文/魯迎春

英國執(zhí)行局模式評析

文/魯迎春

中共十八大報(bào)告提出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；“穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革，健全部門職責(zé)體系”。這表明大部門體制改革和行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，同時(shí)被置于我國行政改革議程的核心。實(shí)際上，這二者是相輔相成的，加強(qiáng)行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)是深化大部門體制改革的必由之路。曾因大部制改革的先行優(yōu)勢和系統(tǒng)影響而廣受關(guān)注的英國，同時(shí)也是行政權(quán)力的分離與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的先驅(qū)（參見《上海人大月刊》2013年第四期《英美大部制改革的基本經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》）。

英國執(zhí)行局的起源與發(fā)展

執(zhí)行局是一個附屬于內(nèi)閣部的半分離（Semi-detached）、半自治（Semi-autonomous）的組織形式。執(zhí)行局擁有獨(dú)立的預(yù)算，享有免受部門日常管理規(guī)制和部分中央政府規(guī)制的自由，在日常運(yùn)營中享有充分的自主權(quán)。執(zhí)行局實(shí)施行政首長負(fù)責(zé)制和公開、競爭的人事招聘制度。執(zhí)行局必須完成其所屬內(nèi)閣部設(shè)定的目標(biāo)，如果運(yùn)營績效低下，部長對執(zhí)行局有撤銷或重組的權(quán)力。從法律關(guān)系上來講，執(zhí)行局不具備獨(dú)立于內(nèi)閣部的法律地位，而是受其監(jiān)督與管理，并接受其政治領(lǐng)導(dǎo)。

英國執(zhí)行局的概念來自于1988年由效率促進(jìn)小組（efficiency unit）完成的政府工作報(bào)告——《改善政府管理：下一步行動》，該報(bào)告旨在探尋改善過多受到中央政府設(shè)定的規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)厭斥型文化束縛的傳統(tǒng)公共服務(wù)模式的途徑。該報(bào)告指出“部門內(nèi)應(yīng)該建立獨(dú)立的執(zhí)行局，讓其在部門既定的政策框架和資源配置下承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)行功能”。1988年至1998年的十年間，英國執(zhí)行局以相當(dāng)迅速的速度增長至139個。1998-1999年，執(zhí)行局在數(shù)量上達(dá)到頂峰，此時(shí)在執(zhí)行局工作的公務(wù)員占到了中央政府公務(wù)員總數(shù)的四分之三。盡管，到2011年，執(zhí)行局?jǐn)?shù)量下降為為80多個，但執(zhí)行局依然是英國中央政府的主體組織形態(tài)，在執(zhí)行局工作的公務(wù)員占到中央政府公務(wù)員群體的50%。

英國執(zhí)行局的運(yùn)營機(jī)制

執(zhí)行局的設(shè)立是基于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離：部長掌握決策權(quán)，執(zhí)行局首長掌握執(zhí)行權(quán)。具體而言是，部長負(fù)責(zé)設(shè)定政策框架、確定資源分配方案，執(zhí)行局首長負(fù)責(zé)執(zhí)行局的日?；顒?，并以達(dá)成部長設(shè)定的績效要求為目標(biāo)，其目的在于促進(jìn)部長和執(zhí)行局首長在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)有更好的聚焦和更出色的績效。

設(shè)立執(zhí)行局的部都會制定《執(zhí)行局條例》作為執(zhí)行局的工作指南。《執(zhí)行局條例》明確了執(zhí)行局是一個半分離、半自治的執(zhí)行主體，享有免受部門日常管理規(guī)制和部分中央政府規(guī)制的自由，在日常運(yùn)營中享有充分的自主權(quán)?！秷?zhí)行局條例》還賦予了執(zhí)行局一定的財(cái)政自主權(quán)和人事自主權(quán)。執(zhí)行局在遵守國家財(cái)政部設(shè)定的財(cái)政支出原則的前提下，可以自由支配其財(cái)政資源。人事自主權(quán)則主要包括獨(dú)立的績效薪酬設(shè)計(jì)和獨(dú)立的人員聘用機(jī)制，以此增強(qiáng)執(zhí)行局對更多富有經(jīng)驗(yàn)和技能的人員的吸引力。

決策和執(zhí)行的分離并非是絕對的，它們都統(tǒng)一于其所屬部的整體使命，并服從于國家發(fā)展的整體目標(biāo)。首先，執(zhí)行局首長就執(zhí)行局的運(yùn)營績效對部長負(fù)責(zé)，同時(shí)，執(zhí)行局首長和部長共同對議會負(fù)責(zé)。部長既要將給執(zhí)行局設(shè)定的績效目標(biāo)報(bào)備給議會，也要就執(zhí)行局的績效表現(xiàn)向議會報(bào)告。為了促進(jìn)決策和執(zhí)行之間的有效協(xié)調(diào)，《執(zhí)行局條例》要求設(shè)有執(zhí)行局的部設(shè)立部長咨詢委員會，為部長提供以下方面的協(xié)助：從部門整體目標(biāo)出發(fā)，協(xié)調(diào)、設(shè)定不同執(zhí)行局的工作目標(biāo)；制定本部門執(zhí)行局管理的基本原則；對執(zhí)行局的工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督與評估，及時(shí)總結(jié)并分享成功經(jīng)驗(yàn)、評估和控制潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，每個執(zhí)行局都配一名部門督導(dǎo)。部門督導(dǎo)同時(shí)受部長和執(zhí)行局首長的信任，由他定時(shí)主持部長和執(zhí)行局首長之間的溝通。這是部長和執(zhí)行局首長之間的一種常設(shè)溝通機(jī)制，以保證執(zhí)行局工作與部門的整體目標(biāo)保持一致。部門督導(dǎo)主要協(xié)助部長確定執(zhí)行局的自主權(quán)范圍和內(nèi)容，為部長收集執(zhí)行局的績效信息并給出評估意見，參與《執(zhí)行局條例》的編訂?！秷?zhí)行局條例》每五年更新一次，其更新過程實(shí)質(zhì)上是一個部門對其所設(shè)執(zhí)行局的工作評審過程，主要考察執(zhí)行局是否達(dá)成既定的工作要求，并評估執(zhí)行局是否有繼續(xù)存在或做出職能調(diào)整的必要，在此基礎(chǔ)上制定出新的條例。

英國執(zhí)行局模式的成效

執(zhí)行局成為中央政府公共服務(wù)提供的主導(dǎo)模式，是新公共管理改革（New Public Management Reform）的主要成果。以決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離為基本原則，它標(biāo)志著對傳統(tǒng)政府管理和服務(wù)提供模式的一系列根本性改變：首先，在組織形態(tài)上，龐大的部門在職能分工與資源匹配的基礎(chǔ)上被分解、整合為若干共同協(xié)作的分支組織，這些分支組織的日?；顒硬辉偈艿讲块L的干預(yù)，也不受中央政府設(shè)定的統(tǒng)一規(guī)則的約束。其次，改變了原來以細(xì)致的財(cái)政約束和嚴(yán)格的人事限制為特征的責(zé)任控制系統(tǒng)，而代之以基于宏觀財(cái)政規(guī)劃和以產(chǎn)出為導(dǎo)向的合約框架。再次，以開放、競爭的人事制度取代了以前單一、封閉的人事系統(tǒng)，增加了公共服務(wù)提供主體的活力。

執(zhí)行局模式的成效不僅得到了官方的認(rèn)可，也受到了學(xué)界的肯定。2002年，內(nèi)閣辦公室發(fā)布了題為《更好的公共服務(wù)：21世紀(jì)的執(zhí)行局》的政府工作評論，認(rèn)為“執(zhí)行局模式是成功的。自1988年以來，執(zhí)行局模式已經(jīng)從整體上大大改善了公共服務(wù)的效率和回應(yīng)性?！睂W(xué)術(shù)界也對執(zhí)行局模式的成效做出了多方面的肯定，認(rèn)為執(zhí)行局模式降低了行政成本，提高了公共服務(wù)提供的效率和效能，提高了公共服務(wù)的滿意度；并且認(rèn)為執(zhí)行局模式的靈活性對于滿足公眾對公共服務(wù)需求的多樣性是非常有效的。

英國執(zhí)行局模式對中國的啟示

以決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離為結(jié)構(gòu)特征的英國執(zhí)行局改革，其實(shí)質(zhì)是一場管理革命而非機(jī)構(gòu)革命，即通過決策與執(zhí)行的分離，明確政策執(zhí)行與政策制定的不同性質(zhì)，并強(qiáng)化對政策執(zhí)行的管理?；跊Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不過是為了給現(xiàn)代管理理念、原則和機(jī)制的實(shí)施奠定組織基礎(chǔ)，其最終的目的是通過基于分離基礎(chǔ)上的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府管理和公共服務(wù)提供的優(yōu)化。英國執(zhí)行局改革對現(xiàn)代化管理理念的踐行是其取得成功的關(guān)鍵，也是其給中國行政改革的啟示：

1、以多樣化的組織形態(tài)滿足多樣化的職能需求

政府承擔(dān)著多樣化的職能，其提供服務(wù)的方式也必然多種多樣，相應(yīng)地，政府組織模式和機(jī)構(gòu)類型也應(yīng)多樣化。英國執(zhí)行局改革很好的體現(xiàn)了這一原則：首先，執(zhí)行局的設(shè)立就是基于決策職能和執(zhí)行職能之間的差異性；其次不同的執(zhí)行局在組織規(guī)模、結(jié)構(gòu)特征等方面也呈現(xiàn)出與其所屬部的整體目標(biāo)相一致的多樣性。

2、明確的管理目標(biāo)和責(zé)任機(jī)制

明確管理目標(biāo)并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，是當(dāng)代政府管理改革的一個重要趨勢。英國執(zhí)行局改革很好的踐行了這一點(diǎn)：作為執(zhí)行局的工作指南，《執(zhí)行局條例》明確要求“每個執(zhí)行局都被賦予明確而單一的主要使命”。在明確的管理目標(biāo)基礎(chǔ)上，執(zhí)行局首長對執(zhí)行局的運(yùn)營績效承擔(dān)個人責(zé)任，執(zhí)行局首長既要向其所屬的部長負(fù)責(zé)，也要與部長共同對議會負(fù)責(zé)。部長對執(zhí)行局的績效表現(xiàn)進(jìn)行實(shí)施監(jiān)督與評估并向議會作出報(bào)告。

3、以顧客為中心和以結(jié)果為導(dǎo)向

傳統(tǒng)官僚制行政文化中，“程序埋沒了目標(biāo)，過程壓倒了結(jié)果，投入代替了產(chǎn)出，規(guī)則取代了使命”?！秷?zhí)行局條例》用基于宏觀財(cái)政規(guī)劃和產(chǎn)出導(dǎo)向的合約框架替代了原來以細(xì)致的財(cái)政約束和嚴(yán)格的人事限制為特征的責(zé)任控制系統(tǒng)，并要求執(zhí)行局堅(jiān)持進(jìn)行顧客滿意度監(jiān)測，這有效降低了行政成本，提高了公共服務(wù)提供的效率和效能，提高了公共服務(wù)的滿意度。 （作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系博士研究生）