張學(xué)誕
(財政部財政科學(xué)研究所,北京 100142)
為了調(diào)節(jié)資源開采中的級差收入、促進(jìn)資源合理開發(fā)利用,1984年9月18日,國務(wù)院頒布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,規(guī)定從當(dāng)年10月1日起開始對原油、天然氣、煤炭三種礦產(chǎn)品,按銷售利潤率設(shè)起征點、超率累進(jìn)征收的方法征收資源稅。1986年下半年,針對資源稅按銷售利潤率計征方法存在的問題,財政部將征收辦法由從率累進(jìn)征收改為了從量定額征收。
1993年12月25日,國務(wù)院重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,對資源稅進(jìn)行了重大改革。這次改革主要在以下幾個方面做了較大調(diào)整:一是恢復(fù)和擴大了資源稅的征收范圍,將實際征稅范圍擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七個類別,同時,取消了鹽稅;二是拓寬了資源稅納稅人的范圍,將資源稅的納稅人拓展為在我國境內(nèi)開采“條例”規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人,包括外商投資企業(yè)和外國企業(yè);三是改變了稅額標(biāo)準(zhǔn)確定辦法,在沿用原有從量定額征稅辦法的基礎(chǔ)上,根據(jù)客觀經(jīng)濟條件的發(fā)展變化,對稅額進(jìn)行了重新核定;四是以應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量(銷售和自用數(shù)量)為計稅依據(jù);五是規(guī)范了納稅地點,明確規(guī)定資源稅的納稅地點在采掘地。同時,按照1994年分稅制的規(guī)定,除海洋石油資源稅作為中央收入外,其余資源稅作為地方收入。
2004年以來,隨著經(jīng)濟形勢的變化,我國對資源稅進(jìn)行了一系列的調(diào)整,主要是調(diào)整了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月,中共中央、國務(wù)院決定,在新疆率先進(jìn)行資源稅費改革,將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。據(jù)此,財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》,自2010年6月1日起,在新疆開采原油、天然氣繳納資源稅,實行從價計征,稅率為5%。我國的資源主要集中在西部,自2010年12月1日起,在新疆實行的石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區(qū)的12個省、區(qū)、市。2011年11月1日起,石油、天然氣資源稅改革在全國推開。
根據(jù)財政部1989年1月1日發(fā)布的《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》和1990年1月15日發(fā)布的《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》,我國開始對開采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開采陸上石油企業(yè)征收礦區(qū)使用費。1994年稅制改革后,中外合作油(氣)田開采的原油、天然氣按現(xiàn)行規(guī)定征收礦區(qū)使用費,暫不征收資源稅及礦產(chǎn)資源補償費(中國海洋石油總公司海上自營油田比照上述規(guī)定執(zhí)行)。2011年11月1日起,中外合作開采海洋和陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)都依法繳納資源稅,不再繳納礦區(qū)使用費。
礦區(qū)使用費按照每個油、氣田日歷年度原油或者天然氣總產(chǎn)量和礦區(qū)使用費率進(jìn)行計征,設(shè)有起征點,超過的部分實行超額累進(jìn)費率。具體的費率規(guī)定是:對于海洋石油資源,原油的起征點是100萬噸,累進(jìn)費率由4%到12.5%;天然氣起征點為20億立方米,累進(jìn)費率由1%到3%;對于陸上石油資源,位于青海、西藏、新疆三省、區(qū)及淺海地區(qū)的中外合作油氣田的費率與海洋石油資源礦區(qū)使用費相同。而位于其他省、自治區(qū)、直轄市的中外合作油氣田,石油的起征點是50萬噸,累進(jìn)費率由2%到12.5%。天然氣起征點為10億立方米,累進(jìn)費率由1%到3%。海洋石油的礦區(qū)使用費屬于中央收入,陸上石油的礦區(qū)使用費屬于地方收入。
根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采,開采礦產(chǎn)資源必須按照國家規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費”。自1994年4月1日起,我國開始對采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補償費,從而結(jié)束了無償開采礦產(chǎn)資源的歷史。征收礦產(chǎn)資源補償費,體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益,建立了促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的經(jīng)濟激勵機制。其征收的范圍是礦產(chǎn)品,標(biāo)準(zhǔn)是按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征,征收率根據(jù)礦產(chǎn)品的種類進(jìn)行區(qū)別設(shè)置,范圍為0.5%-4%,并結(jié)合礦產(chǎn)品的開采回采率,由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財政部門征收。根據(jù)規(guī)定,礦產(chǎn)資源補償費收入在中央和地方之間按照一定比例進(jìn)行分成,其中,中央與省、直轄市的分成比例為5∶5;與自治區(qū)的分成比例為 4∶6。
2006年3月25日,國務(wù)院決定對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入,按比例征收石油特別收益金。石油特別收益金實行5級超額累進(jìn)從價定率計征,按月計算、按季繳納。征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價格確定,起征點為40美元/桶。征收率分為五級,最低20%,最高40%。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財政部決定從2011年11月1日起,將石油特別收益金起征點提高至55美元/桶。
為維護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán),促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理勘探開發(fā),國務(wù)院于1998年先后頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》,規(guī)定在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源,均須按規(guī)定交納探礦權(quán)采礦權(quán)使用費。
探礦權(quán)使用費以勘查年度計算,按區(qū)塊面積逐年繳納,第一個勘查年度至第三個勘查年度,每平方公里每年繳納100元,從第四個勘查年度起每平方公里每年增加100元,最高不超過每平方公里每年500元。采礦權(quán)使用費按礦區(qū)范圍面積逐年繳納,每平方公里每年1000元。
除探礦權(quán)采礦權(quán)使用費外,我國礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)價款?!兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定:“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的,探礦權(quán)申請人除繳納探礦權(quán)使用費外,還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款?!薄兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定:“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的,采礦權(quán)申請人除繳納采礦權(quán)使用費外,還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款?!碧降V權(quán)采礦權(quán)價款收入由中央和地方共享。2006年,財政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》,明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入中央與地方的分成比例,其中20%歸中央所有,80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實際情況自行確定。
為了加強礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù),促使礦山企業(yè)合理負(fù)擔(dān)其資源與環(huán)境成本,理順資源價格形成機制,2006年2月10日,財政部、國土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》(財建[2006]215)號,就逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制提出指導(dǎo)意見。其中,要求地方國土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門要會同財政部門依據(jù)新礦山設(shè)計年限或已服役礦山的剩余壽命,以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的費用等因素,確定按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例,由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,并列入成本。具體應(yīng)按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、??顚S谩钡脑瓌t,由企業(yè)在地方財政部門指定的銀行開設(shè)保證金賬戶,并按規(guī)定使用資金。地方財政部門會同國土資源、環(huán)境保護(hù)行政主管部門對企業(yè)預(yù)提的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金進(jìn)行監(jiān)管。
除上述稅費外,礦業(yè)企業(yè)還要繳納礦產(chǎn)資源勘查登記費、采礦登記費等中央部門行政性收費,以及各地設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金項目,如水資源費、土地復(fù)墾費、防止水土流失費、森林植被恢復(fù)費、育林基金、林業(yè)建設(shè)基金、排污費、價格調(diào)節(jié)基金等等。
另外,山西省自2007年開始開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施的試點工作。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點意見的批復(fù)》(國函[2006]52號),山西省政府陸續(xù)出臺了相關(guān)政策,主要包括:一是“煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”政策,主要用于企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市和產(chǎn)煤地區(qū)的重點接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的相關(guān)社會問題。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金納入各級政府基金預(yù)算。二是“煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金”政策。山西省內(nèi)從事煤炭開采的各類企業(yè),從2007年10月1日起,按照每噸原煤產(chǎn)量5元的標(biāo)準(zhǔn),按月在成本中提取“煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金”(以下簡稱“轉(zhuǎn)產(chǎn)資金”),按照“企業(yè)所有、自提自用、專款專用、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理,專門用于煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工再就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)和社會保障等專項支出。三是“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”政策。山西省內(nèi)從事煤炭開采的各類企業(yè),從2007年10月1日起,按照每噸原煤產(chǎn)量10元的標(biāo)準(zhǔn),按月在成本中提取,按照“企業(yè)所有、專款專用、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理,用于企業(yè)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污染治理和環(huán)境恢復(fù)整治等專項支出。省屬國有重點煤炭企業(yè)經(jīng)財政部門同意并報經(jīng)省政府批準(zhǔn)可以自設(shè)賬戶儲存,??顚S?,接受政府監(jiān)督。其他煤炭開采企業(yè),要將保證金儲存到財政部門指定的賬戶,財政部門按企業(yè)分設(shè)二級明細(xì),單獨核算。
資源稅費制度的合理與否是影響我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。雖然,近年來,國家出臺了一系列政策逐步調(diào)整對礦產(chǎn)資源的管理,但是,我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度還存在很多問題,遠(yuǎn)不能發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。從國家作為資源的所有者身份看,現(xiàn)行資源稅費制度無法實現(xiàn)政府有效分享資源租金收入的目的;從國家作為社會管理的身份看,現(xiàn)行資源稅費制度也沒有實現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化,沒有為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境,更無法有效激勵礦業(yè)企業(yè)實行理性的有效開采行為,促進(jìn)資源合理化使用,實施資源保護(hù)的長效機制。
2006年,財政部、國土資源部發(fā)布了《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》,規(guī)定國家出讓新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán),除按規(guī)定允許以申請在先方式或以協(xié)議方式出讓的以外,一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。這一規(guī)定雖然在礦業(yè)權(quán)市場化配置上前進(jìn)了一大步,但歷史上礦業(yè)權(quán)配置的無償性,導(dǎo)致了當(dāng)前我國在礦業(yè)權(quán)配置上還存在著事實上的有償取得與無償取得、行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。礦業(yè)權(quán)配置的“雙軌制”削弱了國家財產(chǎn)權(quán)益,這是因為,在礦業(yè)權(quán)出讓階段實現(xiàn)國家的財產(chǎn)收益最大化,最有效的辦法是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場化手段來確定價款。申請和協(xié)商等方式都將導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價款被低估。另外,由于無償取得制度下礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不清晰,客觀上助長了企業(yè)經(jīng)營活動的短期行為,這是一直以來我國礦產(chǎn)資源開采回采率低下的主要原因。
政府公共收入通??煞譃楣矙?quán)力收入和公共產(chǎn)權(quán)收入兩大部分。其中,國家憑借政治權(quán)無償取得的公共權(quán)力收入包括稅收收入、政府性基金、罰款和捐贈收入;國家憑借公共產(chǎn)權(quán)所有者代表的身份,即所有權(quán)取得的公共產(chǎn)權(quán)收入包括國有資產(chǎn)收益、政府性收費和特許權(quán)收入。同樣,國家也是憑借著政治權(quán)和所有權(quán)參與礦產(chǎn)資源的管理和收入分配。但目前征收的資源稅費所體現(xiàn)的政府權(quán)力之間關(guān)系混亂。
如目前普遍存在著對資源稅和礦產(chǎn)資源補償費之間的相互關(guān)系認(rèn)識混淆。資源稅在設(shè)立之初是一種調(diào)節(jié)稅,即針對部分礦產(chǎn)品,按礦山企業(yè)的利潤率實行超率累進(jìn)征收,是用以調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入,而1994年稅改把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山,不管企業(yè)是否贏利實行普遍征收。資源稅已不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入,而是根據(jù)資源的所有權(quán)來取得補償收入。由此,部分觀點認(rèn)為資源稅的性質(zhì)已有所改變,資源稅既具有原有的資源稅調(diào)節(jié)級差的性質(zhì),還具有“資源補償費”的性質(zhì),即資源稅同資源補償費之間性質(zhì)趨同,這種稅費并存的現(xiàn)象造成資源稅費的關(guān)系紊亂。
資源稅費制度雖項目較多,但大部分稅費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低,達(dá)不到既定的開征目標(biāo),不利于資源的合理開發(fā)使用。
以資源稅為例。資源稅雖幾經(jīng)調(diào)整,其既定的調(diào)整目標(biāo)一直是調(diào)節(jié)級差收入,維護(hù)資源的合理開采。但由于資源稅制度設(shè)計的缺陷,其發(fā)揮的調(diào)節(jié)功能極其有限。我國當(dāng)前屬于資源驅(qū)動型的高投資經(jīng)濟增長模式,但與此不相協(xié)調(diào)的是,資源稅收入占稅收收入總量的比重一直偏低,這與當(dāng)前資源開采行業(yè)不斷上升的利潤形成了鮮明的對比。究其原因,在于資源稅實行在從量定額計征的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同的資源產(chǎn)品和資源條件的差異,區(qū)別不同的開采單位,采用高低不同的稅額標(biāo)準(zhǔn)。這種做法,在過去礦產(chǎn)資源價格被國家有效計劃控制、資源產(chǎn)品供求基本平衡、計量單位規(guī)范的情況下,可以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)級差收益的作用。但隨著市場化改革的推進(jìn),大部分礦產(chǎn)資源的價格已經(jīng)由市場供求決定。特別在當(dāng)前礦產(chǎn)資源市場供不應(yīng)求,價格不斷攀升的情況下,資源稅的從量征收方式無法實現(xiàn)稅款繳納與資源產(chǎn)品的市場價格的聯(lián)動,無法體現(xiàn)“漲價歸公”的原則,從而導(dǎo)致資源稅收入規(guī)模小,調(diào)節(jié)作用有限。
與一般的經(jīng)濟活動相比,礦產(chǎn)資源活動具有很大的特殊性,一方面由于礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭性,會給資源開采者帶來高收益;另一方面,礦產(chǎn)資源活動又具有高風(fēng)險性和高投入性。因此,通常國家需要制定特別的稅費政策,以引導(dǎo)經(jīng)營者采取長期有效的開采行為,確保資源的合理、適度開發(fā)。而我國當(dāng)前資源稅費制度存在的一些問題,不利于企業(yè)建立長效發(fā)展機制。
一是資源稅費計征標(biāo)準(zhǔn)偏低,客觀上助長了企業(yè)“采富棄貧”,造成了資源浪費和環(huán)境惡化。以礦產(chǎn)資源補償費為例,據(jù)有關(guān)方面透露,目前我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率為1.18%,而國外與我國礦產(chǎn)資源性質(zhì)基本相似的費率一般為2%-10%,如美國為12.5%,澳大利亞為10%。相比之下,我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產(chǎn)資源補償費費率更低,如油氣為1%,黃金為2%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外水平(林玉等,2005)。
二是缺乏適當(dāng)?shù)募顧C制,鼓勵企業(yè)建立長效發(fā)展機制。由于礦產(chǎn)勘查的高成本和高風(fēng)險,為了激勵礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資,各國一般制定了一系列行之有效的激勵政策。我國現(xiàn)有資源稅費制度,沒有針對礦產(chǎn)勘查活動的高風(fēng)險、高投入給予充分的激勵,這是我國部分資源枯竭型地區(qū)和企業(yè)無力進(jìn)行新的資源勘探以及企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展的一個重要原因。
我國現(xiàn)行的資源稅費制度存在諸多問題,亟需對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度進(jìn)行改革和完善。
國家既是礦產(chǎn)資源的所有者,也是公共事務(wù)的管理者。因此,國家將依據(jù)不同身份對礦產(chǎn)資源勘探開采人征收和收取相關(guān)稅費,規(guī)范和協(xié)調(diào)利益各方關(guān)系,實現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置及代際、代內(nèi)公平。國家作為礦產(chǎn)資源所有者憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán),可以向礦產(chǎn)資源開采者收取權(quán)利金,即資源補償費;憑借所有權(quán)派生的礦業(yè)權(quán)收取礦業(yè)權(quán)使用費;憑借政治權(quán)征收一般稅收(增值稅、所得稅等不詳細(xì)論述)、資源稅、特別收益金;為了鼓勵企業(yè)建立長效的發(fā)展基金,應(yīng)允許企業(yè)建立可持續(xù)發(fā)展基金制度,所提取的費用,允許企業(yè)稅前列支。定位后的中國資源稅費框架示意圖參見圖1。
1.國家憑借政治權(quán)利課征的稅費
(1)資源稅的性質(zhì)定位——糾正外部成本
一直以來,理論界對資源稅與礦產(chǎn)資源補償費之間的關(guān)系問題存在著諸多爭議。有觀點認(rèn)為:礦產(chǎn)資源補償費是為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā),維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益而普遍征收的一種租金,相當(dāng)于國外的權(quán)利金。資源稅在經(jīng)過了1994年的改革后,性質(zhì)發(fā)生了變化,實現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源的普遍征收,即它既具有資源稅原有的調(diào)節(jié)級差的性質(zhì),還具有了“礦產(chǎn)資源補償費”的性質(zhì),兩者性質(zhì)趨同,存在著重復(fù)征收的現(xiàn)象。資源稅和礦產(chǎn)資源補償費關(guān)系的混淆被認(rèn)為是資源稅費制度存在的主要問題之一。
我們認(rèn)為,由于兩者課征依據(jù)不同,資源稅和礦產(chǎn)資源補償費之間的區(qū)分應(yīng)該是清晰的。資源稅體現(xiàn)的是國家公共權(quán)力或政治權(quán)力,而不是所有權(quán);礦產(chǎn)資源補償費是國有資源所有權(quán)的經(jīng)濟報酬,體現(xiàn)國有資源的有償使用,兩者之間的稅和租的區(qū)別是清晰的,二者并存并沒有矛盾。
資源稅費框架重構(gòu)中,關(guān)鍵是對資源稅的性質(zhì)重新定位。目前,我國對礦產(chǎn)資源分配領(lǐng)域改革的重點放在資源稅。各界對資源稅寄于了很高的期望,可謂是“千呼萬喚”,希望通過資源稅改革,既解決礦產(chǎn)資源的外部性問題,又解決礦產(chǎn)資源的租金問題,更能調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源的利潤率。顯然,資源稅是不可能“包打天下”的,多重的功能定位也不符合資源稅的稅制原則。
我們認(rèn)為,資源稅可以借鑒庇古稅的方式設(shè)計,主要用于糾正外部性,即以稅收的形式提高資源的開發(fā)和使用成本,來實現(xiàn)資源合理開發(fā)、節(jié)約使用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在這個目標(biāo)下,則會產(chǎn)生如下效應(yīng):一是將外部成本內(nèi)部化。通常資源的開采將伴生地質(zhì)生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及水源流失、水體污染等問題,這就需要有相應(yīng)的資金用來治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài),資源稅帶來的價值補償就為此而提供了資金來源。二是體現(xiàn)資源收益的代際公平。大量自然資源是不可再生資源,這代人的使用將直接影響到下一代人的使用,資源稅的開征使企業(yè)開采和使用成本提高,促使企業(yè)改進(jìn)資源利用效率,從而達(dá)到節(jié)約和減排的目的。
(2)特別收益金
由于部分世界性資源商品的價格常常受壟斷組織、國際形勢、國際投機炒作的影響而異常,在開采成本不變的條件下,必然會出現(xiàn)非正常超額利潤。國家應(yīng)該行使社會管理職能,依據(jù)政治權(quán)可以在資源稅的基礎(chǔ)上再開征特別收益金,即根據(jù)企業(yè)的利潤率情況,對于超過一定利潤率的企業(yè)進(jìn)行加成征收,調(diào)節(jié)資源企業(yè)的級差收入。具體形式上可以采用石油特別收益金的形式,選擇部分利潤高的礦產(chǎn)資源征稅。
2.國家憑借所有權(quán)征收的租費
(1)礦產(chǎn)資源補償費
礦產(chǎn)資源補償費是憑借國有資源所有權(quán)而對礦產(chǎn)資源開發(fā)者收取的租金(或權(quán)利金),其主要作用可側(cè)重于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)?,F(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低,應(yīng)加以改革完善。具體來看,應(yīng)逐步提高礦產(chǎn)資源補償費的標(biāo)準(zhǔn),并建立動態(tài)調(diào)整機制。
(2)礦業(yè)權(quán)使用費和價款
礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生權(quán)利,幾乎所有的國家都以礦業(yè)權(quán)的形式,向礦業(yè)企業(yè)征收礦業(yè)權(quán)使用費。在我國,企業(yè)除了繳納礦業(yè)權(quán)使用費外,對由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)或不必投資已形成的礦業(yè)權(quán)應(yīng)向國家支付礦業(yè)權(quán)價款。在新的資源稅費體系中,應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場,提高礦業(yè)權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)。
3.企業(yè)自提的可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金
礦業(yè)是一項特殊產(chǎn)業(yè),其產(chǎn)量和收益都具有生命周期性特征。但企業(yè)為追求利潤最大化,往往會對于開采資源產(chǎn)生各種生態(tài)環(huán)境問題以及資源枯竭后產(chǎn)生的可接續(xù)發(fā)展問題考慮不到,從而將大量的“包袱”拋向政府。目前我國各級政府面臨著的大量的生態(tài)環(huán)境“歷史欠賬”,無疑表明“未雨綢繆”的重要性。因此,借鑒西方國家的做法,由企業(yè)自提可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金不僅可以為企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)和可接續(xù)發(fā)展提供一筆穩(wěn)定的資金,也使得我國礦產(chǎn)資源稅費框架體系更加完善。
1.完善資源稅
(1)擴大征稅范圍
現(xiàn)階段,可以考慮逐步完善現(xiàn)有稅目,將一些在稅目表中沒有體現(xiàn)的礦產(chǎn)品明確為征稅對象。現(xiàn)行資源稅法規(guī)定:對稅目表中規(guī)定的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收或暫緩征收資源稅,并報財政部和國家稅務(wù)總局備案。目前已有部分省市在授權(quán)范圍內(nèi)開征了未列舉的其他非金屬礦原礦資源品目的資源稅,拓寬了資源稅開征的空間。如浙江省和大連市、寧波市對建筑砂石開征了資源稅;四川對汞礦、稀土礦開征資源稅;云南對地下熱水和礦泉水開征資源稅;而西藏也從2007年1月1日起,將天然礦泉水資源列入非金屬礦原礦稅目,按銷售數(shù)量依3元/噸的稅額征收資源稅。
(2)調(diào)整征收方式
由于資源的稀缺性,資源品的市場價格日漸上漲。有很多學(xué)者建議將“從量定額”征收方法改為“從價定率”征收,資源稅同資源品的價格掛鉤,實現(xiàn)資源稅的價稅聯(lián)動機制,讓國家以礦產(chǎn)資源所有者的身份分享資源漲價的收益,體現(xiàn)“資源漲價歸公”的理念。我們認(rèn)為,可以考慮在保留對一些價格波動不大的資源品按照開采量進(jìn)行從量定額征收的同時,引進(jìn)從價定率征收方式,對于市場價格漲價趨勢明顯的資源產(chǎn)品可以按銷售收入進(jìn)行從價定率計征,即我國資源稅征收方式的改革應(yīng)區(qū)別資源品分別對待,采用“從量定額”和“從價定率”并存的方式。
(3)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)
國家近幾年分批調(diào)整了煤炭、石油和天然氣、鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石等的資源稅稅額,盡管調(diào)整的幅度很大,但相對于礦產(chǎn)資源價格來說,資源稅的單位稅額仍然很低。為此,要作好資源稅稅源變化情況的調(diào)研分析,與地質(zhì)礦產(chǎn)部門配合,隨時對重點礦山和重點品目的資源變化進(jìn)行監(jiān)測,為及時、準(zhǔn)確地制定和調(diào)整資源稅稅率或稅額提供科學(xué)的依據(jù)。
2.各項資源收費的改革
(1)完善礦產(chǎn)資源補償費制度
礦產(chǎn)資源補償費是按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例,并結(jié)合回采率計征的,其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā),提高對礦產(chǎn)資源的有效利用,控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此,礦產(chǎn)資源補償費制度可以作為資源稅的一個補充,適當(dāng)提高其征收標(biāo)準(zhǔn),并考慮建立動態(tài)調(diào)整機制,以充分體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的利益。其資金按照“中央拿小頭,地方拿大頭”的方式進(jìn)行分配,用于礦山的恢復(fù)和治理。
(2)完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費制度
一直以來,我國的礦業(yè)權(quán)取得實行的是有償和無償并存的“雙軌制”,即使有償取得,其收費標(biāo)準(zhǔn)也不規(guī)范。國務(wù)院于2006年9月30日批復(fù)了由財政部會同國土資源部、國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》,這次改革試點最大的突破就是,將目前煤炭礦業(yè)權(quán)取得有償和無償并存的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得的“單軌制”。試點實施方案中強調(diào)不論是新設(shè)立的探礦權(quán)采礦權(quán),還是以前已經(jīng)無償取得的探礦權(quán)采礦權(quán),一律要向國家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款,這是礦山企業(yè)必須負(fù)擔(dān)的礦業(yè)權(quán)取得成本,對于理順我國礦產(chǎn)資源有償使用制度,建立資源節(jié)約型經(jīng)濟,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,具有重要意義。
為配合礦產(chǎn)資源有償使用制度建立,作為行政性收費的探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費,也應(yīng)加以完善??梢赃m當(dāng)提高使用費的征收標(biāo)準(zhǔn),合理有效地使用資金,充分發(fā)揮礦業(yè)主管部門的管理和監(jiān)督,加強對礦業(yè)企業(yè)勘查、開發(fā)的科學(xué)指導(dǎo)。
(3)建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度
完整的資源稅費制度應(yīng)該包括資源耗竭準(zhǔn)備金制度,主要用于礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)專項用于環(huán)境綜合治理和解決因資源開發(fā)帶來的社會問題。
我國政府一直高度關(guān)注耗竭準(zhǔn)備金制度的建立,《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2007]38號)提出“探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償制度”。地方各級人民政府應(yīng)對本地礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理,按照“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則,明確治理責(zé)任,保證治理資金和治理措施落實到位。新建和已投產(chǎn)生產(chǎn)礦山企業(yè)要制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案,報經(jīng)主管部門審批后實施。對廢棄礦山和老礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理,按照“誰投資、誰受益”的原則,積極探索通過市場機制多渠道融資方式,加快治理與恢復(fù)的進(jìn)程。財政部、國土資源部等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟政策,積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù),2009年9月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(國發(fā)[2009]33號),明確提出:“抓緊出臺資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,由政府統(tǒng)籌部分準(zhǔn)備金專項用于解決資源型城市環(huán)境治理等問題。在資源開采處于成長期或成熟期的資源型城市開展可持續(xù)發(fā)展試點”。2010年6月,中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》(中發(fā)[2010]11號),明確要求:“建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,資源型企業(yè)按規(guī)定提取用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等方面的專項資金,準(zhǔn)予稅前扣除。礦產(chǎn)資源所在地政府對企業(yè)提取的準(zhǔn)備金按一定比例統(tǒng)籌使用,專項用于環(huán)境綜合治理和解決因資源開發(fā)帶來的社會問題”。
我們認(rèn)為,可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金具體制度設(shè)計可參照山西省“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”的試點政策。對從事礦產(chǎn)資源開采的各類企業(yè),按照一定的標(biāo)準(zhǔn),按月在成本中提取,按照“企業(yè)所有、??顚S?、政府監(jiān)管、專戶儲存”的原則管理,用于企業(yè)的可接續(xù)發(fā)展。如對新的礦產(chǎn)資源勘查和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等支出,財務(wù)制度較為健全的省屬國有企業(yè),經(jīng)財政部門同意并報經(jīng)省政府批準(zhǔn)可以自設(shè)賬戶儲存,專款專用,接受政府監(jiān)督。其他資源開采企業(yè),要將保證金儲存到財政部門指定的賬戶,財政部門按企業(yè)分設(shè)二級明細(xì),單獨核算。
在相關(guān)的文件中,對可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金大多傾向于由政府統(tǒng)籌一部分,以用于跨地區(qū)、跨流域等生態(tài)環(huán)境問題的治理??紤]到現(xiàn)有稅費制度中已經(jīng)有多項稅費用途中與此重復(fù),建議新的資源稅費制度中,提高資源稅的標(biāo)準(zhǔn),以解決外部成本內(nèi)部化的問題。企業(yè)自提資金用于自身轉(zhuǎn)產(chǎn)和可接續(xù)發(fā)展,國家不再統(tǒng)籌。
(4)整合其他相關(guān)收費
除了上述分析的稅費外,當(dāng)前對礦產(chǎn)企業(yè)的收費項目還很多,并且每一項收費都有相應(yīng)的依據(jù)。多頭收費,往往給企業(yè)以“亂收費”的印象,使企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒,難以達(dá)到預(yù)期的政策效果。為此,建議把目前的一些行政性收費,根據(jù)完善后的資源稅費框架,區(qū)分不同屬性,分別歸入相應(yīng)的稅、費、租,從而整頓礦產(chǎn)企業(yè)的分配秩序,促進(jìn)礦產(chǎn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。