邢小福 張榮

近三年來，鎮(zhèn)江市以“三新”建設(shè)為載體，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，初步形成了“六型”各具特色的現(xiàn)代化示范鎮(zhèn)、村，即：小城鎮(zhèn)集聚型、整鎮(zhèn)新建型、撤村改居型、項(xiàng)目帶動(dòng)型、村莊整治改造型、生態(tài)文化遺存保護(hù)型，涌現(xiàn)出了丹陽市界牌鎮(zhèn)、揚(yáng)中市新壩鎮(zhèn)雙新村、京口區(qū)象山鎮(zhèn)、句容市寶華鎮(zhèn)、丹陽市新橋鎮(zhèn)群樓村、金橋村、丹徒區(qū)上黨鎮(zhèn)槐蔭村等一批先進(jìn)典型，走出了一條具有鎮(zhèn)江特色的“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、放大優(yōu)勢、彰顯特點(diǎn)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。該市在“三新”建設(shè)試點(diǎn)推進(jìn)過程中，主要著力在構(gòu)建以下“五大體系”上下功夫：

一、以規(guī)劃為龍頭，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃建設(shè)體系

強(qiáng)化區(qū)域整體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，著眼于完善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)布局，科學(xué)安排城鄉(xiāng)建設(shè)、基本農(nóng)田、產(chǎn)業(yè)集聚、生活居住、生態(tài)保護(hù)等功能區(qū)劃分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。目前，鎮(zhèn)江市已基本形成1個(gè)中心市區(qū)、3個(gè)轄市城區(qū)副中心、15個(gè)新市鎮(zhèn)和101個(gè)新社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃格局。特別是在試點(diǎn)啟動(dòng)之初，鎮(zhèn)江市委市政府制定出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市新市鎮(zhèn)規(guī)劃編制導(dǎo)則》：注重新市鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的有機(jī)銜接；明確新市鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)面積在5平方公里以上、人口5萬人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，并具備“三個(gè)中心、十個(gè)一”的基本功能。首批試點(diǎn)的11個(gè)新市鎮(zhèn)的規(guī)劃成果，以電視匯報(bào)片和展板的形式在該市市委常委會(huì)和全委會(huì)上展示，全市上下反響熱烈。新增的4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，新市鎮(zhèn)規(guī)劃修編工作也已全部完成。在此基礎(chǔ)上，各試點(diǎn)鎮(zhèn)開展新市鎮(zhèn)、新園區(qū)、新社區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳規(guī)的編制工作，有條件的鎮(zhèn)還結(jié)合地域文化及空間構(gòu)成等要素，對(duì)重要地段進(jìn)行了城市設(shè)計(jì)。

二、以園區(qū)為載體，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

在選擇試點(diǎn)單位時(shí)，優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較高的中心鎮(zhèn)；在試點(diǎn)過程中，堅(jiān)持把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放在首位，通過高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，著力增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)支撐能力。按照“工業(yè)向園區(qū)集中”的工作思路，各試點(diǎn)鎮(zhèn)依據(jù)全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合本地實(shí)際，大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。在這過程中，該市還特別注重加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資源綜合利用效率和集中區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。新建工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化廠房達(dá)到726萬平方米，新增入園企業(yè)847家，徹底改變了過去“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的現(xiàn)象，有效實(shí)現(xiàn)了企業(yè)集中、資源節(jié)約和土地集約。按照“土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”的工作思路，各試點(diǎn)鎮(zhèn)加快土地流轉(zhuǎn)，通過加強(qiáng)農(nóng)田水系以及小型橋、閘、涵等配套設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)園區(qū)土地生產(chǎn)能力，打造了一批獨(dú)具特色、有規(guī)模、有競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。目前，全市已建成5個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、20個(gè)市級(jí)園區(qū)，建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)核心面積27.54萬畝。已基本形成“園區(qū)推動(dòng)、項(xiàng)目帶動(dòng)”等形式多樣、各具特色的發(fā)展模式。有的試點(diǎn)鎮(zhèn)還加快發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)，培育、改造和提升一批大型專業(yè)市場。

三、以農(nóng)民增收為核心，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的收入增長體系

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平比較高，許多試點(diǎn)鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力絕大多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)。為確保農(nóng)民集中居住后生活水平不下降，試點(diǎn)鎮(zhèn)通過多渠道、多方位，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，著力于提高農(nóng)民的收入水平，特別是在增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)金、合作社股金、就業(yè)薪金、物業(yè)租金和各類保障金等“五金”上作了許多努力。一是壯大產(chǎn)業(yè)，增加崗位。重點(diǎn)扶持和培植了一批銷售超5億和10億的工業(yè)強(qiáng)村、超50億和100億的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，增強(qiáng)園區(qū)吸納能力，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，使農(nóng)民的大部分收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。二是分類指導(dǎo)，促進(jìn)就業(yè)。加大培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民就業(yè)技能，促進(jìn)農(nóng)民就地就近就業(yè)。加大對(duì)特殊人員的就業(yè)安置力度，鎮(zhèn)江新區(qū)平昌新城通過政府購買公益性崗位，安置家庭困難和殘疾人員。建立勞務(wù)合作社，實(shí)現(xiàn)了5060人員靈活就業(yè)，季節(jié)性安置，有效保證每戶家庭至少一人就業(yè)。三是創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。積極為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)打造平臺(tái)，提供條件。句容后白鎮(zhèn)福源社區(qū)通過農(nóng)民入股的方式組建了管理公司，揚(yáng)中新壩鎮(zhèn)優(yōu)先把服務(wù)社區(qū)居民生活的配套設(shè)施出租、出讓給農(nóng)民，鎮(zhèn)江新區(qū)丁崗鎮(zhèn)為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，丹陽界牌鎮(zhèn)積極發(fā)展家庭手工作坊。四是多措并舉，提高保障。一方面減輕農(nóng)民集中居住后的生活負(fù)擔(dān)，一方面加強(qiáng)失地離地農(nóng)民的生活保障。丹陽云陽鎮(zhèn)在安置小區(qū)邊上，專門辟出一塊耕地作為集體居住農(nóng)民的自留菜地，基本滿足了農(nóng)民的蔬菜需求。界牌鎮(zhèn)建立失地農(nóng)民最低生活保障等九道保障，保證農(nóng)民失地不失利，失房不失居，既有就業(yè)又有保障，更能創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，該市還制定了“被征地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的意見”，把歷次被征地農(nóng)民納入企業(yè)養(yǎng)老保障范圍，8萬多被征地農(nóng)民已享受到了新的保險(xiǎn)政策。

四、以深化改革為動(dòng)力，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的創(chuàng)新發(fā)展體系

為進(jìn)一步深化改革，鎮(zhèn)江市日前制定出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)新市鎮(zhèn)建設(shè)的意見》和土地、金融、戶籍制度改革等“1+8”政策文件，從政策層面保障試點(diǎn)的順利推進(jìn)，促進(jìn)公共資源和公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜。一方面，在土地利用上，通過村莊整理，特別是抓住江蘇省國土廳開展“萬頃良田”建設(shè)試點(diǎn)的契機(jī)，積極開展“雙置換”試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換資金和房產(chǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換股份和農(nóng)村社會(huì)保障或城鎮(zhèn)社會(huì)保障，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約、農(nóng)民宅基地集聚；積極探索農(nóng)村土地使用權(quán)市場化實(shí)現(xiàn)形式，在完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場，基本形成了三級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場體系。目前，新增土地整理復(fù)墾面積達(dá)2.21萬畝，新增土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)32萬畝。另一方面，在資金使用上，市財(cái)政每年安排專項(xiàng)引導(dǎo)資金，用于“三新”建設(shè)的規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施投入和現(xiàn)代園區(qū)建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，各轄市（區(qū)）按比例配套到位；積極搭建“三新”建設(shè)融資平臺(tái)，專門組織了“三新”建設(shè)項(xiàng)目與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接活動(dòng)，已形成政府持續(xù)加大投入、農(nóng)民自主增加投入、社會(huì)力量廣泛參與的多元化投入機(jī)制。近三年來，“三新”建設(shè)已累計(jì)完成投資533億元。

五、以提升農(nóng)民幸福指數(shù)為目標(biāo)，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的服務(wù)保障體系

在試點(diǎn)過程中，相關(guān)職能部門積極引導(dǎo)試點(diǎn)單位率先推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。實(shí)施“城建下鄉(xiāng)、生態(tài)進(jìn)城”戰(zhàn)略，清淤農(nóng)村河道、塘壩，水環(huán)境明顯改觀；推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域供水、供氣、電網(wǎng)改造、信息化建設(shè)，農(nóng)民生活條件明顯改善；深入開展村莊環(huán)境整治工程，試點(diǎn)單位按照“六整治六提升”的要求，村莊環(huán)境實(shí)現(xiàn)了從凈化到美化、從局部到整體、從短期突擊向長效管理的有效提升。以丹陽界牌鎮(zhèn)、鎮(zhèn)江新區(qū)平昌新城、句容寶華鎮(zhèn)等地的農(nóng)村面貌為標(biāo)志，鎮(zhèn)江農(nóng)村面貌已發(fā)生了脫胎換骨的變化。農(nóng)民集中居住后，該市又積極探索創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理模式，制定新社區(qū)管理規(guī)定，建立財(cái)產(chǎn)管理制度、社區(qū)股份合作方式、新社區(qū)網(wǎng)格化管理方式，指導(dǎo)新社區(qū)根據(jù)自身實(shí)際，積極發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)、物業(yè)經(jīng)濟(jì)，全面提升新社區(qū)服務(wù)水平。鎮(zhèn)江新區(qū)平昌新城創(chuàng)新建立了“中心社區(qū)+基層社區(qū)”的管理新模式，丹陽界牌新村全面推行網(wǎng)格化管理模式，形成了“萬人大社區(qū)、千人小網(wǎng)格”的管理格局。廣泛開展文明村鎮(zhèn)、文明集鎮(zhèn)、文明戶等精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，提升農(nóng)民思想文化素質(zhì)和鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度，鼓勵(lì)農(nóng)民積極爭當(dāng)時(shí)代新人。

“三新”建設(shè)不是以往單純的小集鎮(zhèn)建設(shè)，也不是傳統(tǒng)意義上的“拆舊房建新房”，更不是簡單的農(nóng)民集中居住，其本質(zhì)內(nèi)涵是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，鎮(zhèn)江市的新市鎮(zhèn)、新園區(qū)、新社區(qū)建設(shè)，是以新市鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭，“三新”相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)“造農(nóng)村新城、造城鄉(xiāng)新景、造農(nóng)民之福，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)民生活質(zhì)量”的目的。在鎮(zhèn)江市各級(jí)各部門的合力推進(jìn)下，“三新”建設(shè)取得了比較顯著的成效，城鄉(xiāng)一體化水平得到顯著提升。一是農(nóng)民得實(shí)惠。農(nóng)民居住條件明顯改善，新建的集中安置區(qū)，水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施齊全，商貿(mào)、教育、醫(yī)療、文化等配套設(shè)施完善，搬遷農(nóng)民享受和城市居民一樣的生活環(huán)境。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入明顯增加，以人均不少于40平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置，很多農(nóng)戶都能獲得兩套或兩套以上安置房，不僅永久性財(cái)產(chǎn)收入成倍增加，還可獲得穩(wěn)定的租賃性收入。保障性收入明顯增加，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)金、合作社股金、就業(yè)薪金、物業(yè)租金和保障金等五金收入普遍增加。2012年，界牌鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)27500元，新橋鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)26400元，均高于全市水平1萬多元。二是資源得節(jié)約。“三新”建設(shè)使居住集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚，大大提高了土地等要素資源的利用效率，有效拓展了新的發(fā)展空間。通過“三新”建設(shè)，全市置換出土地超2萬畝，其中鎮(zhèn)江新區(qū)整合5.6萬畝土地，置換出了8542畝建設(shè)用地；丹陽市界牌鎮(zhèn)置換土地6500畝。三是黨委、政府得威信。事實(shí)證明，“三新”建設(shè)讓群眾得到了實(shí)惠、看到了希望，也贏得了民心，群眾對(duì)黨委、政府更加信賴和支持，干群、黨群關(guān)系更加和諧。四是科學(xué)發(fā)展上水平。促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，全市新增高效農(nóng)業(yè)40萬畝，其中設(shè)施農(nóng)業(yè)9.7萬畝，占耕地比重全省領(lǐng)先；新增農(nóng)村“三大合作”組織455家、入社農(nóng)戶數(shù)9.31萬戶；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)總數(shù)達(dá)到185家，其中省級(jí)以上龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶48.46萬戶，占全市農(nóng)戶數(shù)的54.4%；農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目建設(shè)勢頭強(qiáng)勁，全年共實(shí)施農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目63個(gè)，實(shí)現(xiàn)年度投資32.9億元，17個(gè)農(nóng)業(yè)重點(diǎn)競爭立項(xiàng)項(xiàng)目推進(jìn)順利。推動(dòng)了特色工作，金山湖景區(qū)基本建成，古運(yùn)河整治順利推進(jìn)，城市水利的經(jīng)驗(yàn)做法得到水利部領(lǐng)導(dǎo)的肯定，成為全國典型；農(nóng)村河道疏浚在全省率先以縣為單位通過整體考核驗(yàn)收；農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、為農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)等多項(xiàng)工作受到省及省以上表彰。推進(jìn)了“三農(nóng)”轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鄉(xiāng)空間布局得到優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，工業(yè)集中區(qū)功能更加完善，農(nóng)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)能力明顯增強(qiáng)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)增加值、銷售額分別達(dá)825億元和3080億元，分別增長26.1%、27.3%，全市百億鎮(zhèn)達(dá)12個(gè)。

（作者單位：中交二航局第三工程有限公司、南京市委農(nóng)工委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究所）