●寇鐵軍 趙 穎

一、關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

（一）現(xiàn)代財(cái)政的定義

財(cái)政是政府的經(jīng)濟(jì)行為。由于政府是分級(jí)次的，至少分為中央與地方兩個(gè)層次；而經(jīng)濟(jì)行為又是以分配（財(cái)政收支）為主導(dǎo)的，輔之以配置（公共產(chǎn)品與服務(wù)）功能及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能（動(dòng)用財(cái)政稅收等工具，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)紊亂）。因此，筆者認(rèn)為，市場(chǎng)失靈指的是在市場(chǎng)充分發(fā)揮其資源配置基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)天然無法有效配置資源，而引起的收入分配不公平及經(jīng)濟(jì)社會(huì)不穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。

現(xiàn)代財(cái)政的一般特征是：一是各級(jí)政府是行為主體；二是滿足社會(huì)公共需要是行為主體所要達(dá)到的目標(biāo)；三是財(cái)政收支的無償性；四是以政府為主體的分配具有集中性。

（二）對(duì)財(cái)政配置職能的理解

財(cái)政作為政府的經(jīng)濟(jì)行為，其配置的職能主要體現(xiàn)對(duì)滿足社會(huì)公共需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)提供。因此，從另一個(gè)角度講，市場(chǎng)調(diào)節(jié)主要體現(xiàn)在對(duì)私人產(chǎn)品與服務(wù)的提供上。

二、關(guān)于財(cái)政學(xué)研究

（一）財(cái)政學(xué)的研究是否有財(cái)政學(xué)一般

筆者認(rèn)為，從現(xiàn)代社會(huì)來講是存在財(cái)政學(xué)一般的，也就是說可以編出一本體現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的財(cái)政原理教材。這就要圍繞緩解市場(chǎng)失靈帶來的種種矛盾，從政府運(yùn)用財(cái)政稅收干預(yù)的角度，以公共產(chǎn)品與服務(wù)提供為主線，分別描述為彌補(bǔ)提供公共產(chǎn)品的成本，就必須有各種稅收；為滿足社會(huì)公共需要就必須有各項(xiàng)財(cái)政支出。

至于各國(guó)財(cái)政制度與政策各不相同，這就是財(cái)政的特殊性，可以通過其他專業(yè)課解決或在講授現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理的同時(shí)，作為案例對(duì)本國(guó)的制度與政策進(jìn)行說明。

（二）財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論與財(cái)政學(xué)理論基礎(chǔ)

財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論與財(cái)政學(xué)理論基礎(chǔ)兩者是不同的。但在目前的財(cái)政理論研究中往往是混淆的，是交織在一起的。

筆者認(rèn)為，財(cái)政學(xué)理論基礎(chǔ)可以不同，但財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論是基本相同的。后者大致可以包括：財(cái)政職能、收支規(guī)律與原則、預(yù)算的模式與原則、財(cái)政體制上的集權(quán)與分權(quán)及財(cái)政政策的基本形式。就現(xiàn)代財(cái)政學(xué)來說，財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論以公共產(chǎn)品與服務(wù)提供為主線進(jìn)行收支分析。

而財(cái)政學(xué)理論基礎(chǔ)則由為財(cái)政學(xué)基本理論提供支撐的更深層次的不同理論及流派思想組成的。如社會(huì)主義財(cái)政學(xué)是以馬克思主義的國(guó)家學(xué)說為基礎(chǔ)的；資本主義財(cái)政學(xué)是以各種資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)說為基礎(chǔ)的，如凱恩斯學(xué)派的財(cái)政理論是以凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)說為基礎(chǔ)的，應(yīng)該說凱恩斯革命是具有開拓性的，因?yàn)閯P恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)說與其以前的資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)說相比至少在三個(gè)方面有突出貢獻(xiàn)：一是由重視市場(chǎng)轉(zhuǎn)到重視政府行為；二是由重視供給轉(zhuǎn)到重視需求；三是由重視微觀轉(zhuǎn)到重視宏觀。自凱恩斯主義革命以來，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所采取的財(cái)政政策基本上都是凱恩斯主義的理論，或者說萬變不離其宗。因此，可以說凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)是資本主義社會(huì)的官方經(jīng)濟(jì)學(xué)。

三、關(guān)于市場(chǎng)與政府的討論

（一）關(guān)于市場(chǎng)失靈與政府失敗之爭(zhēng)

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，既有存在市場(chǎng)失靈的可能，也有存在政府失敗的可能。但對(duì)于像我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，又恰逢經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，究竟是市場(chǎng)失靈占主導(dǎo)地位還是政府失敗占主導(dǎo)地位呢？筆者認(rèn)為：我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的邏輯起點(diǎn)是政府失敗而不是市場(chǎng)失靈，正是由于我國(guó)政府長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制與政策，才使我國(guó)成為短缺經(jīng)濟(jì)的典型國(guó)家，才不得不反思我國(guó)大政方針政策的改革。經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)的主要問題依然是市場(chǎng)不完善、政府失敗，而絕不是市場(chǎng)失靈，所以大量文章探討市場(chǎng)失靈問題是不切合我國(guó)實(shí)際的。只有正視我國(guó)的實(shí)際，真正轉(zhuǎn)換我國(guó)中央政府與地方政府的職能，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能科學(xué)發(fā)展。

（二）公平、效率與政府、市場(chǎng)

筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)與財(cái)政學(xué)研究的根本目的在于如何處理好公平與效率的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中始終存在著公平與效率的矛盾，同時(shí)也存在政府與市場(chǎng)兩大調(diào)節(jié)機(jī)制。那么，在處理公平與效率的關(guān)系上，政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩大調(diào)控主體應(yīng)該是有分工并各有側(cè)重點(diǎn)。政府分配機(jī)制的主攻方向應(yīng)是公平，而市場(chǎng)分配機(jī)制的主攻方向是效率。只有這樣才能充分發(fā)揮兩者的長(zhǎng)處，在處理公平與效率的關(guān)系上形成互補(bǔ)機(jī)制。當(dāng)然需要說明的是，在處理公平與效率的矛盾上，政府分配機(jī)制與市場(chǎng)分配機(jī)制的分工各有側(cè)重，并不等于說政府分配可以不講效率，而市場(chǎng)分配可以不講公平。

四、公共財(cái)政與民生財(cái)政

為區(qū)別我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政，筆者贊成將目前我國(guó)的財(cái)政稱之為公共財(cái)政。

公共財(cái)政與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政主要區(qū)別有三點(diǎn)：一是公共財(cái)政收支的廣泛性，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收支絕大部分來自并投資給國(guó)有經(jīng)濟(jì)；二是公共財(cái)政的民主性，財(cái)政收支安排要重點(diǎn)考慮大眾的訴求，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政收支安排更多地考慮國(guó)家或政府的需要；三是公共財(cái)政的法制性，財(cái)政收支及政府預(yù)算的安排要有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政缺乏財(cái)政相關(guān)法律與制度保障，更多地是長(zhǎng)官意志。

從模式來說，公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政模式，而民生財(cái)政只是其中的一種表現(xiàn)形式而已。我不贊成把民生財(cái)政說成是公共財(cái)政的深化，即更高層次的財(cái)政。民生財(cái)政主要是針對(duì)財(cái)政支出用途而言的，擴(kuò)大民生支出有助于改善、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。但必須注意，民生財(cái)政所提供的產(chǎn)品與服務(wù)更多地是準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)或私人產(chǎn)品與服務(wù)而不是真正的社會(huì)共同需要。因此不能將民生財(cái)政與公共財(cái)政相提并論，或?qū)⒚裆?cái)政說成是公共財(cái)政的發(fā)展方向。

五、中央與地方財(cái)政關(guān)系及其載體——財(cái)政管理體制

從中央與地方財(cái)政關(guān)系歷史探源與發(fā)展角度來說，中央與地方財(cái)政關(guān)系是一個(gè)具有歷史性、世界性、多學(xué)科的問題。

中央集權(quán)為本。盡管集權(quán)分權(quán)、中央地方是互為依存、共生的，集權(quán)與分權(quán)的矛盾和中央與地方關(guān)系并存，但集權(quán)是中央與地方關(guān)系的主流和基本特征。無論是中央集權(quán)基礎(chǔ)上的單一制，還是地方分權(quán)基礎(chǔ)上的聯(lián)邦制，中央集權(quán)這一點(diǎn)是共同的。只有中央集權(quán)的形式不同、基礎(chǔ)不同、程度不同，沒有中央是否集權(quán)之分。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、精神生活的日趨復(fù)雜，不僅國(guó)家所擔(dān)負(fù)的階級(jí)職能加強(qiáng)了，而且它所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能也相應(yīng)地?cái)U(kuò)大了，且后者比前者從頻率和幅度上要快、要大，似乎有一種 “剌輪效應(yīng)”。由于國(guó)家職能的擴(kuò)大，政府自身也變成了服從勞動(dòng)分工規(guī)律的一種職業(yè)。在中央與地方政府之間的分工，就像工廠一樣是一種協(xié)作，而且這種協(xié)作還有繼續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。然而分權(quán)不僅與社會(huì)分工相關(guān)，還有利于增加地方政府開展競(jìng)爭(zhēng)并刺激效率，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府的參與意識(shí)，約束和防止中央高度集權(quán)。

財(cái)政的集權(quán)分權(quán)與中央地方關(guān)系有著不解之緣。從根本上說，由于不同利益的驅(qū)使，中央政府要求集權(quán)，而地方政府要求分權(quán)。但是財(cái)權(quán)、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)標(biāo)度，財(cái)權(quán)、財(cái)力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對(duì)比度。因此財(cái)政的集權(quán)分權(quán)是中央地方關(guān)系的確立 、調(diào)整的重要內(nèi)容。從美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的始因到聯(lián)邦憲法的出臺(tái)以及修改，從蘇聯(lián)的高度集權(quán)到南斯拉夫的極度分權(quán)，無不與財(cái)政集權(quán)分權(quán)有關(guān)。從一定意義上說，中央與地方關(guān)系是融洽還是緊張，其走向如何均受財(cái)政的影響和制約。

利益是中央地方、集權(quán)分權(quán)的第一推動(dòng)力。無論中央政府或地方政府作為經(jīng)濟(jì)人也好，還是作為政治人也好，都會(huì)有其自身的利益。正因?yàn)槔娴尿?qū)動(dòng)，才會(huì)使高度集權(quán)或極度分權(quán)成為現(xiàn)實(shí)，并使這雙重憂患仍然同在。

界定政府職能是劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基本前提。現(xiàn)代政府職能的作用方向與目標(biāo)，都是與市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用互補(bǔ)的，并以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的。

政府職能的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度是與各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的質(zhì)、量、度結(jié)伴而生的。就我國(guó)實(shí)際來說，如果我們繼續(xù)忽視政府作為公共產(chǎn)品供給者的基本屬性，而還只講其他什么屬性，政府職能就總是也不會(huì)得到根本性的轉(zhuǎn)變。

政府職能作用的著力點(diǎn)變化是有規(guī)律的。一般地說，現(xiàn)代政府在履行穩(wěn)定、分配、配置三大職能的同時(shí)，就是完成統(tǒng)治階級(jí)政治任務(wù)的保證。因此，在正常情況下，國(guó)家政府的原發(fā)性政治職能，其所具有的階級(jí)性，由于國(guó)家政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化而相對(duì)淡化?，F(xiàn)代政府是以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)為中心，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，配置與分配職能是起著不同程度的影響作用的。

事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分與中央、地方政府職能作用側(cè)重點(diǎn)相關(guān)，與公共產(chǎn)品受益范圍相關(guān)，如果說中央與地方政府在政府職能分工上具有的層次性，從主觀上為事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分提供了約束條件，那么公共產(chǎn)品受益范圍的層次性，就從客觀上為事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分提供了依據(jù)。政府間轉(zhuǎn)移支付作為集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，其以特有的靈活、多樣的方式，起著削減雙向非均衡的作用。政府間轉(zhuǎn)移支付有助于彌補(bǔ)分割稅收方式在協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政之間關(guān)系方面的缺陷和不足，是規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

從中央與地方財(cái)政關(guān)系的國(guó)際實(shí)例分析中，可以得出如下結(jié)論：首先，一般地說，就財(cái)權(quán)財(cái)力的分權(quán)程度而言，復(fù)合制國(guó)家比單一制國(guó)家要大些，發(fā)達(dá)國(guó)家比發(fā)展中國(guó)家要大些，地域遼闊的國(guó)家比地域狹小的國(guó)家要大些。同樣類型的國(guó)家在集權(quán)、分權(quán)程度上的差異，又與其歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)體制等因素相關(guān)。其次，實(shí)行分級(jí)財(cái)政，并運(yùn)用不同方式突出中央財(cái)政的主導(dǎo)地位。分級(jí)財(cái)政的特征是各級(jí)財(cái)政對(duì)相應(yīng)各級(jí)議會(huì)負(fù)責(zé)；財(cái)政收支劃分法制化；各級(jí)政府財(cái)政均擁有自己相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)、財(cái)力。分級(jí)財(cái)政不等于中央與地方平起平坐，無論大國(guó)還是小國(guó)，聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均無例外地將財(cái)政重大立法權(quán)和財(cái)政收入的大部分由中央政府支配。但收入權(quán)及財(cái)力的集中，并不伴隨著支出使用權(quán)的集中。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付方式，使地方政府在財(cái)政支出方面擁有較多的權(quán)利；再次，分稅制是規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本模式。所謂分稅制，是在國(guó)家各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的原則，結(jié)合稅種的特性（稅源狀況、對(duì)經(jīng)濟(jì)影響程度及征管效應(yīng)等方面）劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，使各級(jí)政府財(cái)政均擁有自己相對(duì)獨(dú)立的稅收收入及主體稅種，并以此為主導(dǎo)、輔之以政府間轉(zhuǎn)移支付制（補(bǔ)助制）的財(cái)政管理體制的一種模式。但分稅制具有不同的形式，從而反映了中央與地方政府間在財(cái)政管理權(quán)限、收支劃分上的相互依存度和集散度。

在處理體現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)體制交匯點(diǎn)的各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系上，不論從我國(guó)原有的特征來看，還是從正在“進(jìn)行時(shí)”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌及未來將要建成的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上看，都要確立集權(quán)為主、分權(quán)為輔的指導(dǎo)思想。我國(guó)財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)模式是中央集權(quán)下的地方分權(quán)，分稅制為主、政府間轉(zhuǎn)移支付（補(bǔ)助制）為輔的分稅分級(jí)財(cái)政。我國(guó)的分稅制應(yīng)為以分稅分率制為特征的徹底分稅制。

關(guān)于我國(guó)財(cái)政級(jí)次的劃分，中央與地方應(yīng)分清主次，地方各級(jí)政府及其財(cái)政又要注重虛實(shí)之分。而縮小省級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，擴(kuò)大城市政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，應(yīng)成為我國(guó)分權(quán)的一條重要原則。把處理中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系的重心放在中央與城市財(cái)政上來實(shí)為上策。這既符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程，又有利于突出中央政府及其財(cái)政的主導(dǎo)地位，客觀上還能起到一種“削藩”的作用。

六、集權(quán)分權(quán)與財(cái)政運(yùn)行中的“條塊”關(guān)系

在我國(guó)集權(quán)與分權(quán)的主要問題是不規(guī)范，要運(yùn)用法律手段著力解決這一問題。只有規(guī)范的集權(quán)與分權(quán)，才能形成相互制衡的機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到盡量減少腐敗的目的。同時(shí)必須注意到集權(quán)與分權(quán)都是雙向的，即縱向集權(quán)與縱向分權(quán)、橫向集權(quán)與橫向分權(quán)?？v向是指政府間上下級(jí)次的關(guān)系，橫向是指同一級(jí)次政府各部門的關(guān)系。筆者認(rèn)為：目前以及今后一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)從縱向來說應(yīng)該是逐步走向分權(quán)，而從橫向來說應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與財(cái)力的集中，即要打破目前的權(quán)力格局，減少所謂的“部門財(cái)政”，將政府預(yù)算分配權(quán)集中于同級(jí)政府財(cái)政部門，防止“財(cái)出多門”。這就是說要改變我國(guó)長(zhǎng)期以來的政府預(yù)算分配權(quán)分散在不同部門的局面。因?yàn)槲覀兂Ｕf事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的統(tǒng)一，我認(rèn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的統(tǒng)一是在同一級(jí)政府層面上的統(tǒng)一，而不是在每個(gè)部門的統(tǒng)一。進(jìn)一步說，在同一級(jí)政府中，事權(quán)和工作責(zé)任是各個(gè)部門所應(yīng)該有的權(quán)利與義務(wù)，而財(cái)權(quán)、財(cái)力則是應(yīng)由同級(jí)政府中的財(cái)政稅務(wù)部門掌握。

集權(quán)與分權(quán)不僅體現(xiàn)在財(cái)政運(yùn)行中“塊塊”關(guān)系（上下級(jí)政府之間的關(guān)系，主要是中央政府與地方政府的關(guān)系），還體現(xiàn)在“條塊”關(guān)系方面（各部門與同級(jí)政府的關(guān)系、各上級(jí)主管部門與下級(jí)政府的關(guān)系）。對(duì)于“塊塊”關(guān)系的研究成果較多，而對(duì)后者研究的較少。面對(duì)我國(guó)目前出現(xiàn)眾多的擁有預(yù)算權(quán)的部門，諸如發(fā)改委等，有必要結(jié)合我國(guó)國(guó)情開展對(duì)財(cái)政運(yùn)行中的“條塊”關(guān)系進(jìn)行研究。

七、財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政

財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政是既有區(qū)別，又有聯(lián)系的。但在我國(guó)對(duì)其研究往往將兩者混為一談。財(cái)政監(jiān)督的主體是財(cái)政部門，客體是財(cái)政收支狀況，重點(diǎn)是對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督及財(cái)政監(jiān)察部門對(duì)與財(cái)政收支相關(guān)部門和行為的監(jiān)督。

監(jiān)督財(cái)政是指除財(cái)政本身的對(duì)內(nèi)外的監(jiān)督，其他監(jiān)督主體對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)及制度政策執(zhí)行的檢查。這些監(jiān)督主體包括：權(quán)力機(jī)關(guān)（人大、政府、紀(jì)檢、審計(jì)等）、媒體（新聞報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等）、中介機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等）及人民大眾的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督與監(jiān)督財(cái)政都與財(cái)政活動(dòng)相關(guān)，但兩者體現(xiàn)的主體存在較大的差別。