唐興軍 齊衛(wèi)平 張素珍

(1華東師范大學政治學系，上海200241;2湖北理工學院黨委組織部，湖北黃石435003)

自2002年建設部頒布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》以來，我國公用事業(yè)民營化改革取得了巨大的成就。私營部門的戰(zhàn)略規(guī)劃、成本控制、顧客導向、績效管理等理念運用到公共部門，降低了公用事業(yè)產品的生產成本，豐富了公共物品的種類。這一改革為僵化的傳統(tǒng)公共行政體制注入了新生的活力。正如民營化改革的倡導者薩瓦斯所言:“民營化顯然屬于新公共管理的主流，體現了新公共管理的所有特征。作為一個社會治理的基本戰(zhàn)略，民營化也基于一定的基本哲學與社會理念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色?！保?］從民營化改革的初衷來看，削減公共支出、降低公共物品供給成本、增加公共服務供給主體，以滿足公眾需求的目標似乎都在接近，如若從“公共性的角度”來思考和評價民營化的成效，改革未必增進了公共利益。由于政府的退出和市場主體的自利性驅動，致使部分公用事業(yè)產品和服務的價格提升、質量下降，還有一些公共服務供給主體缺位，出現政府沒有關注、市場不愿參與、社會無力解決的局面。因此，溯源公用事業(yè)民營化與政府責任理論，重新審視并界定公用事業(yè)民營化的邊界，增進政府對民營化的規(guī)制、監(jiān)管職能，提供必要的財政補貼與支持，成為民營化改革有序推進的必要保證。

一、公用事業(yè)民營化的理論基礎

全球民營化浪潮得益于20世紀80年代新公共管理理論的推動，但是民營化的理論發(fā)展已久，主要包括公共物品理論、自然壟斷理論、公共服務市場化理論等。

(一)公共物品理論

公共物品理論源于19世紀末，當時經濟學家們將邊際效用論運用到財政學研究上，論證了政府和財政在市場運行中的合理性與互補性。此后瑞典經濟學家林達爾對此進行了延伸研究，他提出個人可以按照自己的意愿確定所要購買的公共產品的價格，從而打破了公共產品價格取決于某些政治選擇機制和強制性稅收的論斷，被稱為林達爾均衡。林達爾均衡使人們對公共產品的供給水平達成了一致，即個人分攤的成本與邊際收益成比例。1954年，美國經濟學家薩繆爾森提出，純粹的公共物品是指那些“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”的物品［2］。也就是說，純粹的公共物品具有兩大特征:一是消費的非競爭性，即消費者的增加不引起生產成本的增加;二是供給上的非排他性，即無法或很難排除他人從使用公共物品或享受公共服務中獲利。

事實上純粹的公共物品很少，布坎南提出了準公共物品的概念，他認為只要是集體或社會團體決定，為了某種原因通過集體組織提供的物品或服務便是公共產品［3］。因此，在現實生活中，存在著私人物品、準公共物品和純公共物品。依據非排他性和非競爭性，又可將公共物品分為3類。如表1所示，公共物品可以分為:第一類為公有公益的純公共物品，由于該類公共物品同時具有非競爭性和非排他性，基本只能由公共部門來提供。第二類為公有私益物品(公共池塘資源)，該類物品在使用上不能排他(或排他成本較高)，但在消費上具有競爭性，如，地下水、公共池塘。第三類則是在使用上可以排他，但在消費上不具競爭性，如，電話、收費高速公路等;由于此類公共物品可以實現排他使用，因此，可以通過明確產權加以解決，為了避免消費擁擠，可通過實行收費以保證供給，但政府必須加以管制。我國的城市公用事業(yè)大多屬于此類。

表1 依據非競爭性與非排他性的物品分類［4］

公共物品理論不僅對公共物品進行了分類，揭示了公共物品的特性，更重要的是提出了部分公共物品(如城市公用事業(yè))市場化運作的可能性，為公用事業(yè)民營化提供了重要的理論支撐。這也是20世紀80年代以來，新公共管理推進公共服務民營化的理論前提。實踐證明，市場機制和政府機制是公共物品2種重要的供給方式［5］。但是在民營化或市場化中，有些公共物品具有較高的收益性，如電力、電訊等;有些則收益較低，因此，對于具有不同收益性的物品進行民營化，政府和市場所扮演的角色及承擔的責任也各異［6］。按照公共物品理論，本文將公用事業(yè)進行了進一步分類，如表2所示。

表2 公用事業(yè)分類

對于具有較高收益的公共產品，政府完全可以引進市場機制，讓私營資本直接投資運營，但是政府必須運用法律、經濟手段進行價格、服務質量等方面的監(jiān)管。對于收益較低的公共產品供給，私人沒有直接投資興趣，則需要由政府來提供，或者采用企業(yè)生產政府購買的方式，及其他補償措施鼓勵民間資本參與［7］。

(二)公共服務市場化理論

市場化最早于1969年由管理學大師彼得·德魯克提出，此后由民營化代表人物薩瓦斯予以發(fā)展和完善。學界認為，公共服務市場化包含3層含義:首先是決策和執(zhí)行分離，即政府更多的是“掌舵”(決策)而不是“劃槳”(執(zhí)行);其次要求公共服務供給主體的多元化，打破壟斷，引入競爭;最后是公共服務需求者在多元的供給者之間可以進行選擇［8］。由此可見，公共服務市場化理論要求通過政府與社會之間的合作，利用競爭機制、價格機制，調動社會資源參與公共服務的供給，從而實現公共資源的有效配置，改善公共服務的供給數量與質量。同時，公共服務市場化理論指出，公共服務的供給不能簡單的私營化，不是政府“一腳踢開”就可以完全置之不理，相反，市場化也給政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)，這表現在:

首先，公共服務市場化應確定在合理的范圍，并非所有公共服務都可以交給市場。一般來說，只有經營性公共服務、準基本公共服務適于市場化。因此，市場化需要政府界定合理的范圍，而不能推脫責任、為提高收益而全盤推向市場。

其次，市場化并不是要弱化政府的公共服務職能，其核心價值在于強調市場與政府的合作。市場化需要完善的法制治理環(huán)境與市場監(jiān)管機制，這就要求理清政企之間的關系，明確各方責任。公用事業(yè)生產可以委托給私人部門，尤其是準公共物品和經營性公用事業(yè)產品可以由私人部門或第三部門提供［7］。但是商業(yè)上的最佳決策往往對于公共目標來說并不是最佳的，競爭迫使服務提供者們忽視外部性［9］，如維護社會穩(wěn)定、環(huán)境治理等都需要政府承擔。市場的逐利性可能造成市場化后的產品價格上升，直接影響人們的生活水平，同時在市場外包的過程中容易形成尋租壟斷，這就要求政府轉變職能，以防范市場化過程中的風險。

(三)自然壟斷理論

自然壟斷是指“這樣一種生產技術特征:面對一定規(guī)模的市場需求，與兩家或更多的市場相比，某單個企業(yè)能夠以更低的成本供應市場?！保?0］自然壟斷是由成本劣加性與規(guī)模經濟所造成的，公用事業(yè)(如電力、電信、燃氣等)都具有明顯的自然壟斷特性①。在這些產業(yè)中，過多企業(yè)的進入會造成高成本的基礎投資重復。

建立在成本劣加性和規(guī)模經濟基礎上的自然壟斷理論將自然壟斷行業(yè)分為強自然壟斷和弱自然壟斷，如圖1所示。

圖1 自然壟斷的范圍

在圖1中，產量q是邊際成本MC與平均成本AC的交點，也是平均成本AC的最低點。q點左邊的平均成本持續(xù)下降，q點右邊的平均成本持續(xù)上升，左右兩邊的壟斷性質略有區(qū)別，左邊為強自然壟斷，右邊為弱自然壟斷。其中，弱自然壟斷行業(yè)邊際成本大于或等于平均成本，按邊際成本定價可以實現盈虧平衡或盈利，政府管制的必要性減弱，可以由市場來提供;而強自然壟斷行業(yè)的邊際成本小于平均成本，需要政府管制以維護壟斷地位，如果由市場來提供，則需政府在適當的時候給予補貼。

以上理論表明，對公用事業(yè)產品進行民營化改革，改變由政府等公共部門單一供給的局面具有可行性，但是由于公用事業(yè)具有公益性、自然壟斷性等多維特征，政府在民營化改革中不能“全身而退”，否則服務質量下降、產品價格上漲、公益性缺失等風險將顯現，部分收益性較差的公用事業(yè)供給主體將缺位。民營化是不可逆轉的改革趨勢，但離不開政府的監(jiān)管與責任的履行。就如民營化改革的倡導者之一奧斯本所說，我們可以把個別性掌舵職能私有化，但是不能把治理的全過程私有化。如果這樣，我們就會失去集體共同決策的機制，就沒有為市場制定規(guī)章條文的途徑，就會失去強制執(zhí)行行為規(guī)范的手段，就會喪失社會公平感和利他主義精神［11］。民營化是對政府供給的補充與促進，而非取代政府。監(jiān)督與評估是政府的核心使命，政府的責任不能在民營化中削弱。

二、公用事業(yè)供給的政府責任理論

關于政府責任的理論可以追溯到亞里士多德關于城邦的論述，他認為，人之所以需要城邦是由于城邦能使人過上優(yōu)良的生活。只有能夠維護公共利益，保證人們過優(yōu)良生活的政府才是正義的、善的政府［12］。此后，關于政府責任的探討還有市場經濟鼻祖亞當斯密提出的政府作為“守夜人”的論述;凱恩斯的國家干預主義;新自由主義等理論。政府作為一個團體，是人們?yōu)樽非蠊餐哪繕耍谝欢ǖ纳鐣跫s而組成的。這些目標包括能過上安全、舒適和和平的生活［13］。按照洛克的觀點，政府的最初責任就是維護公眾的財產權不受他人侵犯。在市場經濟條件下，由于市場在公共領域存在明顯的局限性，而政府作為公共部門具有政治性、公共性、平等性、強制性、非營利性等特征，因此，在現代社會中，政府可以而且應當承擔起經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等責任。在社會的演變中，政府的責任也在不斷擴張，其基本責任包括:維護國家穩(wěn)定與安全、維持社會秩序、維護社會公正和保障公民基本權利。在市場經濟條件下，政府還有一項重要責任，就是提供社會公共服務，尤其是那些市場不愿提供的公共產品。在西方市場經濟發(fā)展中，政府在社會發(fā)展中的責任也歷經變遷，大體可分為以下3個階段。

(一)“守夜人”——市場經濟確立初期的政府責任

17—19世紀，市場經濟體制在西方各國基本確立，人們對政府責任的認識也發(fā)生了很大變化。由于資本主義經濟是從封建經濟中成長起來的，封建制度中政府對經濟的干預妨礙了提倡自由競爭的市場經濟的發(fā)展。因此，當時反對封建貴族特權與政府對商業(yè)資本的壟斷成為市場經濟國家的政策導向。此階段，放任自由、限制國家的自由主義理論得到發(fā)展，具有代表性的包括魁奈的重農主義、斯密和李嘉圖的古典經濟學理論、馬歇爾的新古典經濟學理論。他們主張，政府應盡量少干預經濟活動，充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的功能，以提高資源配置效率，促進自由競爭［14］。政府的責任在于扮演“守夜人”的角色，保護社會免受外來侵犯，保護公民的合法財產與權益不受其他成員的侵害，維護社會穩(wěn)定，建設公共設施。斯密指出，國家最好的經濟政策就是減少對經濟的干預，給私人經濟以完全的自由。他說“一切特惠或限制的制度，一經完全廢除，最明白最單純的自然自由制度就會樹立起來。每一個人，在他不違反法律時，都應叫其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動及資本和任何其他人或其他階級相競爭?！保?5］此時，政府只承擔有限的責任:保護社會，使其不受其他獨立社會的侵害;保護社會成員免遭其他人的壓迫與侵害;建設并維護某些公共事業(yè)及某些公共設施。很顯然，即使在力求自由的市場經濟發(fā)展初期，政府這只“看得見的手”仍然被看作是必不可少的。

(二)國家干預主義下的政府責任

19世紀末至20世紀初，西方資本主義國家開始從自由資本主義向壟斷資本主義過渡。但是隨著市場經濟固有的弊端(如，失業(yè)、產能過剩、貧富分化等)開始顯現，周期性經濟危機頻發(fā)。尤其在1929—1933年經濟危機發(fā)生之后，人們開始認識到自由放任的市場經濟的局限性，并重新思考政府干預經濟的重要性。隨著生產社會化的發(fā)展、壟斷資本的擴張，市場機制的作用受到了限制，自由放任已不能解決經濟危機等難題。因此，凱恩斯主義(也稱作國家干預主義)提倡利用國家的力量來干預市場運行，通過財政政策和貨幣政策來調控經濟。他指出:“政府能不能擴大，這從19世紀政論家看來，或從當代美國理財家看來，恐怕要認為是對個人主義之極大侵犯。然而，我為之辯護，認為這是唯一切實辦法，可以避免現行經濟形態(tài)之全部毀滅;又是必要條件，可以讓私人策動力有適當運用?！保?6］因此，國家干預主義認為，政府既要承擔傳統(tǒng)的國防與公共設施建設等責任，又要對充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經濟增長、國際收支平衡等負責。

(三)新自由主義視野中的政府責任

隨著政府對市場干預加強，政府職能不斷擴張，隨之而來的是政府財政負擔越來越重，管理效率越來越低。20世紀70年代以后，主要發(fā)達資本主義國家先后出現了失業(yè)率與通貨膨脹率雙高的“滯漲”局面，經濟增長緩慢，財政赤字嚴重。面對新挑戰(zhàn)，新自由主義開始批判凱恩斯主義的全面干預理論，剖析了政府干預的局限性與政府失靈的成因，并主張取消政府干預，充分發(fā)揮市場機制的作用。這種市場主導經濟的新自由主義理論逐步成為西方主流學派，對西方市場經濟國家產生著重要影響。盡管如此，西方國家在經濟發(fā)展中，仍然強調政府干預的作用，并強調政府應作為公權力的代表，促進社會公平、增進公共利益。

總之，在現代社會中，由于市場本身有著難以克服的缺陷，這就需要政府來平衡和校正市場不足。政府雖然不能替代市場，但是可以為市場提供基礎性公共服務和公共產品，為市場主體提供制度激勵，消除外部性②，維護公共利益。此外，政府還可以利用公共財政對公共產品和公共服務的使用者提供支持，避免純公共物品的供給缺位，為市場經濟提供法制保障。由此可見，市場經濟條件下政府責任同樣重大，不可替代。

三、公用事業(yè)民營化中的政府責任

民營化成為公用事業(yè)改革不可逆轉的趨勢，同樣民營化改革也有潛在風險和弊端，如，公用事業(yè)產品價格暴漲、服務質量下降、社會責任與公共利益的缺失、尋租腐敗等，這都給政府管理帶來了新的挑戰(zhàn)。這些風險的規(guī)避都需要政府責任的變革，因此，民營化并不意味著政府責任的完全退出，而是要求政府不斷轉變職能，強化監(jiān)督與管理。正如薩瓦斯所言，民營化與其說是經濟行為，不如說是一種政治行為。歐文·休斯也指出，公用事業(yè)是服務于每個公民的，其價格的制定和服務的提供是一個政治問題［17］。民營化是引入市場機制，而市場能解決的是促進競爭，增進效率，但是在確保公平公正等價值問題上，政府難脫其責。

公用事業(yè)民營化所伴隨的風險要求政府的職能亦隨之變革，這主要體現在:一方面，政府減少干預，引入市場機制;另一方面，加強監(jiān)管，強化責任。因此，重構政府責任，是推進我國公用事業(yè)民營化改革有序進行的重要保證。政府責任的重構，關鍵在于政府切實承擔起“掌舵”職能，減少在經濟發(fā)展中的“劃槳”職能。在民營化過程中，充分發(fā)揮市場的機能，政府在減少對公用事業(yè)生產等環(huán)節(jié)不必要的干預的同時，又必須承擔起制度設計與戰(zhàn)略規(guī)劃的責任。2004年世界銀行發(fā)展報告以責任機制為紐帶，構建了公共服務中消費者(公眾)、決策者(政府)、生產者(服務提供者)的互動模型，如圖2所示。

圖2 城市公用事業(yè)參與主體之間的關系

在圖2中，公用事業(yè)產品參與主體間存在3種責任關系:公民與政府決策者之間的表達關系;政府決策者與服務提供者之間的“契約”關系;公眾與服務提供者之間的客戶權利關系。世界銀行發(fā)展報告就以上三者之間的責任關系提出了“長線責任”與“短線責任”兩個概念③。在長線責任機制中，要求決策者具有較強的能力以回應公眾的需求表達，規(guī)制生產者之間的契約。而短線責任機制中，政府的立法與監(jiān)督是實現生產者與公眾良性互動的前提與保證。因此，成功的公用事業(yè)產品運營依賴于政府責任的發(fā)揮［18］。

(一)法制化治理責任

政府作為制度的安排者，在公用事業(yè)民營化中應界定哪些產品和服務可以由市場提供，對于不同類型的產品可采用合同承包、補貼、憑單、特許經營等形式交由私營部門或社會機構來完成，但是每一種經營方式都需要完善的法律制度保障。法治作為一種規(guī)范化的治理模式，它減少了人治因素，提高了治理效率，是一種可以選擇的最佳治理方式［19］。我國正處于向現代市場經濟轉型階段，法律體系不夠健全，而民營化既要有總體性的公共服務法律保障，又要有專門的公用事業(yè)民營化法規(guī)。在我國現行的體制下，政府制定法律政策往往是一種自上而下的制度安排，很少考慮公眾及各階層的利益訴求，政策缺乏穩(wěn)定性，致使公用事業(yè)民營化面臨著不確定性風險。歷史表明，制度的相對穩(wěn)定對經濟發(fā)展是有利的。公用事業(yè)民營化工程一般都有著投資規(guī)模大、周期長的特征，只有擁有規(guī)范的法制體系、良好的制度環(huán)境，才能保證公用事業(yè)民營化參與主體的利益，穩(wěn)定投資者的信心。

此外，法治化意味著規(guī)范政府自身的職能。盡管我國市場經濟體制已經初步建立，但是政府角色與執(zhí)政理念還沒有完全轉型，在公用事業(yè)民營化中，政府要進行從解構舊體制到建構新體制的歷史轉變，要適應市場經濟的歷史要求，擔負起保護產權和規(guī)范市場秩序的責任［20］。政府要承擔起這一責任就必須構建一個完善的法制環(huán)境，維護市場秩序。在民營化實踐中，政府應當對民營化的范圍、程序、公用事業(yè)單位的規(guī)制體制與手段，以及公用事業(yè)民營化中的安全性等問題作出制度性安排，為民營化的實施提供良好的法治環(huán)境，降低民營化的成本，消除民營化中的不穩(wěn)定因素。

(二)公共資源支持責任

公用事業(yè)民營化意味著引進民間資本提供公共服務，而公用事業(yè)的特殊屬性決定了大部分投資收益不高，甚至虧損。由于公用事業(yè)投資所需數額大、回收周期長、投資回報率不高，因此，需要政府進行補貼或給予稅收優(yōu)惠。要解決公用事業(yè)民營化的融資問題，首先需要政府對公用事業(yè)改革進行分類指導，界定可民營化的行業(yè)及范圍，引導民間資本投資。對于電信網絡、電力等有利可圖的行業(yè)，政府只需放松管制，加強監(jiān)督就能實現民營化改革。但是，對于環(huán)境保護、垃圾處理、城市綠化等收益性不高的項目，則需要政府補貼或稅收優(yōu)惠等鼓勵性措施，從而吸引民間資本進入。而公共工程(如公交、道路、機場等)的建設經營，投資規(guī)模大、建設周期長、經濟效益與社會效益均比較明顯，但往往社會效益高于經濟效益，則應當采取特許經營、定期限收費等政策。對于新技術的開發(fā)、高風險高社會效益的項目，政府應給予特惠政策，建立合理的政府補貼機制。此外，應進一步完善資本市場，為公用事業(yè)投資主體提供多元化融資渠道，調動民間資本參與公用事業(yè)投資的積極性。對于那些市場不愿參與或無力參與的公用事業(yè)產品的供給，政府不能推卸責任，而應承擔公共資源支持責任，填補市場空缺。

(三)監(jiān)管與規(guī)制責任

市場本身具有逐利性和信息不對稱性，因此，在公用事業(yè)民營化中容易出現損害公共利益、產品價格暴漲、服務質量下降、環(huán)境污染等外部效應。為消除外部效應，政府應該適時調控，對公用事業(yè)產品的價格、服務質量等進行有效的監(jiān)管。正如波特雷所說，大為精簡的公共機構成為一個授權者，而不是供給者，其職能濃縮為確定和監(jiān)督合同的執(zhí)行及其外部效應的消除。同時，在公用事業(yè)民營化過程中，政府授權、企業(yè)運作，這種授權與執(zhí)行的關系容易產生尋租腐敗，因此，公用事業(yè)民營化中的監(jiān)管不僅是政府對民營化主體的監(jiān)管，還需引入第三方對政府進行監(jiān)督。

政府對公用事業(yè)民營化運作主體的監(jiān)管包括:進入監(jiān)管、質量監(jiān)管、價格監(jiān)管和退出監(jiān)管。首先，政府應當對進入公用事業(yè)領域的企業(yè)(組織)進行資質審查，不僅對投資能力進行把關，還要優(yōu)選信譽好、社會責任感強的企業(yè)參與公用事業(yè)產品的供給。其次，公用事業(yè)關系到公眾日常生活，因此，對質量與安全性的要求不能因為民營化而降低。在政府壟斷供應時期，不受成本和收益的考量，產品質量及安全性一般都有保障，而在私營部門供應過程中，缺斤短兩、偷工減料等現象時有發(fā)生，因此，政府的監(jiān)管必不可少。再次，公用事業(yè)民營化也就是說產品的供應由市場來決定，而對某些特許經營產品，供應者會抬高價格以獲取高額壟斷利潤，大量低收入群體可能因此無法享受基本公共服務。政府必須進行價格監(jiān)管，對關系民生的公用事業(yè)產品進行調價，要舉行價格聽證會，綜合考量各方利益。最后，私營部門在參與公用事業(yè)產品的供給中，因收益等問題可能選擇退出，此時需要政府督促其依照法定程序完成交接，以免對公用事業(yè)產品供給造成震蕩與斷缺，影響公眾的正常生活。

(四)促進公平正義、維護公共利益的責任

政府為社會提供基本公共服務、維護公共利益是其根本職責。公用事業(yè)民營化后，私營部門成為公用事業(yè)供給主體，而私營部門為追求自身利益的最大化，可能因選擇目標客戶群而忽略弱勢群體的利益。公用事業(yè)作為公眾日常生活的必需品，具有很強的公益性，政府必須保護弱勢群體在民營化改革中的利益。從政府管理的角度來看，公用事業(yè)服務應始終堅持普遍服務原則，即服務的可獲得性、非歧視性和可承受性［21］。比如，城郊居民供水、電信網絡等管網建設投資量大、收益小，私營部門出于成本收益的考量只能靠提高價格來彌補投資缺口。此時，在強化公眾利益的前提下，也要平衡投資主體的利益。為確保私營部門的投資收益，政府作為公共服務的組織者，應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為企業(yè)提供必要的支持與服務，對收益性低的投資領域，政府可以給予一定的稅收優(yōu)惠或財政補貼，以促進民營化改革的有序推進。

此外，公用事業(yè)民營化涉及到政府、私營部門(主要是民營企業(yè))、公眾之間的利益重新分配，而政府作為民營化的主導力量和制度安排者具有不可推卸的責任［22］。因此，政府除了需要承擔上述責任以外，還應當協調好各方利益。對于交給企業(yè)來生產的產品，政府應該放松規(guī)制，減少直接干預，實現政府職能轉型。同時政府應該引導公眾順應民營化改革，構建誠信的社會氛圍。政府應該將公用事業(yè)民營化作為提高供給效率、拓寬供給主體的治理手段，而不是作為擴大財政收入的手段，否則公眾利益將受到損失?？傊挥谐浞职l(fā)揮市場與政府的機能，協調好兩者間的關系，才能實現效率與公平的提升。

注釋

① 成本劣加性與規(guī)模經濟都是經濟學概念，其中前者是指一個企業(yè)生產各種產品的總成本比不同企業(yè)生產這些產品的成本之和要小;后者是指在一定的產出范圍內，生產函數呈規(guī)模遞增的狀況，即隨著產出的增加，單位產品的成本下降。參見曼昆《經濟學原理:微觀經濟學分冊》.梁小民譯，北京大學出版社，2009年。

② 外部性是指社會成員(包括組織和個人)從事經濟活動時，其成本與后果不完全由該行為人承擔，也即行為舉動與行為后果的不一致性。外部性又可稱為溢出效應、外部影響或外差效應，指的是一個人或一群人的行動和決策對另一個人或一群人強加了成本或賦予利益的情況。比如，民營工廠對當地的環(huán)境污染現象，就是典型的外部效應。

③ 長線責任是指公眾通過表達對政府問責，政府通過契約對服務提供者進行問責的機制。短線責任是指公眾通過客戶權利對服務提供者進行問責的機制。參見世界銀行《2004年世界銀行發(fā)展報告:讓服務惠及窮人》，中國財政經濟出版社，2004年。

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