近年來(lái)，江蘇省常州市財(cái)政局使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金方面，體現(xiàn)了“集中財(cái)力辦大事”的主題思想，在“三農(nóng)”、交通、教育、城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也存在專(zhuān)項(xiàng)資金的損失浪費(fèi)現(xiàn)象，專(zhuān)項(xiàng)資金難以從源頭上實(shí)行高效配置。

現(xiàn)行項(xiàng)目支出編制與管理出現(xiàn)了“瓶頸”問(wèn)題。從部門(mén)預(yù)算申報(bào)情況來(lái)看，發(fā)現(xiàn)存在“三大現(xiàn)象”：第一，有些預(yù)算單位混類(lèi)申報(bào)，將“經(jīng)常性項(xiàng)目”填報(bào)在“政策性項(xiàng)目”中，將“一次性項(xiàng)目”填報(bào)在“經(jīng)常性項(xiàng)目”中，認(rèn)為由此可以占用財(cái)政資金更多的份額。第二，有些預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)重視“熱度”降低，既無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，又無(wú)發(fā)展重點(diǎn)，大體與上年申報(bào)“面貌”雷同，并隨意做大支出“蛋糕”，為了本單位利益，力求保住“上年基數(shù)”，外加一塊增長(zhǎng)。第三，有些預(yù)算單位借口政府對(duì)各部門(mén)下達(dá)的重點(diǎn)工作目標(biāo)在預(yù)算編制年度以后，在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)逆序排列，將本部門(mén)（單位）履行職能的正常工作需求項(xiàng)目放在首位，讓政府重點(diǎn)項(xiàng)目成為硬缺口。

從主管部門(mén)操作層面上看，對(duì)下屬預(yù)算單位“頭帶三尺帽”編制項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象審核乏力，“二傳手”式地將難題直接推向財(cái)政部門(mén)。

另外，項(xiàng)目使用缺乏嚴(yán)肅性。有的單位隨意改變資金用途，不論預(yù)算內(nèi)還是非稅，人員支出擠占公用支出，公用支出擠占項(xiàng)目支出，高標(biāo)準(zhǔn)配置或頻換辦公設(shè)施設(shè)備、以學(xué)習(xí)培訓(xùn)名義組團(tuán)考察、超標(biāo)準(zhǔn)繳納按工資總額計(jì)提的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)等，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成了自行支配的“蓄水池”，造成年終財(cái)務(wù)超支，嚴(yán)重偏離預(yù)算軌道。有些部門(mén)在攀比效應(yīng)的驅(qū)使下，竟相向財(cái)政申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)予以彌補(bǔ)超支，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)日趨嚴(yán)重。

綜上所看，常州財(cái)政局表示現(xiàn)在到了改革攻堅(jiān)階段，惟有引入專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理這一新機(jī)制，才能在項(xiàng)目支出預(yù)算的規(guī)范編制、有序分配、有效管理上找到新的突破。

在現(xiàn)行預(yù)算體制機(jī)制改革上，引入預(yù)算績(jī)效管理來(lái)優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金的編制與分配，按照創(chuàng)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)督“四位一體”公共財(cái)政管理體制的要求，確定專(zhuān)項(xiàng)資金“點(diǎn)上突破、面上擴(kuò)大、質(zhì)上提高”預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)定位，實(shí)行試點(diǎn)探索、擴(kuò)面鞏固、全面推開(kāi)“三步走”計(jì)劃實(shí)施方案，努力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的財(cái)政績(jī)效管理新機(jī)制。

一套機(jī)制

為了切實(shí)解決各部門(mén)（單位）“重要錢(qián)，輕使用”的問(wèn)題，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率，提高部門(mén)預(yù)算編制準(zhǔn)確度，財(cái)政部門(mén)首先要制定專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理制度，將項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制程序、指標(biāo)體系建立的方法、績(jī)效評(píng)價(jià)目的要求納入部門(mén)預(yù)算制度框架體系中。其次，構(gòu)建“績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)”，將政府各預(yù)算部門(mén)事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃、項(xiàng)目達(dá)到目標(biāo)所產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目所需財(cái)政撥款等內(nèi)容設(shè)為“入庫(kù)條件”。再次，建立“結(jié)果運(yùn)用”制衡機(jī)制，建立專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算安排與上年度項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相掛鉤這一重要制衡機(jī)制，凡績(jī)效評(píng)價(jià)較差或不及格的項(xiàng)目，相應(yīng)核減下年度項(xiàng)目支出預(yù)算資金總量；凡年度預(yù)算執(zhí)行終了后的項(xiàng)目支出凈結(jié)余，財(cái)政應(yīng)全部收回，用于下年度預(yù)算安排的首要來(lái)源，統(tǒng)籌安排下年度項(xiàng)目支出或作為市級(jí)儲(chǔ)備性基金。

兩道關(guān)口

一是嚴(yán)把項(xiàng)目支出規(guī)模關(guān)。財(cái)政部門(mén)要建立以績(jī)效目標(biāo)為核心的預(yù)算編審模式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算規(guī)模的總量控制，按照政府收支分類(lèi)，從“功能分類(lèi)”和“經(jīng)濟(jì)分類(lèi)”兩個(gè)“緯度”研究項(xiàng)目支出用途的準(zhǔn)確性、合理性。實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算撥款與績(jī)效相配比，促使評(píng)價(jià)無(wú)績(jī)效或者績(jī)效與經(jīng)費(fèi)不配比的部門(mén)、單位的充分暴露，為合理削減財(cái)政支出預(yù)算規(guī)模和政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)提供依據(jù)。二是嚴(yán)把項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)。對(duì)于部門(mén)（單位）申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部門(mén)及委托有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)性中介機(jī)構(gòu)評(píng)審后，對(duì)符合條件的項(xiàng)目才能納入財(cái)政“績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)”。預(yù)算安排時(shí)從“績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)”中按輕重緩急順序分類(lèi)提取，本著集中財(cái)力保證重點(diǎn)的原則，掌握好“三個(gè)結(jié)合點(diǎn)”：項(xiàng)目預(yù)算需求與預(yù)算總規(guī)?？刂葡嘟Y(jié)合，解決重點(diǎn)投向與分年度實(shí)施計(jì)劃相結(jié)合，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排有機(jī)結(jié)合。對(duì)未納入當(dāng)年項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目，原則上預(yù)算不予支持安排，執(zhí)行中也不再追加，從制度上強(qiáng)化計(jì)劃性、體現(xiàn)嚴(yán)肅性，從而增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算編制與審核的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

三道防線(xiàn)

一是項(xiàng)目支出申報(bào)采用“預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制法”。即以項(xiàng)目的績(jī)效為目標(biāo)，以成本為基礎(chǔ)編制預(yù)算。要讓各部門(mén)（單位）先破自身既得利益，認(rèn)真填報(bào)項(xiàng)目申報(bào)文本和績(jī)效目標(biāo)可行性研究報(bào)告，詳細(xì)測(cè)算每個(gè)項(xiàng)目的成本和效益，成熟一個(gè)申報(bào)一個(gè)。杜絕一味向財(cái)政部門(mén)“要錢(qián)”，在執(zhí)行中再研究“花錢(qián)”的做法。二是項(xiàng)目預(yù)算編審采用“零基預(yù)算法”。財(cái)政部門(mén)不以上年安排部門(mén)（單位）項(xiàng)目支出的“基數(shù)”作為決策依據(jù)，應(yīng)從立項(xiàng)依據(jù)、政策準(zhǔn)入、使用方向、組織實(shí)施、社會(huì)效益等方面進(jìn)行綜合分析，使項(xiàng)目的產(chǎn)生與部門(mén)工作相結(jié)合，財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，均衡部門(mén)之間、單位之間財(cái)政資金供給水平，真正意義上實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算，促使支出水平過(guò)高的部門(mén)降低財(cái)政資金占用額。三是項(xiàng)目支出分配實(shí)行“綜合財(cái)政預(yù)算法”。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政體制的要求，財(cái)政部門(mén)要下大力氣糾正部門(mén)和單位將非稅收入視同“部門(mén)所有”、“收支掛鉤”的錯(cuò)誤觀念，加強(qiáng)對(duì)政府性基金的管理，逐步改變其專(zhuān)款專(zhuān)用的封閉式管理方式，將全部收入納入部門(mén)預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)籌管理、編制綜合財(cái)政預(yù)算。具體在核定各部門(mén)（單位）支出需求時(shí)，依據(jù)人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)安排順序，先由非稅收入和其他收入資金來(lái)源安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款，讓有較多非稅收入的部門(mén)（單位）用錢(qián)受到制約，部門(mén)（單位）在預(yù)算之外無(wú)法保留其他收支項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的綜合預(yù)算。

四項(xiàng)管理

構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)。為了全面提高部門(mén)預(yù)算編審質(zhì)量和效率，應(yīng)逐步建立并完善以預(yù)算單位基礎(chǔ)信息庫(kù)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)、政策制度檔案庫(kù)為基礎(chǔ)，以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)管理為紐帶，以國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)為終端的財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理信息系統(tǒng)，并與組織人事部門(mén)的人員編制信息庫(kù)、公安部門(mén)車(chē)輛管理信息庫(kù)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門(mén)的資產(chǎn)信息庫(kù)建立網(wǎng)絡(luò)連接，構(gòu)建績(jī)效預(yù)算編審管理信息化網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)。同時(shí)，加快完善預(yù)算編制的查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)考核分析功能，把現(xiàn)行的作業(yè)流程系統(tǒng)開(kāi)放為綜合分析系統(tǒng)，進(jìn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)整理、歸集和分析，為政府決策和財(cái)政部門(mén)預(yù)算編制和績(jī)效管理提供全面、及時(shí)、可靠的信息和數(shù)據(jù)支持。

加強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理。執(zhí)行年度終了，由各部門(mén)審核、匯總基層單位年度項(xiàng)目支出全年執(zhí)行情況，形成年度部門(mén)預(yù)算執(zhí)行自評(píng)績(jī)效報(bào)告，提交人大審查。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)各部門(mén)（單位）項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果做出績(jī)效考評(píng)，采取定性與定量分析有機(jī)結(jié)合的方法，建立評(píng)價(jià)模型，試點(diǎn)階段由財(cái)政部門(mén)探索實(shí)踐并積累績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)面階段可委托有豐富專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的中介機(jī)構(gòu)參與進(jìn)行，以提高評(píng)價(jià)的公正性和效率化水平。

將預(yù)算績(jī)效納入法制化管理。將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理等納入深化部門(mén)預(yù)算改革的制度設(shè)計(jì)范疇，把績(jī)效評(píng)價(jià)提高到深化公共財(cái)政改革、強(qiáng)化財(cái)政管理職能的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，加大財(cái)政執(zhí)法力度。

建立多方位績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督管理體系。為改變當(dāng)前重編制輕管理、重資金分配輕績(jī)效考核、重資金撥付輕跟蹤監(jiān)督的現(xiàn)狀，應(yīng)建立多方位績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)預(yù)算財(cái)政性資金投入的全過(guò)程控制。財(cái)政部門(mén)要將更多精力放在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用和監(jiān)管決策上，主動(dòng)參與部門(mén)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及項(xiàng)目的選擇與確定，在加強(qiáng)監(jiān)管中提升公共財(cái)政理財(cái)水平。主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)所屬預(yù)算單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管，完善行業(yè)財(cái)務(wù)制度，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，及時(shí)掌握各單位預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，確保財(cái)政資金安全有效運(yùn)行。審計(jì)部門(mén)要對(duì)部門(mén)和單位預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和決算審計(jì)檢查中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行披露和通報(bào)，促其整改，強(qiáng)化執(zhí)法力度。

（作者供職于江蘇省常州市財(cái)政局）