樊迪

摘 要：公共部門人事管理的制度安排總是與其所處時(shí)代的價(jià)值追求密切相關(guān)，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞成為推動(dòng)公共部門人事管理制度變遷的核心因素?；厮輦鹘y(tǒng)公共部門的人事管理制度至當(dāng)代的公共部門人力資源管理制度的變遷史，可以看到不同時(shí)代的價(jià)值追求及沖突發(fā)揮著極其重要的作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公務(wù)員制度；公共部門改革；公共部門人力資源管理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）14-0025-02

一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家公務(wù)員制度已經(jīng)成為各國(guó)公共部門主導(dǎo)性的人事行政管理制度。隨著社會(huì)進(jìn)步和學(xué)科發(fā)展，許多國(guó)家的公共部門引入了人力資源管理的相關(guān)概念，對(duì)本國(guó)的公務(wù)員制度進(jìn)行重構(gòu)。傳統(tǒng)公共部門的人事行政管理制度逐步走向了現(xiàn)代的組織人力資源管理制度，人事管理的理念、價(jià)值和方式都處在明顯的轉(zhuǎn)型之中[1]。

回溯公共部門人事制度的背景、延續(xù)和變革之路，可以發(fā)現(xiàn)不同時(shí)代的社會(huì)發(fā)展水平總有其相對(duì)應(yīng)的價(jià)值追求，而不同價(jià)值間的沖突和碰撞則成為推動(dòng)公共部門人事管理制度變遷的核心因素。

一、傳統(tǒng)公共部門人事制度

傳統(tǒng)公共部門人事制度主要指的是以國(guó)家公務(wù)員制度為核心的公共部門人事行政制度。從背景來(lái)看，工業(yè)革命后面對(duì)蓬勃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新興資產(chǎn)階級(jí)，政府必須建立一支職業(yè)化的文官隊(duì)伍來(lái)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行更加高效的管理。19世紀(jì)西方各主要國(guó)家的人事制度存在較大的弊端：如英國(guó)實(shí)行帶有濃重封建時(shí)代色彩的個(gè)人恩賜制，導(dǎo)致官員的任用以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移；美國(guó)建國(guó)初期的政府官員多半是受過(guò)良好教育的精英人士，故而稱作“紳士政府”。隨著兩黨或多黨政治格局的形成，政黨分贓制產(chǎn)生了周期性的人事大變動(dòng)、政治動(dòng)蕩、腐敗等問(wèn)題，要求變革公共部門人事制度的呼聲愈發(fā)高漲[2]。

“政治—行政二分法”成為現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度建立的理論前提。其基本論點(diǎn)是，政府具有兩種天然的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行；政治的作用在于國(guó)家對(duì)體現(xiàn)公共利益的公共政策進(jìn)行制定，行政的作用在于實(shí)施公共政策。因而，行政管理需要做到的是以最少的投入、最高的效率完成規(guī)定的任務(wù)，這就要求政府組建一支即能堅(jiān)持價(jià)值中立又具有知識(shí)、能力和技能的公職人員隊(duì)伍。其核心價(jià)值與基本制度可概括為：連續(xù)性和職業(yè)常任制度；中立性和兩官分途制度；功績(jī)性和注重實(shí)績(jī)的考評(píng)制度；對(duì)公眾的責(zé)任和法律規(guī)制約束；政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益及其管理制度；此外還有公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)等價(jià)值[3]。

不同職位間及權(quán)利、義務(wù)間必然存在著諸多的矛盾和沖突，這便體現(xiàn)出價(jià)值觀的緊張與競(jìng)爭(zhēng)：就政治回應(yīng)性而言，行政官僚對(duì)政治官員做出回應(yīng)，即政府能夠積極回應(yīng)選民通過(guò)政務(wù)官所表達(dá)出的公民意志。就組織效率而言，政府強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的比例，“花最少的錢，辦最多的事”成為一種普遍的價(jià)值追求。在個(gè)人權(quán)利方面，強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人免受政府官員不公正行為的侵害；法律保護(hù)公務(wù)員不得因?yàn)檎卧虮唤夤?，從而使其免受各政黨壓力；公務(wù)員個(gè)人可借由公務(wù)員工會(huì)來(lái)合法保護(hù)自身權(quán)利。在社會(huì)公平方面，公民基于先前的犧牲和社會(huì)歧視，可在公共職位選擇、錄用及晉升中享有法定的優(yōu)先對(duì)待的權(quán)利。這一價(jià)值觀體現(xiàn)了“公平”的社會(huì)性，政府向特定的社會(huì)群體（如婦女、少數(shù)種族、退伍軍人等）提供公平。綜上所述，公務(wù)員制度的各種價(jià)值追求均是為了防范前官僚制時(shí)代出現(xiàn)的諸如混亂、腐敗、低效、無(wú)能等問(wèn)題，更多是為了滿足工業(yè)革命后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，因此這些價(jià)值觀都帶有其所處時(shí)代的鮮明烙印，也是推動(dòng)構(gòu)建公務(wù)員制度的基本動(dòng)力。

二、當(dāng)代公共部門的變革需求

二戰(zhàn)后，各主要資本主義國(guó)家奉行凱恩斯主義，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并取得巨大進(jìn)步。凱恩斯主義倡導(dǎo)的發(fā)展模式固然保證經(jīng)濟(jì)能夠在一個(gè)比較平穩(wěn)、快速的層面上發(fā)展，但也導(dǎo)致政府規(guī)模的高度膨脹，超出政府能力的承載范圍，因而政府失靈的現(xiàn)象愈演愈烈，主要表現(xiàn)在——信息的不完善和不對(duì)稱使得政府難以準(zhǔn)確把握政策受眾的真實(shí)情況，政策的失真、滯后效應(yīng)非常明顯；受利益集團(tuán)影響，政府的腐敗行為和尋租活動(dòng)愈發(fā)嚴(yán)重；公共部門的權(quán)力高度壟斷且封閉，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，組織效率低下[4]。

國(guó)家公務(wù)員制度已經(jīng)不再完全適應(yīng)于新時(shí)代發(fā)展的需求，其核心價(jià)值受到了越來(lái)越多的批評(píng)和質(zhì)疑，主要集中在以下三個(gè)方面。

1.“政治中立”問(wèn)題

由于經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力上的優(yōu)勢(shì)，事務(wù)官可輕易操控政務(wù)官的政策制定過(guò)程，公務(wù)員就有可能扭曲政策的公共性，以表達(dá)他們偏私的利益。另一方面，隨著國(guó)家公共事務(wù)日益繁多，行政管理活動(dòng)勢(shì)必要依賴由行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章，公務(wù)員便擁有了合法授權(quán)的“準(zhǔn)立法”權(quán)力。此外，這種強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工具理性的制度安排，客觀上大大降低了公務(wù)員對(duì)政策本身的關(guān)懷。

2.終身常任制問(wèn)題

終身常任制使公務(wù)員可能更加趨于保守，缺乏創(chuàng)新和靈活性，降低了組織效率。公務(wù)員內(nèi)部趨于封閉，人員流動(dòng)受到限制，阻礙了組織的競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)和更新。公務(wù)員隊(duì)伍過(guò)于穩(wěn)定，容易造成機(jī)構(gòu)僵化。公務(wù)員作為既得利益者，常常成為政府改革進(jìn)程中的阻力。因此，公共部門必須選擇一種相比之下更富有活力的、競(jìng)爭(zhēng)性的、開放的人事管理制度。

3.職位管理問(wèn)題

過(guò)分強(qiáng)調(diào)客觀、理性限制了公務(wù)員作為“一個(gè)人”的能力發(fā)揮。當(dāng)代公共部門應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)從人本主義出發(fā)，以人力資源發(fā)展為本位，積極發(fā)揮公職人員的積極性和創(chuàng)造性的人事管理制度。

三、新導(dǎo)向：公共部門人力資源管理

這一時(shí)期的變革趨勢(shì)可簡(jiǎn)要概括為“從人事行政管理走向人力資源管理”。德魯克首次提出了人事行政管理與人力資源管理兩個(gè)概念，他把官僚制度下人事相互匹配的一套模式稱為人事行政管理，包括價(jià)值、制度、行為、技術(shù)等方面；將后官僚時(shí)代人、事相匹配的一套模式稱為人力資源管理。

在管理理念和價(jià)值觀上，二者具有明顯的不同。如果用一些短語(yǔ)來(lái)描述這種區(qū)別，那么對(duì)于傳統(tǒng)人事行政管理來(lái)說(shuō)，它強(qiáng)調(diào)政治原則的、集權(quán)的、等級(jí)的、封閉的、單一的、專家導(dǎo)向的、非人格化的、短期的、著眼于現(xiàn)在的等概念；而對(duì)于公共部門人力資源管理來(lái)說(shuō)，它強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）作用的、分權(quán)的、平等（合作）的、開放的、多元的、顧客導(dǎo)向的、人性化的、長(zhǎng)期的、放眼于未來(lái)的等概念。

在公共部門的背景下，人力資源管理的價(jià)值觀主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、有限的分權(quán)政府、社區(qū)提供更多的服務(wù)等三個(gè)方面。個(gè)人責(zé)任強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都可以做出與自己目標(biāo)相一致的選擇，同時(shí)也應(yīng)對(duì)選擇的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。有限的分權(quán)政府則認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)、同時(shí)也無(wú)能力涉及社會(huì)管理的各個(gè)方面，政府應(yīng)當(dāng)限制自己的權(quán)力邊界，做自己力所能及的事情。私有化、更小、更少的政府成為其所追求的目標(biāo)。社區(qū)提供更多的服務(wù)強(qiáng)調(diào)由專家治理轉(zhuǎn)變?yōu)楣娭卫?，由私營(yíng)企業(yè)和其他社會(huì)組織提供服務(wù)，倡導(dǎo)“民治、民有、民享”的新理念。

這三大價(jià)值觀帶來(lái)了西方公共部門人事管理制度的重大變革，如追求不再用人或少用人，產(chǎn)生了可替代性的組織形式，如民營(yíng)化、外包等；公共部門職能履行方式變化，如具體特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、補(bǔ)貼性安排、待用券制度、志愿者、自助等新事物的出現(xiàn)；強(qiáng)調(diào)增加公共部門雇傭彈性，通過(guò)常任文官來(lái)滿足組織最低限度的人力需求，通過(guò)臨時(shí)雇員來(lái)滿足組織工作量的要求，可有效緩解公共財(cái)政壓力。

從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各主要資本主義國(guó)家已在人力資源管理理念的影響下紛紛進(jìn)行了制度重構(gòu)。1968年《富爾頓報(bào)告》的提出拉開了英國(guó)公務(wù)員制度改革的序幕。1981年，英國(guó)首相撒切爾對(duì)文官制度進(jìn)行改革，在文官系統(tǒng)實(shí)行管理和運(yùn)作負(fù)責(zé)制，各級(jí)文官都要分清和確定職責(zé)范圍，并對(duì)英國(guó)民眾負(fù)全部責(zé)任，此次改革目標(biāo)是提高效率、分散權(quán)力、取消終身雇傭制。1978年，美國(guó)總統(tǒng)卡特簽署通過(guò)《公務(wù)員制度改革法案》，掀起了美國(guó)文官制度變革的高潮。從1993年到2000年，克林頓政府進(jìn)行了名為“重塑政府”的改革，內(nèi)容包括追求靈活和回應(yīng)的雇傭制度、改革一般職位序列的分類和薪酬制度、建立有效的“工作—管理”伙伴關(guān)系等。喬治·布什政府提出管理改革議程，主要集中于人力資本、競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)、財(cái)務(wù)績(jī)效、電子化政府和預(yù)算績(jī)效整合等五個(gè)領(lǐng)域[5]。

新興價(jià)值觀及制度變革對(duì)公共部門人事管理制度帶來(lái)了極大的沖擊，具體表現(xiàn)為：公共部門對(duì)政治的回應(yīng)性大大增強(qiáng)；組織成本降低，效率提高，但也引發(fā)許多問(wèn)題，如精簡(jiǎn)引起了人力資源外流和公共部門的內(nèi)部緊張，無(wú)法促進(jìn)職業(yè)主義、自我尊重、工作績(jī)效的增長(zhǎng)等；從雇員權(quán)利的角度看，政治因素和職位不穩(wěn)定性都在加強(qiáng)；就對(duì)社會(huì)公平價(jià)值的影響而言，弱勢(shì)群體保護(hù)的計(jì)劃反而在衰退。

綜上所言，無(wú)論是傳統(tǒng)的人事行政管理制度，還是新興的人力資源管理制度，都作為不同時(shí)代公共部門管理模式的不同形式發(fā)揮著各自的作用，正是不同時(shí)代的價(jià)值沖突推動(dòng)了公共部門人事制度的變革。無(wú)論是何種制度、何種價(jià)值觀，最關(guān)鍵的是要達(dá)到制度、價(jià)值和客觀現(xiàn)實(shí)的相互協(xié)調(diào)，唯其如此，制度才得以保持活力。同時(shí)可以看到，人類對(duì)于各種價(jià)值取向的偏好總是呈現(xiàn)出鐘擺式的變換，價(jià)值觀的沖突史也演變?yōu)橐徊抗膊块T人事管理制度的變遷史。

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