān)更大的壓力。因此，地方對清理規(guī)范津貼補貼的執(zhí)行及其政策效果至關(guān)重要。本文選取具有一定代表性的甲省，在省域范圍內(nèi)從地區(qū)、地級市、縣（市）、同一地區(qū)內(nèi)部等四個行政范疇層面，判斷清理規(guī)范津貼補貼是否達(dá)到了平衡省域內(nèi)津貼補貼水平的政策效果，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行原因分析并提出政策建議。

二、甲省清理規(guī)范津貼補貼政策運行的整體情況④調(diào)查是在規(guī)范津貼補貼政策落實過程期間進(jìn)行的，截至調(diào)查結(jié)束仍有很多市縣規(guī)范津貼補貼工作沒有結(jié)束，因此只掌握到部分?jǐn)?shù)據(jù)資料。

根據(jù)國家規(guī)范公務(wù)員津貼補貼的總體部署和要求，甲省先后制定下發(fā)了《甲省規(guī)范公務(wù)員津貼補貼實施方案》、《甲省規(guī)范省直機關(guān)津貼補貼實施辦法》和《關(guān)于規(guī)范省直駐外機關(guān)津貼補貼有關(guān)問題的通知》。省直在內(nèi)機關(guān)、省直駐外機關(guān)、市縣機關(guān)這三種情況的規(guī)范津貼補貼工作采取“分別推進(jìn)+兩步規(guī)范”的辦法，同時事業(yè)單位比照機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)增發(fā)績效工資。由于三種情況的具體實施主體不同，所以推進(jìn)時間不一。2006年12月甲省開始啟動實施了第一步規(guī)范津貼補貼工作，取消了不合理的津貼補貼項目和省內(nèi)自定的特殊崗位津貼，對保留的津貼補貼項目進(jìn)行了歸并，統(tǒng)一了省直機關(guān)津貼補貼項目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范后人均月增加300元，年人均達(dá)到19584元。2007年10月甲省實施了第二步規(guī)范津貼補貼工作，對省直機關(guān)津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)做適當(dāng)調(diào)整，調(diào)整后人均月增加300元，年人均達(dá)到23184元。2007年8月甲省暫按“屬地原則”①即在規(guī)范的的基礎(chǔ)上，按已啟動規(guī)范工作市縣所在地標(biāo)準(zhǔn)，省直駐外單位高于當(dāng)?shù)亟蛸N補貼水平的，暫維持不動；低于當(dāng)?shù)亟蛸N補貼水平的，提高到當(dāng)?shù)厮健邮≈瘪v外單位規(guī)范津貼補貼工作（省政府駐外辦事處實行“兩個50%”政策②地級市的按照省直機關(guān)平均津貼補貼水平和市直機關(guān)平均津貼補貼水平各50%數(shù)額確定，縣（縣級市）按照市（地級市）直機關(guān)平均津貼補貼水平和縣（縣級市）直機關(guān)平均補貼水平各50%數(shù)額確定。）。2009年7月甲省對省直駐外單位津貼補貼政策進(jìn)行了調(diào)整，由原來的“屬地原則”調(diào)整為“兩個50%”政策（事業(yè)單位績效工資參照執(zhí)行）。從2006年12月各市縣規(guī)范津貼補貼工作也相繼啟動。

三、調(diào)整政策實施后不同地區(qū)津貼補貼差距現(xiàn)狀描述性統(tǒng)計分析

鑒于可比較性角度考慮，我們按照不同地區(qū)、不同市（州）、不同縣（市）、同一地區(qū)內(nèi)等四個方面③這里我們采用替代的形式，用A代表地區(qū)，a代表A地區(qū)的地級市（州），a1市、a2市、a3市、a4縣分別代表A地區(qū)的縣（縣級市），B、C類同。，對甲省地區(qū)津貼補貼調(diào)整政策從第一步推進(jìn)第二步的水平差距變化情況進(jìn)行描述性統(tǒng)計分析，以此來判斷政策實施效果。

（一）不同地區(qū)津貼補貼差距情況

我們將九個地區(qū)看成是9個獨立的整體，并且在每個地區(qū)里，將地級市（州）看成是與該地區(qū)其他縣（市）具有同等地位的獨立單元。這樣A地區(qū)就有a市、a1市、a2市、a3市、a4縣5個獨立單元，將這5個單元的津貼補貼人均標(biāo)準(zhǔn)的均值看作A地區(qū)津貼補貼發(fā)放的平均水平，以便進(jìn)行九個地區(qū)之間的比較。

在津貼補貼水平第一步到第二步的調(diào)整中，我們發(fā)現(xiàn)：一是各地區(qū)津貼補貼水平普遍提高。最高水平從B地區(qū)的964元提高到F地區(qū)的1294元，最低水平從C地區(qū)的466元提高到H地區(qū)的650元。經(jīng)過第二步的調(diào)整，F(xiàn)、B、G、D、K、E、A、C、H地區(qū)年人均標(biāo)準(zhǔn)依次達(dá)到15264元、13836元、12876元、12708元、9744元、8208元、7824元、7800元。二是各地區(qū)水平差距有擴(kuò)大趨勢。最高標(biāo)準(zhǔn)與最低標(biāo)準(zhǔn)的差額水平從498元擴(kuò)大到644元，總體標(biāo)準(zhǔn)偏差從150.3333元擴(kuò)大到249.0074元，差異系數(shù)從0.216637擴(kuò)大到0.259127。第一步到第二步津貼補貼增加額差距明顯，最高的F地區(qū)為509元，最低的A地區(qū)僅為55元。三是各地區(qū)執(zhí)行進(jìn)展差異明顯。B、D、E、F、G、K地區(qū)進(jìn)展較快，執(zhí)行時間相對集中，截至2010年1月這些地區(qū)第一步、第二步執(zhí)行基本完成。A、C、H地區(qū)進(jìn)展緩慢，有些市縣第二步工作尚未啟動。

（二）不同市（州）津貼補貼差距情況

在津貼補貼水平第一步到第二步的調(diào)整中，我們發(fā)現(xiàn)：一是各市（州）水平普遍提高。各市（州）月平均水平已經(jīng)從1049.556元提高到1467.556，增加418元。二是各市（州）水平位次格局變化不大。a、b、g、k四個市（州）依次位居前四，月標(biāo)準(zhǔn)均超過了1700元。三是各市（州）水平差距有縮小趨勢。最高標(biāo)準(zhǔn)與最低標(biāo)準(zhǔn)的差額水平從961元降到846元，從最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的2.747273倍降為1.898089倍?？傮w標(biāo)準(zhǔn)偏差從350.4949元縮小為305.3661元，差異系數(shù)從0.333946下降為0.208078。從第一步到第二步增加額情況來看，它能部分解釋各市（州）水平差距縮小趨勢。四是a、b、g市執(zhí)行時間早，標(biāo)準(zhǔn)高。其它市均執(zhí)行時間較晚，并且月標(biāo)準(zhǔn)較低，均不超過1000元。

圖2 各市（州）第二步津貼補貼人均月標(biāo)準(zhǔn)水平比較（單位：元）

（三）不同縣（市）津貼補貼差距情況

在津貼補貼水平第一步到第二步的調(diào)整中，我們發(fā)現(xiàn)：一是縣（市）整體平均水平有所提高。月標(biāo)準(zhǔn)從618.25元提高到855.15元，增加了236.9元。二是各縣（市）津貼補貼得到不同程度實現(xiàn)，津貼補貼低水平縣（市）數(shù)量明顯減少（見表2）。三是K、A、B、F地區(qū)的縣（市）水平優(yōu)勢明顯。在第一步調(diào)整后，月標(biāo)準(zhǔn)超過700元的13個縣（市）均集中在以上地區(qū)。在第二步調(diào)整后，月標(biāo)準(zhǔn)超過1000元的14個市（縣）依然集中在以上地區(qū)。四是各縣（市）水平差距明顯擴(kuò)大。最高標(biāo)準(zhǔn)與最低標(biāo)準(zhǔn)的差額水平從866元擴(kuò)大到1182元，總體標(biāo)準(zhǔn)偏差從236.213元擴(kuò)大到365.4715元，差異系數(shù)從0.382067增加到0.427377。五是各縣（市）執(zhí)行進(jìn)展普遍緩慢。K地區(qū)的k2市最早執(zhí)行津貼補貼調(diào)整發(fā)放，才始于2008年11月1日。截至2010年4月，仍有10個縣（市）津貼補貼規(guī)范調(diào)整工作尚未啟動，占25%。

（四）同一地區(qū)內(nèi)津貼補貼差距情況

從地區(qū)內(nèi)部角度，按照相同的研究思路對九個地區(qū)分別進(jìn)行了分析。（見表2）

（五）清理規(guī)范津貼補貼政策效果判斷

通過觀察我們發(fā)現(xiàn)：省域內(nèi)不同層面的津貼補貼發(fā)放的絕對水平均有所提高，改善了公務(wù)員和事業(yè)人員的收入水平。但是除了市（州），其他層面的差距水平均有擴(kuò)大趨勢，尤其地區(qū)內(nèi)部。這結(jié)果恰恰與政策初始意圖相背離，即收入差距不但沒縮小反而被擴(kuò)大，省直、市（州）卻是這次政策的最大受益者，并且是優(yōu)先受益者。

表1 縣（市）第一、二步津貼補貼人均月標(biāo)準(zhǔn)水平分布情況單位：元、個、%

表2 各地區(qū)內(nèi)津貼補貼水平差距情況表

四、甲省不同地區(qū)津貼補貼水平差距的原因分析

接下來從多角度尋找造成現(xiàn)存津貼補貼差距現(xiàn)狀的原因：

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)因素

經(jīng)濟(jì)決定財政。一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地區(qū)，稅源豐厚，財政收入總量大，地方可支配財力較為充裕。同時，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較快，財政收入增長也較快，相應(yīng)的地方可支配財力增加的也就多。這樣，提高津貼補貼的資金也就有了保證。相反，一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不好的地區(qū)，財力基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政收入總量小，地方可支配財力也較少，多數(shù)仍然是“吃飯財政”，一些急需的公共服務(wù)需求都無力解決，提高公務(wù)員的津貼補貼水平更是無從談起。從地區(qū)整體角度來看，B、G地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量和人均經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭颗盼豢壳?，一般預(yù)算全口徑財政收入排位靠前，這兩個地區(qū)的津貼補貼整體平均水平高，執(zhí)行進(jìn)展相對較快。相反，H地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭啃∏遗盼豢亢?，一般預(yù)算全口徑財政收入少且排位靠后，該地區(qū)的津貼補貼整體平均水平比較低。從地級市（州）角度來看，市（州）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都好于縣（市），經(jīng)濟(jì)規(guī)模和一般預(yù)算全口徑財政收入也都高于縣（市），因此，各市（州）津貼補貼水平標(biāo)準(zhǔn)普遍較高。各市（州）相比而言，a市、b市、g市津貼補貼水平更高，并且執(zhí)行的時間更早。從縣（市）角度來看，g2縣、k1市、g3縣、b4市、b2市、k2市、f3市、f1縣、k4市等縣（市）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，一般預(yù)算全口徑財政收入和地方本級財政收入排名靠前，人均津貼補貼月標(biāo)準(zhǔn)超過了1200元。h1市、h4縣、g1縣、c3縣、a4縣、g4縣、k7縣、e4縣、e3縣、k8縣等縣（市）經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，一般預(yù)算全口徑財政收入和地方本級財政收入排名靠后，人均津貼補貼月標(biāo)準(zhǔn)均不超過760元，并且其中有些縣（市）由于資金原因，津貼補貼第二步規(guī)范調(diào)整工作尚未啟動。

（二）財政體制因素

在既定的經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭亢徒?jīng)濟(jì)增量、地方財政收入總量和增量下，用于基本建設(shè)支出多了，辦公經(jīng)費多了，則相應(yīng)用于人員工資的津貼補貼的可支配財力就少了。1994年省以下分稅制財政體制的實施，規(guī)范了各級政府間的財政分配關(guān)系，同時，也使上級政府集中的財力相對較多，越往下政府的財力相對越少。而作為基層的縣級政府是政策的最終執(zhí)行者，承擔(dān)著龐大的事權(quán)，上級政府政策規(guī)定的地方支出很多，縣級財政往往是捉襟見肘，事權(quán)與財權(quán)不相匹配。致使縣級政府公務(wù)員與上級政府公務(wù)員之間的津貼補貼差距拉大。經(jīng)過第二步津貼補貼水平調(diào)整規(guī)范，甲省地級市津貼補貼平均水平從1049.556元提高到1467.556元，增加了418元；地區(qū)津貼補貼平均水平從693.942元提高到960.9469元，增加了267元；縣（市）津貼補貼平均水平從618.25元提高到855.15元，增加了237元。同時，各地級市（州）津貼補貼水平普遍高于相應(yīng)的縣（市）水平。9個市（州）中，有7個月標(biāo)準(zhǔn)超過了1375元，。h市和c市相對較低，但也達(dá)到900多元。市（州）津貼補貼執(zhí)行進(jìn)展也普遍早于縣（市）。

（三）礦產(chǎn)資源因素

在目前的管理體制下，有礦產(chǎn)資源的縣（市），無論資源稅，還是礦產(chǎn)資源補償費、排污費、水資源費等收入，數(shù)額較大，留給本級財政的數(shù)量也較多，增加了其可支配財力，個別有礦產(chǎn)資源的縣（市）政府利用資源優(yōu)勢，采取種種措施，在本地區(qū)出售礦產(chǎn)資源過程中，再集中征收一部分收入，這部分預(yù)算外收入形成了有資源市縣政府的“隱形”可支配財力。有了資金來源，這些地方政府確定的公務(wù)員津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)，就達(dá)到或接近了上一級政府公務(wù)員津貼補貼水平。而沒有資源的縣（市）公務(wù)員津貼補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與其差距就較大。k1市、b2市、g2縣、b4市、g3縣都是甲省礦產(chǎn)資源比較豐富的縣（市）。每年這些縣（市）的資源稅和專項收入都非常可觀。2004年，以上縣（市）這兩項收入合計分別為2134萬元、1782萬元、1530萬元、1485萬元、984萬元。①此處以及后面的數(shù)據(jù)來源于甲省相應(yīng)年份的統(tǒng)計年鑒和財政年鑒。由于擁有比較寬松的可支配財力，所以，這些縣（市）的津貼補貼水平標(biāo)準(zhǔn)都比較高，在40個縣（市）津貼補貼水平標(biāo)準(zhǔn)排位中名列前幾位。

（四）財政供養(yǎng)人口因素

在用于津貼補貼的財政資金一定的前提下，財政供養(yǎng)人口越多，則津貼補貼人均標(biāo)準(zhǔn)越低。甲省每萬人財政供養(yǎng)人口最多的地區(qū)是H地區(qū)，達(dá)到567人，高于全省平均水平73人。同時，h市也是8個地級市中每萬人財政供養(yǎng)人口最多的地級市，達(dá)到693人，超過地級市平均水平187人。40個縣（市）中，H地區(qū)的h3縣、h2市、h4縣、h1市每萬人財政供養(yǎng)人口分別為586人、529人、521人、481人，均超過縣（市）平均水平199人、142人、134人、94人。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本來就比較薄弱的H地區(qū)，加之龐大的財政供養(yǎng)人口，使H地區(qū)的津貼補貼水平標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，并且津貼補貼執(zhí)行進(jìn)展緩慢。到目前為止，最高標(biāo)準(zhǔn)的h市才達(dá)到975元。其它縣（市）均處在550元—625元的低水平，并且這些縣（市）第二步調(diào)整規(guī)范工作尚未啟動。

（五）生活成本因素

工資中的津貼補貼部分由地方財政負(fù)擔(dān)，津貼補貼大體上分為工作性津貼和生活性補貼。生活性補貼標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)當(dāng)?shù)叵M水平和物價上漲因素確定，即必須考慮到當(dāng)?shù)氐纳畛杀疽蛩亍Ｓ捎诟鞯貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費水平不同，各地區(qū)公務(wù)員和事業(yè)單位人員的生活成本也不同。A、B、G地區(qū)的消費水平高一些，生活成本高一些。各地級市的消費水平和生活成本也相對高于縣（市）。所以，在設(shè)定津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)時需考慮這些差異，從而設(shè)定不同檔位的津貼補貼水平標(biāo)準(zhǔn)，這也是津貼補貼水平差距合理性的一面，但由于生活成本因素而產(chǎn)生的津貼補貼水平差距必須保持在一定合理的范圍內(nèi)。

（六）執(zhí)政理念側(cè)重點因素

地方本級財政收入在減去一些必須與中央政府配套的一些支出后，剩下的地方本級財政收入是地方政府可以控制支配的，即使有嚴(yán)格的政府預(yù)算計劃，但是地方政府起碼是在支配順序上是

比較自由的。這樣有些地方政府將財力增量、上級一般性轉(zhuǎn)移支付補助等一些完全具有可支配性的財力首先運用于工資和津貼補貼發(fā)放、困難群體的生活安排上。這些地方政府在編制預(yù)算時，以保證人員經(jīng)費為重點，同時壓縮非必需的專項經(jīng)費。F地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，2008年該地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量在9個地區(qū)排倒數(shù)第三，國內(nèi)生產(chǎn)總值僅約為300億元。一般預(yù)算全口徑財政收入和地方級財政收入也都排倒數(shù)第三，分別為30億元、15.6億元。但是，在這兩次津貼補貼調(diào)整發(fā)放中，F(xiàn)地區(qū)津貼補貼水平位居9個地區(qū)之首，月標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到1294元，年標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到15528元。f市津貼補貼水平月標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)到了1375元。F地區(qū)的f3市、f4縣、f1縣、f2縣的津貼補貼水平在40個縣（市）排名也到比較靠前，進(jìn)入到前11強，分別達(dá)到1292元、1289元、1260元、1256元。同時，我們也發(fā)現(xiàn)F地區(qū)也是津貼補貼水平最均衡的地區(qū)，地級市和縣（市）津貼補貼水平相當(dāng)，各縣（市）水平也相當(dāng)，經(jīng)過第二步津貼補貼規(guī)范調(diào)整，該地區(qū)津貼補貼水平差異系數(shù)僅為0.03312。

〔1〕 孫長貴等.人事管理學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，1987.

〔2〕 王學(xué)力.我國公務(wù)員工資的現(xiàn)狀、問題與對策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2006（32）：24-27.

〔3〕 王家松.公務(wù)員收入分配仍不合理[J].望，2008（14）：4.

〔4〕 中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部、財政部、人事部、審計署等.關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補貼問題的通知.中紀(jì)委【2006】17號.

〔5〕 財政部.行政事業(yè)單位工資和津貼補貼有關(guān)會計核算辦法的通知.財庫【2006】46 號.

〔6〕 人事部、財政部關(guān)于印發(fā)《完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼補貼制度實施方案》的通知.國人部發(fā)【2006】61號.

〔7〕 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《公務(wù)員工資制度改革方案》的通知.國發(fā)【2006】22號.

〔8〕 人事部、財政部《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》國人部發(fā)【2006】56號.

〔9〕 財政廳.甲省財政廳關(guān)于開展規(guī)范公務(wù)員津貼補貼情況檢查的通知.甲財監(jiān)【2010】175號.

〔10〕國務(wù)院.關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見.新華社.2011年3月23日.