劉嫻靜

摘 要：在“村居型”社區(qū)內(nèi)部存在的街道辦事處、社區(qū)居委會、村民委員會三大治理主體，在參與社區(qū)治理的過程中形成了一個以各自利益為結(jié)點的網(wǎng)絡。以北京市“村居型”社區(qū)為個案，分析社區(qū)內(nèi)外不同性質(zhì)權力主體之間的矛盾沖突以及這些沖突產(chǎn)生的原因以及如何建構并維持社區(qū)內(nèi)外的各權力主體之間的有效協(xié)調(diào)與合作，從而實現(xiàn)中國城市基層社會的穩(wěn)定秩序與和諧。

關鍵詞：“村居型”社區(qū)；多元共治；社區(qū)治理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0098-02

一、問題的提出

城市社區(qū)是城市社會和空間結(jié)構的重要組成部分，是城市的基本細胞和城市發(fā)展的縮影。自改革開放以來，伴隨著城市化進程的加快，城市社區(qū)建設取得了巨大的成就。首先，城市化進程的加快，促使原來城郊的地域變成城區(qū)范圍，城市的人口向城區(qū)集聚，城市社區(qū)的數(shù)量和規(guī)模隨之增加；其次，改革開放的深入，社區(qū)內(nèi)的基礎設施、公共服務設施更趨完整，社區(qū)的現(xiàn)代化水平上了新臺階。然而，城市經(jīng)濟體制的變革和城區(qū)地域面積的擴張，引發(fā)了城郊地區(qū)居民職業(yè)結(jié)構與生存方式的主要指標向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生了城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的并存，在城郊存在著一個個自然村落。這種村落在基本素質(zhì)上仍缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征，我們稱之為“村居型”社區(qū)。

20世紀90年代，中國政府主管部門正式提出了社區(qū)制建設的思路，社區(qū)建設才受到社會各界的普遍關注，成為中國社會發(fā)展的重要議題。城市社區(qū)研究也才大規(guī)模地展開。不過，這時研究大都從宏觀上闡述城市社區(qū)的現(xiàn)狀、存在的問題及其治理對策，研究者已逐步注意到城市社區(qū)建設的動力機制和治理模式；但是由于尚未對社區(qū)結(jié)構做出深入的描述和分析，缺乏理論研究和深入思考，更不用說對“村居型”社區(qū)研究進行探討。在我看來，缺乏對當代經(jīng)驗的研究正是社區(qū)治理論難以進一步深化的一個重要原因。這引起我對城市社區(qū)治理微觀研究的極度追究，“村居型”社區(qū)正是作為城市社區(qū)治理中“另類”進入筆者的視野。

二、個案概況

本研究選取北京市海淀區(qū)甲街道丙社區(qū)作為個案。丙社區(qū)隸屬于甲街道乙村管轄，1998年底撤鄉(xiāng)建街道，隨著農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的不斷增多和村民數(shù)量的減少，出于管理的需要，2000年5月組建丙社區(qū)，但新建社區(qū)沒有任何經(jīng)濟基礎，人、財、物缺乏，基于這種實際情況，實行“以村帶居”的管理體制：村黨總支與社區(qū)黨支部是垂直領導關系，社區(qū)居民委員會主任由村屬公司經(jīng)理兼任。社區(qū)資金主要由丁村投入，社區(qū)經(jīng)濟和政府均由乙村負責考核。社區(qū)由大屯和小屯兩大部分組成，其總戶數(shù)669戶（常住戶299戶、農(nóng)業(yè)戶121、非農(nóng)業(yè)戶211戶）；總?cè)丝? 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暫住人口1 782人，現(xiàn)有轄區(qū)單位11個。該社區(qū)的主要特征是：

1.地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，地域廣闊，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一張床上睡著兩種人”。社區(qū)內(nèi)成員的異質(zhì)化不斷增加，流動人口較多，暫住人口是常住人口的2.6倍。

2.絕大多數(shù)居民原本是本地村民，因農(nóng)轉(zhuǎn)非變成居民，具有相同的地域歷史、相同的習慣行為、相同的社會習俗、相同的思想信念和意識形態(tài)，因而具有相同的心理基礎。

3.具有優(yōu)越的地理優(yōu)勢，毗鄰北京市第一路，是北京市北大門的“窗口”。

4.具有龐大的人力資源和較好的土地開發(fā)利用潛力。

三、社區(qū)內(nèi)外各權力主體的治理方式

1.社區(qū)居委會——政府的“腿”。丙社區(qū)居委會既是法定意義上的社區(qū)治理組織，又是社區(qū)內(nèi)法定的資源最豐富、最有權力的社會組織，但其權力和資源卻呈現(xiàn)弱化狀態(tài)，組織性質(zhì)一直處于異化，盡管如此，在社區(qū)事務管理上也仍有其一席之地。

社區(qū)居委會接受街道辦事處和村委會的雙重“指導”，其經(jīng)費來自村，業(yè)務關系則主要在街道。街道辦事處通過各科室和社區(qū)居委會的干部一起管理社區(qū)內(nèi)的各種事務，完成各項行政任務。社區(qū)“上管天下地理，下管雞毛蒜皮，內(nèi)管油鹽柴米，外管斗毆扯皮”；“上邊千條線，下邊一根針”。社區(qū)居委會一直充當著政府的“腿”，成為辦事處的附屬，因為它沒有街道辦事處的行政權，也缺少可支配的經(jīng)濟資源，得到居民認同度也不高，它的主要利益在于完成街道辦事處交給的各項管理任務。因此，它對街道辦事處存在著行政上的依賴，對于擁有巨大經(jīng)濟資源的村也“畢恭畢敬”。

社區(qū)的這種境地一方面反映了國家權力難以滲透到城市基層社會，只能借助社區(qū)居委會這種組織形式對城市基層實行管理，另一方面也反映了社區(qū)居委會權力、財力、人力資源能力的匱乏。

2.村委會——半行政半自治的利益共同體。乙村是村委會建制，實行村民自治，基地域板塊上被劃分為三個農(nóng)業(yè)園和一個工業(yè)園，即農(nóng)業(yè)一、二、三公司和工業(yè)公司。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定村委會為自治組織，但實際上成了準行政組織，接受辦事處的領導和指導，村委會下設科室和所屬公司都是科層式管理，同社區(qū)一樣，村委會日常行政工作主要是完成街道辦事處交給的各項任務，接受街道辦事處檢查、驗收。

3.街道辦事處——準政府機構。街道辦事處是準政府機構，代表著城區(qū)政府對村和社區(qū)實施領導，擁有巨大的法定權威，對村和社區(qū)治理機制有著決定性的影響。甲街道辦事處不是一級政府，其部門設置卻已經(jīng)涵蓋了城市基層政府的基本職能。作為城區(qū)政府代表，擁有包括政治、行政、經(jīng)濟三個方面的資源。政治上的資源主要是街道黨工委的政治力量，這種力量對社區(qū)實際事務的影響不太大。街道辦事處最大的資源是巨大而廣泛的行政權力，為了履行其行政管理職能，往往不惜超越行政權力的邊界，而這種地界往往不會受到社會的明顯排斥。除此之外，街道辦事處還擁有巨大的財政收入，由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地資源增值，外資的注入，房地產(chǎn)價格的攀升，城區(qū)外遷企業(yè)的落戶等都給街道財政巨大的經(jīng)濟來源，足以維持其行政職能的有效運轉(zhuǎn)。

可見，辦事處的組織機構、巨大的經(jīng)濟力量、在轄區(qū)“住民”中的權威都是辦事處進行村和社區(qū)事務管理不可或缺的重要資源。

四、社區(qū)內(nèi)外各權力主體的交易合作與爭奪沖突

1.社區(qū)居委會與街道辦事處。根據(jù)《居委會組織法》規(guī)定，城市社區(qū)居委會是基層群眾自治組織，實行“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”。街道辦事處作為區(qū)政府派出機構是行政性組織，代表基層政府行使行政強制權。社區(qū)居委會接受街道辦事處工作指導，但在實行政治運作過程中，社區(qū)居委會成了街道辦事處的一個準行政組織，承擔了本應由政府承擔的任務，做的工作絕大部分是辦事處下派的行政任務。

盡管如此，街道辦事處對于社區(qū)居委會完成街道下派的各項工作任務仍不十分滿意。街道辦事處認為，“社區(qū)居委會辦事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，無利則不賣力，應付了事”。而社區(qū)居委會對街道辦事處的領導作風和工作方式多有抱怨，認為“辦事處有利自己干，無利則踢給居委會”，“天天要報表、指標”，“居委會一無財權，二無處罰權，叫我們怎么開展工作”，“只給政策不給費用，我們怎么能給居民提供服務”，“又不體諒居委會工作的難處”，街道辦事處工作“搞假動作，不深入實際”。

2.社區(qū)居委會與村委會。目前，在丙社區(qū)居委會成員的心目中，其上級領導是村委會，雖然平時也跟街道辦事處打交道。丙社區(qū)居委會所獲的資源不管是財力、人力、權力，還是心理的依托感，都來源于和傾向于村落。在保持乙村組織機構不變的情況下，在行政村的地域內(nèi)建立社區(qū)，每個組織中既有村民，又有居民。在村級組織與社區(qū)組織的關系上，按照區(qū)和街道的規(guī)定，村委會與社區(qū)居委會是平行、協(xié)調(diào)、互助的關系，丙社區(qū)的經(jīng)濟和政府目標考核由乙村負責，社區(qū)丙監(jiān)督和評定乙村兩委會的思想政治工作，從而造成了兩者之間的張力。

村委會認為，“街道辦事處只給政權，不給費用，社區(qū)的投入和硬軟件的提供憑什么由我們負責？”“既然村委會和社區(qū)是平行關系，考核應由街道干，社區(qū)也無權評定村委會工作”，“聯(lián)防聯(lián)治應由社區(qū)自己搞，村委會沒有義務保證社區(qū)的社會治安”。社區(qū)居委會則抱怨村委會只投資于村的公共工程和基礎設施建設，環(huán)境衛(wèi)生不管，外來常住人口、流動人口的計劃生育工作應由村委會管。而且由于村居民混合的特點，村委會只管純村民，社區(qū)只管純居民引發(fā)對大量農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的管理出現(xiàn)空檔，造成村委會和居委會的矛盾沖突。

3.村委會與街道辦事處。從法律上講，村委會是農(nóng)村基層群眾自治組織，街道辦事處是行政性組織，是政府的派出機構，二者不應該有行政上的隸屬關系。但實際上，村委會作為一個群眾性自治組織的性質(zhì)并不純粹，很大程度上它仍然具有半行政性質(zhì)，這樣，街道辦事處和村委會形成了領導和被領導的關系。

首先，街道辦事處出讓一部分的社會管理權能給村委會，作為交換，村委會則負責管理對象的費用，這種做法對于街道來說，既降低了工作強度，又節(jié)省了管理費用；對于村委會來說，獲得行政管理權，則得以在村務中爭取更大主動，可以求得自身權益的最大保障。

其次，街道傾向于使用行政壓力迫使村委會幫助完成其日常管理任務并使村委會分擔盡量多的管理費用來減輕財政的壓力。丙社區(qū)居委會用房，資金投入街道都以行政命令方式要求村委會提供。向村民收取的各種行政收費一般來說也直接向村委會索要。

再次，在村委會方面，村委會一直致力于化解自上而下的行政強制力，贏得更大的生存空間。比如街道在治安、計生問題上就會要求村委會協(xié)助，并先跟村委會打招呼，涉及村民利益都先征求村委會意見，并要求其協(xié)助解決。村委會也對街道下屬社區(qū)居委會進行人為滲透，丙社區(qū)主任是村農(nóng)業(yè)三公司經(jīng)理即為一例。

五、結(jié)語

緣于社區(qū)制建設而形成的中國城市“村居型”社區(qū)，是經(jīng)濟體制改革和城市化進程加快的產(chǎn)物。一方面，它維系城鄉(xiāng)結(jié)合部社會穩(wěn)定與性質(zhì)，填補管理真空，起到了一定的積極作用；但另一方面，隨著城市化的進一步發(fā)展，“村居型”社區(qū)也逐漸顯現(xiàn)出自身的一些問題，并引發(fā)許多矛盾和不良后果。“村居型”社區(qū)并非一種理想的現(xiàn)代城市居住空間。目前，中國城市城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化改造進度的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部地域逐漸轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)，原村民正大批轉(zhuǎn)化為純居民，“村居型”社區(qū)因此逐漸喪失其產(chǎn)生的根源及發(fā)展的動力。在本文分析的個案中，隨著乙村地域被規(guī)劃為社區(qū)，土地被大量征用，大多數(shù)村民轉(zhuǎn)化為居民，村民的習慣行為、社會習俗、思想信念和意識以及心理基礎正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，當然村民強烈的鄉(xiāng)土認同感和排外意識阻礙了城市管理和城市化推進，但從長期的發(fā)展看，城市化將進一步推動城鄉(xiāng)結(jié)合部村落的逐漸消亡，“村居型”社區(qū)最終也不復存在。