趙福軍

（工業(yè)和信息化部賽迪智庫，北京 100044）

通過調查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財稅體制已難以適應工業(yè)轉型升級的需要。本文根據座談調研獲得的情況，剖析財稅體制與地方推動工業(yè)轉型升級動力不足之間關系，尋求進一步推進工業(yè)轉型升級之策。

一、當前地方政府推進工業(yè)轉型升級的動力不足

工業(yè)轉型升級，需要發(fā)揮中央和地方的積極性，實現(xiàn)中央與地方之間在目標、手段等上一致。但目前地方政府推進工業(yè)轉型升級動力不足，主要表現(xiàn)為：

1.推進企業(yè)做大做強動力存在矛盾心理。地方政府對企業(yè)做大做強懷著非常矛盾心態(tài)。對于大多數(shù)地方政府而言，做大做強可以培育大企業(yè)，推動經濟較快發(fā)展，拉動就業(yè)，但另一方面，企業(yè)做大做強了也給地方政府帶來了困惑和疑慮：一是擔心企業(yè)一旦做大做強，可能將總部遷移至大城市；二是擔心企業(yè)隨著業(yè)務拓展，可能將產業(yè)鏈上研發(fā)、設計、銷售、服務和投資等價值鏈高端環(huán)節(jié)遷移出去；三是企業(yè)可能通過稅收機制進行稅收轉移，給地方政府帶來稅源與稅收不對稱的困惑。

2.支持企業(yè)向技術密集型、綠色低碳型轉型動力不足。企業(yè)向高端生產型企業(yè)轉型，可以提升當?shù)亟洕偁幜?。但是，企業(yè)技術改造和向低碳轉型需要大量的投入，而投入后帶來的收益具有滯后性、外溢性和不確定性，因此，地方政府支持向技術密集型、綠色低碳型轉型的動力不足，而繼續(xù)保持勞動密集型企業(yè)、落后產能。尤其是縣域經濟以落后產能為主要經濟支柱，短期內更不愿意向綠色低碳型轉型。

3.地方政府在技術改造上投入不足。2009年、2010年、2011年中央財政分別安排技術改造專項資金200億元、200億元、150億元。但是，地方政府在技術改造上投入不足。2010年全國省級（含計劃單列市）財政安排的技術改造專項資金總和僅100億元。

二、影響工業(yè)轉型升級的財稅體制因素

地方政府支持工業(yè)轉型升級的動力大小，與其從工業(yè)轉型升級中獲得收益大小緊密相關。而地方政府從工業(yè)轉型升級中獲得收益大小，與現(xiàn)行的財稅體制有關。當前，影響工業(yè)轉型升級的財稅體制因素主要有：

（一）企業(yè)在其總部所在地繳納企業(yè)所得稅的體制導致了地方政府支持企業(yè)做大做強的動力不足

目前，現(xiàn)行稅法規(guī)定，企業(yè)總部與分支機構在所得稅管理上，分支機構在其本地預繳企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅的匯算清繳在其總部。分支機構預繳企業(yè)所得稅數(shù)額，由總部所在地規(guī)定。企業(yè)總部所在地獲得較多的企業(yè)所得稅。

推動企業(yè)做大做強，如果企業(yè)總部留在本地，將長期受益。但是，企業(yè)做大做強，需要很長時間才能實現(xiàn)。還有可能的是，企業(yè)做大做強后，可能將總部遷移到公共服務與金融服務更好、政策更優(yōu)惠的地方。因此，企業(yè)在總部所在地繳納企業(yè)所得稅的體制，導致了地方政府支持企業(yè)做大做強的積極性不高。

尤其對企業(yè)兼并重組而言，地方政府可能擔心企業(yè)被兼并重組后，企業(yè)總部遷移出當?shù)?，支持動力更不足。特別是在一些經濟不發(fā)達地區(qū)，某一兩個企業(yè)往往是當?shù)仄髽I(yè)的主要支柱，要想通過兼并重組提高產業(yè)集中度和產業(yè)競爭力，尤為困難。

（二）地方從與工業(yè)發(fā)展相關的增值稅中分成比例較低導致了地方政府支持工業(yè)轉型升級的積極性不高

在現(xiàn)行財稅體制下，增值稅由中央和地方共享，中央占75%，地方占25%。在地方占25%增值稅中，省、市、縣各級政府分成的比例，在各地不一樣，有的是市級與縣區(qū)分享，有的是全部劃分給縣區(qū)級。比如，深圳羅湖區(qū)，市級占18.1175%，區(qū)級6.8825%；在龍崗區(qū)，市級占8.025%，區(qū)級占16.975%；在福田區(qū)，市級占19.875%，區(qū)級占5.125%，在寶安區(qū)，市級占8.835%，區(qū)級占16.165%。在湖南，地方分成的25%增值稅全部留給縣市。

企業(yè)經過技術改造、節(jié)能減排后，仍屬于生產制造型企業(yè)。雖然經過技術改造、節(jié)能減排后，企業(yè)產品的市場可能會擴大。企業(yè)在銷售產品時繳納的增值稅會增加，地方政府從中分享的增值稅規(guī)模也隨之提高，但是，增值稅規(guī)模提高的幅度較小。因此，在現(xiàn)行增值稅的分成體制下，地方政府支持企業(yè)技術改造、節(jié)能減排等積極性不高。

（三）技術改造產生的收益具有外溢性、跨期性導致了地方政府在技術改造上投入不足

技術改造、節(jié)能減排后，地方政府雖然可以獲得一定的收益，但是，收益具有外溢性。技術改造提高產品競爭力，其產品銷售收入增加產生的增值稅主要由中央分享；技術改造、節(jié)能減排產生的環(huán)保等社會收益由其他地方分享，甚至還將延至未來。與此同時，技術改造還將可能產生替代效應。地方財政尤其是地級市財政，投入企業(yè)技術改造后，可能會出現(xiàn)資本、機器替代勞動力，當?shù)叵M、服務經濟相對會萎縮。在一些經濟相對落后的地方，落后產能可能是當?shù)刂饕慕洕е?。工業(yè)轉型升級后，可能是現(xiàn)代工藝替代勞動力。

技術改造、節(jié)能減排投入產生的收益具有外溢性、跨期性，技術改造將可能出現(xiàn)機器替代勞動力，使得地方政府沒有積極性支持技術改造。

三、地方政府支持工業(yè)轉型升級動力不足的內在機制分析

在工業(yè)轉型升級過程中，地方政府是一個重要的經濟主體。當前，地方政府支持工業(yè)轉型升級的積極性不高，主要是與其短期內從中獲得的收益較低有關。

（一）地方政府從企業(yè)兼并重組中獲益不高而成本、損失較高

企業(yè)兼并重組給地方政府帶來的收益主要有：企業(yè)被兼并重組后，能提高企業(yè)競爭力，當?shù)乜呻S產品銷售收入增加而分成的增值稅會增加。但是，企業(yè)被兼并重組后，可能會給當?shù)貛砗艽蟮某杀九c損失。企業(yè)被兼并重組后，員工可能會大批調整到總部，甚至還可能是裁員，直接影響個人所得稅規(guī)模；企業(yè)被兼并重組后，企業(yè)總部遷移出去，改變了企業(yè)所得稅的納稅地點，直接影響企業(yè)所得稅規(guī)模。與此同時，企業(yè)被兼并重組后，還會帶來一定的間接成本，比如：人員流失后，當?shù)氐南M與服務業(yè)會萎縮，影響營業(yè)稅、企業(yè)所得稅規(guī)模；人員流失后，房地產發(fā)展將會受到影響，與房地產發(fā)展的相關稅收也必將受到影響。

總的來說，企業(yè)兼并重組，對被兼并重組的地區(qū)，會帶來一定的損失，地方政府沒有積極性支持。

（二）地方政府從技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能中獲得的收益遠遠低于其成本、損失

技術改造、節(jié)能減排給地方政府帶來的收益主要有：企業(yè)技術改造后，能提高企業(yè)競爭力，當?shù)乜呻S產品銷售收入增加而分成的增值稅會增加。技術改造提高企業(yè)競爭力，可能會形成總部經濟，有助于增加當?shù)氐钠髽I(yè)所得稅。與此同時，技術改造后，企業(yè)生產更清潔、環(huán)保，具有明顯的社會效益。

但是，技術改造后，也可能會給當?shù)貛沓杀?。企業(yè)技術改造、節(jié)能減排，給當?shù)貛碇苯映杀居校旱胤秸度爰夹g改造、節(jié)能環(huán)保，本身需要財政支出；技術改造，用機器替代勞動力，人員就業(yè)減少，直接減少個人所得稅規(guī)模；技術改造，用機器替代勞動力，工人下崗，需要增加社會保障等支出。企業(yè)技術改造，不僅會給當?shù)貛碇苯映杀荆矔o當?shù)貛淼拈g接成本有：技術改造可能會導致人員流失，當?shù)氐南M與服務業(yè)會萎縮，影響營業(yè)稅、企業(yè)所得稅規(guī)模；人員流失后，房地產發(fā)展將受到影響，與房地產發(fā)展的相關稅收必將受到影響。

表1 企業(yè)兼并重組對地方政府的成本與收益分析

表2 技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能對地方政府收益－成本分析

淘汰落后產能，最極端手段就是關閉落后企業(yè)。盡管可以產生節(jié)能環(huán)保等社會效益，實現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保目標，但是直接影響經濟發(fā)展和地方稅收，還會帶來失業(yè)問題，增加財政支出。

總的來看，企業(yè)技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能對地方政府能帶來收益，但需要較長時間才能顯現(xiàn)，短期內的收益不足以彌補其成本與損失，因此地方政府支持動力不足。

四、提高地方政府支持工業(yè)轉型升級積極性的政策建議

1.在技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能上的投入，以中央財政投入為主。清楚界定市場與政府在技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能上的關系上，明確財政投入的領域與環(huán)節(jié)。因地方財政在技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能上投入，容易產生外溢性，需要以中央財政投入為主。目前，中央財政在技術改造、節(jié)能減排上的投入，遠遠不能適應工業(yè)轉型升級的需要，需要進一步加大中央財政投入的支持力度。

2.提高地方在增值稅中分成比例。將增值稅中央與地方現(xiàn)行75%：25%的分成比例，調整為50%：50%，地方至少要從增值稅中分享一半收益。在地方分成的50%中，至少八成要留在縣市，這將有助于地方政府支持工業(yè)轉型升級。

3.加大對經濟不發(fā)達地區(qū)與工業(yè)轉型升級相關的財政轉移支付力度。經濟不發(fā)達地區(qū)推進工業(yè)轉型升級，尤其是淘汰落后產能，短期內難以產生稅收收入，中央要加大財政轉移支付力度，補償因技術改造、節(jié)能減排、淘汰落后產能所產生的損失。