李健

一、聽取陳述和申辯制度的概念

聽取陳述和申辯制度，是來自于西方的現(xiàn)代行政程序中的一種基本制度。其具體含義是指當(dāng)行政主體作出涉及行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為時(shí)，行政主體應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人的講述案情和作出對(duì)自己有利辯解的制度。

聽取陳述和申辯制度的法律有如下特征：

1.程序性。聽取陳述和申辯的程序性，是指行政主體在作出具體行政行為時(shí)必備的程序，缺少了這一環(huán)節(jié)，就構(gòu)成程序違法。根據(jù)2002年10月1日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十條規(guī)定，被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯權(quán)利所采用的證據(jù)，不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。因此，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。

2.強(qiáng)制性。聽取陳述和申辯的強(qiáng)制性，是指行政主體必須聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯，否則，具體行政行為無效。而不是指行政機(jī)關(guān)必須按行政相對(duì)人的說法辦事，而是對(duì)其中能成立的事實(shí)和法律根據(jù)予以采納。至于聽取陳述和申辯的次數(shù)，要看具體行政行為的次數(shù)而定。

3.平等性。聽取陳述和申辯的平等性，是指在聽取陳述和申辯時(shí)行政主體和行政相對(duì)人的法律地位是平等的。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)的地位是高于相對(duì)人的，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員通常有強(qiáng)制力為后盾，正是因?yàn)槿绱耍梢笏麄冎g的法律地位平等，以避免行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員法人的盛氣凌人、飛揚(yáng)跋扈，造成行政相對(duì)人的抵觸心理。

4.協(xié)商性。聽取陳述和申辯的協(xié)商性，是指行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，通過給相對(duì)人講理的一個(gè)機(jī)會(huì)，進(jìn)行充分地溝通，從而達(dá)到消除分歧，或者至少縮小分歧，甚至達(dá)成共識(shí)。由于各種情況的原因，行政主體和相對(duì)人的信息出現(xiàn)不對(duì)稱是必然的，理性的溝通實(shí)屬必要，協(xié)商就可能化解分歧，從而最終降低社會(huì)的運(yùn)行成本，維護(hù)社會(huì)秩序。

5.附屬性。聽取陳述和申辯制度的附屬性，是指聽取陳述和申辯是依附于一個(gè)獨(dú)立的行政行為之上。雖然行政主體作出的行政行為已經(jīng)成立，但是，聽取陳述和申辯是行政行為的有效要件。換言之，行政機(jī)關(guān)做出的行政決定與行政主體聽取陳述和申辯行為之間存在著主從關(guān)系。

二、聽取陳述和申辯制度的內(nèi)容

許多國(guó)家法律對(duì)聽取陳述和申辯制度都有明文規(guī)定，如德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第五十八條、瑞士行政程序法第三十條等。我國(guó)行政處罰法第三十二條、公務(wù)員法第五十七條、行政許可法第三十六條、治安管理處罰法第九十四條和行政強(qiáng)制法第十八條也有相同的規(guī)定。聽取陳述和申辯制度主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）行政相對(duì)人行使陳述和申辯權(quán)

行政相對(duì)人的陳述權(quán)，是指行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的違法事實(shí)予以說明的權(quán)利。行政相對(duì)人的申辯權(quán)，是指行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的指控提出對(duì)自己有利辯解的權(quán)利。行政相對(duì)人雖然有故意講述虛假內(nèi)容的可能，但是因?yàn)樗前讣漠?dāng)事人，由他講述案件經(jīng)歷，也是最有可能說清事實(shí)真相的人，所以，法律給他陳述和申辯權(quán)就是為了便于行政機(jī)關(guān)工作人員查明事實(shí)真相，從而為正確處理案件奠定了基礎(chǔ)。

1.陳述和申辯的方式。法律對(duì)行政相對(duì)人的陳述和申辯方式?jīng)]有明確規(guī)定。不過根據(jù)《民法通則》有關(guān)法律規(guī)定，行政相對(duì)人除了自己陳述和申辯外，還可以委托代理人陳述和申辯。如果行政相對(duì)人選擇委托代理人陳述和申辯，代理人拿出授權(quán)委托書，就可以按照授權(quán)權(quán)限進(jìn)行陳述和申辯。

2.陳述和申辯的形式。行政相對(duì)人采取何種形式陳述和申辯，法律通常沒有作出明確規(guī)定，筆者理解，行政相對(duì)人采取書面和口頭形式都應(yīng)當(dāng)允許。在簡(jiǎn)易程序中，采取口頭形式比較合適；在一般程序中，采取書面形式比較合適。但是，由于受文化程度的限制，在一般程序中也應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人采取口頭形式陳述和申辯。行政人員應(yīng)當(dāng)做好筆錄，最后由行政相對(duì)人審閱無誤后簽名或蓋章。

3.陳述和申辯的內(nèi)容。行政相對(duì)人對(duì)案件的陳述是開放的，既可以肯定，也可以否定；既可以部分肯定，也可以部分否定。行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的指控同樣既可以提出辯解，也可以放棄辯解。委托代理人代理當(dāng)事人陳述，也可以對(duì)事實(shí)予以確定或否定，對(duì)指控可以提出或放棄辯解，但是委托代理人提出對(duì)被代理人不利的意見，行政機(jī)關(guān)工作人員不應(yīng)采納，因?yàn)榇砣诉`背了被代理人的代理初衷，被代理人可能會(huì)解除代理權(quán)，從而使該內(nèi)容失去合法依據(jù)?？梢愿嬖V代理人先解除代理權(quán)，然后以檢舉人身份揭發(fā)其違法行為。

（二）行政主體聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯

聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯，不但是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，也是保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要。行政主體應(yīng)履行如下義務(wù)：

1.履行行政告知的義務(wù)。行政告知是行政主體在對(duì)行政相對(duì)人作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)向其告訴行政決定的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，以及陳述和申辯，或者聽證、行政復(fù)議、訴訟的權(quán)利。行政告知是聽取陳述和申辯制度的前提。當(dāng)事人不知道陳述和申辯權(quán)非常正常，但是，行政機(jī)關(guān)工作人員不能因?yàn)榕侣闊┒宦男懈嬷x務(wù)，否則會(huì)由于程序違法而導(dǎo)致所作出的行政決定無效。

2.為行政相對(duì)人提供陳述和申辯的平臺(tái)。行政主體應(yīng)當(dāng)告訴行政相對(duì)人陳述和申辯的時(shí)間、地點(diǎn)。但是，行政人員不能指定一次陳述和申辯的時(shí)間，因?yàn)樵谧鞒鲂姓Q定前的任何時(shí)間，當(dāng)事人都可以陳述和申辯，所以，如果相對(duì)人一次沒有陳述和申辯完畢，行政人員還應(yīng)當(dāng)再次提供時(shí)間和地點(diǎn)，讓當(dāng)事人陳述和申辯。也就是說，不能對(duì)當(dāng)事人陳述和申辯的次數(shù)作限制。至于陳述和申辯的地點(diǎn)，可以在案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)、行政相對(duì)人的住所，或者行政機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所等，以方便當(dāng)事人陳述和申辯為原則。

3.采納行政相對(duì)人正確的陳述和申辯。讓行政相對(duì)人陳述和申辯，是為了充分保障其合法權(quán)利，也是為了保障行政機(jī)關(guān)公正、公平、公開地執(zhí)行法律。因此，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)有充足理由的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。如果理由成立，就予以采納，理由不成立的做好解釋說明安撫工作。

4.行政主體記錄行政相對(duì)人的陳述和申辯。如果行政相對(duì)人是口頭陳述和申辯的，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅、認(rèn)真記錄行政相對(duì)人的陳述和申辯，并讓行政相對(duì)人審閱后簽名或蓋章，之后將陳述和申辯材料整理歸檔。如果行政相對(duì)人提供了書面陳述和申辯意見，行政人員應(yīng)當(dāng)將材料歸檔。行政相對(duì)人放棄陳述或者申辯權(quán)利的，行政人員必須作好記錄，讓當(dāng)事人簽字后歸檔。其意義在于將來發(fā)生行政復(fù)議或者行政訴訟時(shí)，行政機(jī)關(guān)有證據(jù)證明自己履行了告知義務(wù)，只是當(dāng)事人主動(dòng)放棄了權(quán)利，從而避免了行政機(jī)關(guān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

三、聽取陳述和申辯制度的實(shí)現(xiàn)方法

（一）提高行政機(jī)關(guān)工作人員的溝通能力

所謂溝通是指人與人之間傳達(dá)思想或交換情報(bào)的過程。簡(jiǎn)言之，是將信息由一人傳達(dá)給另一人。溝通是一件非常不容易的事情，常常會(huì)因?yàn)楦鞣N因素的干擾對(duì)同一個(gè)信息產(chǎn)生不同的理解。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)工作人員是在主動(dòng)地位上，因此，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)從自身問題著手，爭(zhēng)取在提高溝通水平上作出努力。

1.營(yíng)造民主協(xié)商的氛圍。雖然行政機(jī)關(guān)工作人員和行政相對(duì)人的法律地位是平等的，但是，行政機(jī)關(guān)工作人員事實(shí)上處于優(yōu)勢(shì)的地位，他擁有行政處罰的自由裁量權(quán)，他擁有社會(huì)關(guān)系的資源，在行政機(jī)關(guān)工作人員和行政相對(duì)人的博弈中，行政相對(duì)人明顯處于弱者地位。但是，我們的政府是人民的政府，是為人民服務(wù)的，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)從講政治的高度對(duì)待行政相對(duì)人。因此，要抱著對(duì)人民感恩，對(duì)工作敬業(yè)，對(duì)法律敬畏的心去從事執(zhí)法活動(dòng)。在當(dāng)事人陳述和申辯過程中，行政人員要語氣緩和，態(tài)度和藹，面帶微笑，倒上茶水，鼓勵(lì)當(dāng)事人說出該說的內(nèi)容。對(duì)當(dāng)事人表達(dá)不流暢、使用語言錯(cuò)誤時(shí)，不要嘲笑，更不要指責(zé)。

2.使用通俗易懂的語言。執(zhí)法人員多為文化水平比較高的人，使用的語言比較規(guī)范，甚至語言與時(shí)俱進(jìn)，常常使用網(wǎng)絡(luò)語言，而相對(duì)人處在社會(huì)底層的人比較多，使用口語比較多，這就出現(xiàn)語言隔閡，甚至語言鴻溝。如果行政人員使用專業(yè)語言與當(dāng)事人溝通，肯定會(huì)給當(dāng)事人帶來很大的心理壓力，當(dāng)事人會(huì)感到自己是老土，產(chǎn)生自卑的心理，這就不利于溝通的順利進(jìn)行。如果行政人員使用口語，無疑拉近了雙方的距離，溝通就容易進(jìn)行。

3.耐心傾聽。會(huì)傾聽是良好溝通的必備能力，行政相對(duì)人最容易出現(xiàn)的一種情況是語言表達(dá)啰嗦，這是考驗(yàn)行政人員耐心的機(jī)會(huì)，如果行政人員不停地打斷相對(duì)人的講話，相對(duì)人會(huì)更加語無倫次，詞不達(dá)意。所以，行政人員可以用另外一種表達(dá)方式詢問當(dāng)事人是不是一個(gè)意思，當(dāng)事人如果看到行政人員在耐心地傾聽自己講述，會(huì)有被尊重的感覺，這就為以后的順利溝通奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)檫@使的行政相對(duì)人容易接納行政人員的建議，行政決定往往容易得到執(zhí)行。

（二）完善相關(guān)法律制度

1.完善行政告知制度。根據(jù)《治安管理處罰法》第九十四條第一款和《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，行政主體除了應(yīng)告知行政相對(duì)人依法享有的權(quán)利外，還應(yīng)告知行政相對(duì)人作出行政決定的事實(shí)、理由及依據(jù)。事實(shí)分為客觀事實(shí)和法律事實(shí)，客觀事實(shí)，指的是原本發(fā)生的，在意識(shí)之外，不依賴人們的主觀意識(shí)而存在的現(xiàn)實(shí)事實(shí)。法律事實(shí)，是法律規(guī)定能夠引起法律關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的事實(shí)，行政主體告知的事實(shí)應(yīng)該是法律事實(shí)。行政行為的理由不是指行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，而是指行政主體之執(zhí)法人員對(duì)于法律依據(jù)的解釋、演繹、對(duì)案件事實(shí)的歸納、法律定性以及做出決定時(shí)所考慮的在法律上應(yīng)當(dāng)考慮的各種因素。即執(zhí)法人員對(duì)于整個(gè)案件中所涉及的主要證據(jù)、要件事實(shí)和法律適用的推理過程。依據(jù)是行政主體作出行政決定的法律依據(jù)。

2.完善陳述和申辯制度。聽取陳述和申辯制度，是建立在行政主體能夠公平、公正、公開處理案件的基礎(chǔ)上，但是，上述建議行政人員營(yíng)造民主協(xié)商的氛圍、耐心傾聽當(dāng)事人講述，都是道德的說教，執(zhí)行起來難以監(jiān)督，因此，完善制度就是立法者考慮的問題。如果執(zhí)法人員在聽取相對(duì)人陳述和申辯時(shí)態(tài)度不好，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)能找到另外一個(gè)人陳述和申辯。因此，建議《行政程序法草案》中規(guī)定：行政相對(duì)人有權(quán)陳述和申辯，行政相對(duì)人既可以向案件處理人陳述和申辯，也可以向處理案件的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督部門陳述和申辯。

（作者單位：中原油田井下特殊作業(yè)公司）