文/丁 偉

建立“人大主導(dǎo)型”立法體制的幾點(diǎn)思考

文/丁 偉

編者按：為貫徹市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于加強(qiáng)中觀層面的人大理論研究，加強(qiáng)市區(qū)縣人大工作中制度化、規(guī)范化、程序化內(nèi)容研究的要求，5月14 日，本刊編輯部圍繞“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)、發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”議題，組織召開了一次理論研討會(huì)。市人大常委會(huì)研究室領(lǐng)導(dǎo)參加并主持，市人大常委會(huì)法制委副主任委員、法工委主任丁偉應(yīng)邀撰稿支持?，F(xiàn)將研討觀點(diǎn)分別刊發(fā)如下，供進(jìn)一步探討交流。

2011年4月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于形成中國特色社會(huì)主義法律體系有關(guān)情況的報(bào)告》的通知（中發(fā)〔2011〕7號(hào)文件），該報(bào)告明確提出了人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，依法行使立法權(quán)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立和健全“人大主導(dǎo)型”的立法體制已成為新形勢(shì)下貫徹和落實(shí)中央對(duì)立法工作的要求，推動(dòng)地方立法制度建設(shè)的重中之重。

建立“人大主導(dǎo)型”的立法體制，需要強(qiáng)化人大在立法工作中的“主導(dǎo)”意識(shí)。地方立法權(quán)是立法法、地方組織法賦予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)，地方人大及其常委會(huì)是地方立法法定的主體機(jī)關(guān)，其在立法工作中能否真正發(fā)揮主導(dǎo)作用，關(guān)鍵在于其能否牢固樹立地方立法的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，富有成效地開展工作，充分發(fā)揮地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

建立“人大主導(dǎo)型”的立法體制，需要正確把握人大在立法工作中的角色定位。地方立法是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，人大及其常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在立法工作中的組織與協(xié)調(diào)作用，而不是在立法各個(gè)環(huán)節(jié)上大包大攬，需要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，正確處理好立法工作各個(gè)層面相輔相成、相得益彰的關(guān)系。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大發(fā)揮立法中的主導(dǎo)作用的重要前提和保障。人大及其常委會(huì)在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念，自覺接受市委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持立法規(guī)劃、立法計(jì)劃及立法中的其他重大事項(xiàng)向市委請(qǐng)示報(bào)告的制度，確保地方立法圍繞中心、服務(wù)大局，及時(shí)將市委的決策通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。二是人大主導(dǎo)與發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員主體作用的關(guān)系。在兩者的關(guān)系中，人大代表和常委會(huì)組成人員發(fā)揮著主體作用，人大及其常委會(huì)則扮演著“組織者”的角色，應(yīng)當(dāng)在編制立法規(guī)劃與計(jì)劃、組織立法項(xiàng)目的立項(xiàng)論證和法規(guī)草案的起草、審議法規(guī)案等立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)為人大代表和常委會(huì)組成人員依法履職、發(fā)揮主體作用提供有力的保障。三是人大主導(dǎo)與相關(guān)政府部門的關(guān)系。在兩者的關(guān)系中，人大常委會(huì)既是立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的編制主體，又是立法計(jì)劃的組織實(shí)施者，更是法規(guī)草案的審議主體，在政府部門有權(quán)提出法規(guī)案及承擔(dān)了大多數(shù)法規(guī)案起草工作的情況下，人大的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)為在法規(guī)案立項(xiàng)、起草、審議等立法工作的關(guān)鍵會(huì)環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)，確保地方立法不抵觸、有特色、可操作。四是人大主導(dǎo)與人民群眾有序參與的關(guān)系。在代議民主制度下，人大作為民意機(jī)關(guān)代表全體人民行使民主立法的權(quán)力，在立法工作中應(yīng)體恤民意、尊重民意、順應(yīng)民意，充分保障人民群眾參與立法的權(quán)利，以主流民意作立法的依據(jù)，使立法更加貼近百姓的生活，解決人民群眾最關(guān)心的社會(huì)問題。

建立“人大主導(dǎo)型”的立法體制，需要不斷完善科學(xué)立法、民主立法的各項(xiàng)工作制度。人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在立法工作的全過程，需要有相關(guān)的制度保障。近年來，市人大常委會(huì)著力加強(qiáng)立法工作的制度建設(shè)，建立了從立法規(guī)劃與計(jì)劃的編制、立項(xiàng)論證、法規(guī)案起草，到法規(guī)草案提出、審議、修改、表決、宣傳、實(shí)施等涵蓋立法工作各個(gè)環(huán)節(jié)的工作制度，較好地體現(xiàn)了人大常委會(huì)在地方立法中的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。為順應(yīng)科學(xué)立法、民主立法的新要求，更有效地發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，需要在不斷完善地方立法各項(xiàng)工作制度的同時(shí)，從切實(shí)保障人大依法履職、確保地方立法理性、公正品質(zhì)的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)立法經(jīng)費(fèi)保障制度和立法工作隊(duì)伍建設(shè)對(duì)于確保人大在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)權(quán)、主動(dòng)權(quán)的重要意義。