文/上海社會科學院經濟研究所副所長 沈開艷

鼎新革故 改變中國十八屆三中全會《決定》亮點解讀

文/上海社會科學院經濟研究所副所長 沈開艷

不出所料，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在全會閉幕后的第三天就正式面世了。習近平總書記受中央政治局委托對《決定》從醞釀、起草到最后正式成文所作的非常詳盡的說明也經由官媒向社會正式公布。因此，真要說是對《決定》作一個比較精準的解讀，其實習總書記的“說明”就是最好的材料。當然，作為一個長期從事經濟研究的學者來說，本次《決定》的諸多內容確實是非常值得關注、值得贊賞和值得研究的。

一、全面深化改革的總部署、總動員

與以往各次三中全會所作的決定相似，本次十八屆三中全會的《決定》也主要側重在經濟領域，以改革為主線，突出了全面深化改革的新舉措。從《決定》的總體框架結構上看，全會決定以當前亟待解決的重大問題為提領，按條條謀篇布局。除引言和結束語外，共16個部分，分三大板塊，分別是總論、分論和組織領導?？傉撝饕U述全面深化改革的重大意義、指導思想、總體思路。分論則由“五加一”內容組成，也即從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明這“五位一體”的建設，加上國防和軍隊共六大方面15個領域60項具體任務加以闡述。最后的組織領導則主要闡述加強和改善黨對全面深化改革的領導。分論部分構成了整個《決定》的核心內涵，也是改革的主要內容。

從對《決定》的總體感覺講，我認為這次十八屆三中全會《決定》的特點主要有以下幾方面：

一是有全局性?！稕Q定》的主題是“全面深化改革”，包括了經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊改革、黨的建設制度改革，而不是就某一方面的改革作出決議。這既與十八大報告中提出的“五位一體”總體布局相一致，又與當前改革進入攻堅期、進入深水區(qū)后所面臨的經濟、社會等各方面多重問題多重矛盾的現實相呼應，只有更加注重改革的全局性、系統(tǒng)性、協同性，堅持全面改革，才能破解中國發(fā)展中的現實問題，才能繼續(xù)深化改革。

二是有理論性。許多人讀罷《決定》后的感覺就是問題意識特別強，以問題為導向，各個領域改革的基本理念、基本思想在《決定》中都得到了充分體現，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，不僅對中國特色社會主義經濟理論的發(fā)展有巨大的貢獻，對推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展同樣將產生重大而深遠的影響。比如，《決定》中將原來一直主張的“市場在資源配置過程中起基礎性作用”深化為“起決定性作用”，這便是經濟理論上的重大推進?！袄碚搫?chuàng)新對實踐創(chuàng)新具有重大先導作用，全面深化改革必須以理論創(chuàng)新為先導”。

三是有時間表?！稕Q定》的時間設計明確是到2020年，按此時間段提出改革任務，布局全面深化改革的戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式和時間表、路線圖，并要求到2020年在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，因此，《決定》是全面深化改革的一次總部署、總動員。

四是重點突出。從涉及到的條目來看，經濟領域的改革相對于其他領域改革內容更多，占到了所有15條中的6條，是改革的重點。這主要是因為我國當前仍然是一個發(fā)展中的大國，經濟發(fā)展又進入了結構調整和增長動力的轉型期，需要跨越“中等收入陷阱”，因此，以經濟建設為中心，發(fā)揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，仍然是一切工作的首要任務。

二、市場在資源配置中起決定性作用

十八屆三中全會《決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！薄氨仨毞e極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

如何理解“使市場在資源配置中起決定性作用”？習近平總書記在對《決定》所作的說明中明確指出，“這是這次全會決定提出的一個重大理論觀點”。這是因為，經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。1992年黨的十四大召開，大會首創(chuàng)性地提出了“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”這一重大的理論突破對我國20多年來的改革開放和市場經濟運行起了極其重要的作用。如今，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場化程度大幅度提高，經濟社會發(fā)展又進入了一個新的轉型發(fā)展時期，需要在完善社會主義市場經濟體制上有新的理論來解釋社會現象、排解社會問題、指導社會實踐?！笆袌鲈谫Y源配置中起決定性作用”的重要論斷，抓住了社會主義市場經濟體制的本質特征，也點出了我國當前經濟運行中的突出問題，那就是政府對市場的干預太多、對資源的直接配置太多，許多經濟發(fā)展中出現的問題，比如產能過剩、國企不活、價格機制扭曲、城鎮(zhèn)化過速、地方政府債務風險巨大、生態(tài)環(huán)境破壞等與此相關。今后，凡是市場能為的都交給市場所為，其他力量可以影響和引導資源配置，但起決定性作用的只有市場。

正如習總書記所說：理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，有利于在全黨全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發(fā)展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現象。

三、混合所有制經濟內涵深刻

《決定》在談到“堅持和完善基本經濟制度”時特別指出，要積極發(fā)展混合所有制經濟，指出國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。要“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發(fā)展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！边@是對十五大以來以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度的又一深化發(fā)展。

非公有制經濟在支撐增長、促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、增加稅收等方面具有重要作用。但是長期以來，非公經濟在權利平等、機會平等、規(guī)則平等方面并未享有與國有企業(yè)同等的待遇，當前經濟運行中還存在著許多對非公有制經濟各種形式的不合理規(guī)定，存在各種隱性壁壘，許多特許經營領域是不對非公企業(yè)開放的。另一方面，許多企業(yè)家都表示，目前國有機制已不能適應市場需求，國有企業(yè)改革勢在必行?，F在的國有體制是不能完全適應市場要求的，因此建立更加靈活、管理更加有效的體制勢在必行。國企應解放思想，打破傳統(tǒng)的管理機制。這次《決定》允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制經濟實行企業(yè)員工持股，不明確規(guī)定國有和民營參股比例，意味著除去四大國有銀行等重點企業(yè)，在競爭性企業(yè)中，國有和民營企業(yè)都有機會控股；意味著既要發(fā)展國有資本控股的混合所有制經濟，也要鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經濟。

發(fā)展混合所有制意味著中央將下決心打破國有企業(yè)的壟斷，讓國有和民營企業(yè)在相同的市場環(huán)境下共同發(fā)展?！稕Q定》一是在功能定位上明確了公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發(fā)展的重要基礎；二是在產權保護上明確提出了公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯；三是在政策待遇上強調了堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，實行統(tǒng)一的市場準入制度；鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)建立現代企業(yè)制度。這是經濟改革的重大突破，是為國企發(fā)展注入新活力的強有力措施，也將有力推動非公有制經濟健康發(fā)展。正如習總書記所說：積極發(fā)展混合所有制經濟，是新形勢下堅持公有制主體地位，增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和有力舉措。

四、央地財稅關系：財力與事權相匹配

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這次《決定》在完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性方面，對財稅體制作了進一步深化改革。

1994年，我國啟動了生產型增值稅制度改革，并形成了生產型增值稅和消費型營業(yè)稅并存的格局，這一稅制改革對實現政府財力增強和經濟快速發(fā)展的雙贏目標發(fā)揮了重要作用。2012年，上海、北京、天津、江蘇等省市開展了營業(yè)稅改征增值稅試點，2013年全國推開。這一重大的制度創(chuàng)新產生了包括推動就業(yè)、轉變經濟發(fā)展方式等在內的諸多正向聯動效應。但是，由于目前試點行業(yè)覆蓋面還不廣，而且又存在央地財權、事權重新合理劃分的問題，亟需構建一套能適應經濟發(fā)展方式轉變、推進基本公共服務均等化、更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性、促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的、完善健全的現代財稅體制。所以這次全面深化改革中，財稅體制改革便成為了其中的一個重點，財政的作用被大大提升，財政的經濟功能和社會功能得到了并重。主要涉及改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度等。

在改進預算管理制度方面，將實施重點支出同財政收支增幅或生產總值的脫鉤，同時建立跨年度預算平衡機制，建立政府綜合財務報告制度，建立中央和地方政府債務管理及風險預警機制。在完善稅收制度方面，則主要將推進增值稅改革，簡化稅率。由于營業(yè)稅改征增值稅之后，地方政府缺少了主稅種，地方財力將受到嚴重影響。為了解決這一問題，這次的《決定》提出了要逐步完善地方稅體系，主要是通過房產稅和資源稅、消費稅等稅制改革，逐漸提高地方政府財政自給能力。在中央政府、地方政府的主要財政來源得到保障的情況下，接下來需要改革或理順的便是中央和地方的事權和責任協調適應的問題。目的是保持現有中央和地方財力格局的總體穩(wěn)定，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，進一步調動中央和地方兩個積極性。

11月5日上午，上海市人民檢察院派駐中國（上海）自由貿易試驗區(qū)檢察室舉行掛牌儀式。

掛牌儀式由浦東新區(qū)檢察院黨組書記、檢察長陳寶富主持。市檢察院黨組成員、政治部主任徐金貴宣讀《關于設立上海市人民檢察院派駐中國（上海）自由貿易試驗區(qū)檢察室的決定》。中國（上海）自由貿易試驗區(qū)管委會黨組成員、副主任王辛翎和市院黨組副書記、副檢察長陳輻寬先后作了講話。市檢察院檢察長陳旭、浦東新區(qū)區(qū)委副書記胡佩艷、中國（上海）自由貿易試驗區(qū)管委會副主任王辛翎共同為自貿區(qū)檢察室揭牌。

中國（上海）自貿試驗區(qū)于9月底正式運行。上海市檢察院積極響應自貿試驗區(qū)建設這一國家戰(zhàn)略，專門設立派駐檢察室并委托浦東新區(qū)檢察院管理，將為自貿試驗區(qū)建設國際化、法治化的營商環(huán)境提供法治保障，滿足自貿試驗區(qū)建設對司法服務的需求。

（文·圖/顧清莉 ）

五、土地同權同價保障農民收益

《決定》在多處提到并強調了土地市場問題。一是在談到現代市場體系時提出了要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，二是在談到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制時提出了要“加快構建新型農業(yè)經營體系”，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。

長期以來，我國農村集體建設用地的征用者都是地方政府，由于農村建設用地的集中程度很低，地方政府可以用非常低廉的征地價格從農民手中買到土地，轉而再以高昂的市場價格換手，一進一出、一低一高，肥了地方政府的腰包、虧了農民群眾的利益。很多時候由于土地價差的高額利誘，腐敗問題也由此滋生?，F在一旦城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場建立，農民在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以將農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。農民手上原來那塊“并不值錢”的黃土地一下子成為一塊自身價格高、流動性強、增值前景大的金土地，這對農民來說是一份看得見摸得著的巨額財富，農民的個人收益因此提高。

另一方面，由于我國的城鄉(xiāng)土地所有制存在國有、集體兩種性質，在土地的使用、轉讓、交易、收益處分等方面就產生了各種各樣的問題和矛盾。這也是導致我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結構長期存在、城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的重要原因，更引發(fā)了我國經濟社會發(fā)展中的一些突出矛盾。這次的十八屆三中全會《決定》充分認識到了這一問題，在農村土地改革方面有了新的動作、新的推進。一是穩(wěn)定土地承包關系，維護農民的土地承包經營權，農民可以將自己的承包地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權作抵押、擔保進行市場交易，也可以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。而且土地的承包經營權可以在公開市場上向各種市場主體如專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)進行流轉。這樣做的目的是為了盤活土地資源，提高資本收益，使農民獲益，并進一步推動要素生產力升級。二是在推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置方面，提出要保障農民公平分享土地增值的收益。這樣農民在土地轉讓的過程中就能分享到未來土地價格上漲帶來的收益，而不全部由土地接受方一方獨享，這不僅確保了農民的土地收益權，更在很大程度上解決了因土地價格波動和收益分配不合理帶來的諸多社會矛盾和社會沖突。三是在發(fā)展城鎮(zhèn)化的體制機制方面，將從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。

凝心聚力 共促改革熱烈祝賀十八屆三中全會召開

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