肖喜學(xué)
中國的住宅土地使用年限70年,確立于1990年,早已成為慣例,很少人會問為什么是70這個數(shù)字。其實,1980年代初,霍英東向中央政府建議土地有償出讓,成為后來土地財政的先聲,而70年的設(shè)定與他的香港經(jīng)驗不無關(guān)系。
從界限街說起
在香港的九龍半島,有一條東西向街道,名叫“界限街”(Boundary Street),兩邊的房子看起來沒有什么不同,但房屋中介可能會告訴你:兩側(cè)的土地使用年限有可能大不相同,而且一邊要交租金,一邊則不要。
要知道它的來歷,有必要先復(fù)習(xí)一下中國近代史。
1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā),清軍戰(zhàn)敗,1841年雙方代表草擬《穿鼻草約》后英軍在香港島登陸,1842年中英正式簽訂《南京條約》,確認將香港島連同鄰近的鴨脷洲永久轉(zhuǎn)讓與英國;1860年清軍再次戰(zhàn)敗,簽下《北京條約》,把九龍半島南部連同鄰近的昂船洲一同永久轉(zhuǎn)讓給英國;1898年,英國通過與清廷簽訂《中英展拓香港界址專條》,租借九龍半島北部、深圳河以南的新界和鄰近島嶼,租期99年(但九龍寨城除外)。
這一系列動作,確定了今日香港的轄區(qū)范圍(香港島、九龍、新界);根據(jù)《北京條約》的附圖,大致就是在昂船洲島最北頭的角和九龍炮臺之間劃了一條直線,用矮矮的鐵絲網(wǎng)分割,把后來的新界和新九龍隔在外面,這也是今天界限街的走向。因此,根據(jù)中英之間原本的協(xié)議(雖然后來的中國政府并不承認這不平等條約),界限街以南是不需要還的,而界限街以北應(yīng)當在99年后,即1997年7月1日歸還給中國。
1980年代,中英雙方就香港問題談判,英國方面考慮到諸多因素并未堅持只還界限街以北地區(qū),而是把界限街南北的香港、九龍、新界全境歸還給中國。
香港土地年期的演變
1841年英軍占領(lǐng)香港島之后,當時的模擬港督義律急于大搞建設(shè),開始賣地,按照他們的說法,港島的土地與其他英聯(lián)邦國家一樣,屬于女王陛下所有,賣地只是把土地的使用權(quán)批租給買家;不過,最早的土地批租并未規(guī)定明確的期限。
1844年,港府把土地租期確定為75年,且不可續(xù)約,但幾乎所有的承租人都抱怨經(jīng)濟形勢不好而土地租期又太短,港督無奈向倫敦報告,以新加坡土地999年期為例建議延長租期,終于在1849年獲得批準,宣布把租期原來為75年的土地延長924年,合計999年,而且不補交任何地價,因此又出現(xiàn)了一大批999年租期的土地。
1898年5月,英國政府認為租期過長,導(dǎo)致政府無法與承租人一同分享土地升值的收益,要求香港政府在新批土地時取消了999年租期的租約,代之以75年可再續(xù)租75年且不另收地價的租約,同時政府要求承租人在75年租期期滿后支付按新標準制定的土地租金。此后一直到1985年《中英聯(lián)合聲明》生效,除了少數(shù)99年期的例外情況,75年租期成為界限街以南土地的標準租期。
1898年6月,界限街以北的土地由英國政府向中國租借,港府接管后,以99年減3天(從1898年7月1日起計)批租給土地開發(fā)商和使用者,在1997年6月27日期滿時收回,再由港府在6月30日歸還中國。
香港回歸時,界限街北的所有土地批租契約都將期滿,為了保持香港在過渡期內(nèi)政治和經(jīng)濟的穩(wěn)定,《中英聯(lián)合聲明》規(guī)定,港英時期的土地批租制度將繼續(xù)實行下去,并規(guī)定1997年7月1日以前期滿的土地契約可以自動續(xù)期至50年后的2047年6月30日,不需要補地價,但是從續(xù)期之日起,每年交納一定的租金(按照經(jīng)評估的土地年租金的3%計算)。于是,界限街再次成為土地特征的分界線:在界限街以北,已有土地的年期只能到2047年,而且必須交租金;而在界限街以南,只要原來的土地期限未到,就不需要交租金,而且即使是原來規(guī)定沒有續(xù)期權(quán)的土地,也可以在1997年以后到期時免地價再續(xù)一次50年。
此外,從《中英聯(lián)合聲明》生效之日1985年5月27日至1997年6月30日止,港府可以批出租期不超過2047年6月30日的新的土地。該土地的新業(yè)主須交納地價并交納象征式租金至1997年6月30日,該日以后不需要補地價,但須交納租金。
1997年7月1日后,根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定,香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國家(中華人民共和國)所有,由香港特別行政區(qū)政府負責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個人、法人或團體使用或開發(fā),其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。1997年7月15日,香港行政會議決定除了特殊用途土地(如加油站用地是21年)外,新批土地的年期定為50年,與社會制度“50年不變”的“50年”保持一致。
香港案例
于是,香港形成了一系列批租年限不同的土地:無期限、999年期、99年期、75年期、50年期等。目前,全香港還存有唯一的無期限土地標本,那就是香港圣公會香港教區(qū)主教堂——圣約翰座堂(St Johns Cathedral),1847年奠基,1849年落成祝圣。教堂坐落于最繁華的中環(huán),占地5.3萬平方英尺,緊鄰中銀大廈和匯豐銀行大廈,如果能按照10倍容積率改建為寫字樓,按照農(nóng)業(yè)銀行最近購買的999年期中環(huán)寫字樓價格每平方英尺2.78萬港幣計算,價值可高達147億港幣,不過這只是假設(shè)而已,因為當年批地時就已經(jīng)明確只能作為教堂用途。
尖沙咀的購物天堂——海港城(Harbour City),從當年的九龍倉碼頭改建而來,大部分物業(yè)的土地起止年期是從1881年到2880年,而在銅鑼灣的時代廣場則是三個時間起點的混合體,分別是1851、1861和1881年,也都是999年期。
太古(Swire)在港島東區(qū)鲗魚涌開發(fā)的太古城(Taikoo Shing),是香港有指標意義的大型住宅區(qū),其前身是1900年獲得土地的太古船塢(Taikoo Dockyard),請注意1900年本來已經(jīng)廢除999年的租期,但英資背景的太古就是不一般,它轉(zhuǎn)而向英國政府描繪一個能夠建造萬噸級輪船的宏大構(gòu)想,申請把原本以99年批租的土地延長為999年,最終獲得批準;70年以后,太古又申請把船塢改建為住宅又被批準,所以太古城便成了2899年土地才到期的藍籌物業(yè)。
1984年《中英聯(lián)合聲明》簽署,但是還要等到兩國權(quán)力機構(gòu)批準才能生效,如果這期間要買一塊地,在生效前買還是生效后買的差別就很大,因為生效前還可以享受75年續(xù)期75年等于150年的待遇,而生效后則只有2047減1985等于62年;所以開發(fā)商都希望能夠趕上末班車,還是這個太古,就成功把位于金鐘的太古廣場1座、萬豪酒店和購物中心的一部分,爭取到了150年即2135年到期的待遇,不過其他部分就只好適用2047年到期的規(guī)則了。
2047年到期的有兩類,九龍倉位于界限街北、鉆石山的荷里活廣場(Plaza Hollywood),屬于本來在1997年到期但順延到2047年的一類;而新鴻基位于維多利亞港兩岸的制高點IFC和ICC,則屬于《中英聯(lián)合聲明》生效后新批租的土地。
1997年以后,香港政府新批出的土地采用50年的標準租期,而且一般不可續(xù)期;當然也有例外,1999年,迪斯尼樂園最后就被授予了50年續(xù)期50年等于100年的優(yōu)惠,不過這來源于迪斯尼超強的議價能力。
國際比較
在現(xiàn)代的英美法系中,地產(chǎn)權(quán)分兩類:一類是freehold(自主持有或者永業(yè)權(quán));另一種是leasehold(租賃持有或者租業(yè)權(quán)),前者無期限,后者有期限。英國的土地在法律上都歸英國王室所有,英王是唯一絕對的土地所有人,但擁有freehold的土地持有人實際上是該土地的所有者,只要他不違反法律和規(guī)劃和侵犯他人利益,就可以隨意利用和處分土地。
據(jù)統(tǒng)計,英國公共部門所有的土地占15%左右,而民間(包括自然人和法人)所有的土地占85%左右。從長江實業(yè)公布的年報中,我們可以發(fā)現(xiàn),長實在英國倫敦Convoys Wharf開發(fā)的商業(yè)住宅項目,在荷蘭、比利時、墨西哥及巴哈馬經(jīng)營的碼頭都是freehold。
在美國,私有土地占美國國土面積的59%,主要分布在東部和中部,聯(lián)邦政府土地占32%,主要分布在西部;州政府土地占7%,其余2%為印第安人保留地。在日本,私有土地超過60%,而國有和公有的土地大部分是山林、河川和海濱地,其土地資產(chǎn)總值只占日本全部土地資產(chǎn)總值的6%以下。在地廣人稀的加拿大,私有土地不到總面積的11%,但主要分布在南部土地肥沃地帶,全國的城鎮(zhèn)土地、良田、牧場等經(jīng)濟效益高的土地大部分被私人占有。
在法國、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士等大陸法系國家,土地所有制的特點也是土地私人所有一般占主要成分,私有土地的價值量一般占各國(地區(qū))全部土地資產(chǎn)價值的絕大部分;私有土地雖受政府調(diào)節(jié),但主要以市場機制配置。
在英國另外一個曾經(jīng)的殖民地新加坡,土地契約被簡稱為地契,目前也存在多種形式的地契: 永久地契、999年、103年、101年、99年。其中永久地契和101年、103年或者999年地契都是新加坡建國前留存的產(chǎn)物,建國后批出的土地則沒有了永久地契,而采取與香港趨同的批租制,只不過是99年地契,故目前大部分在售物業(yè)為99年地契,而那些在售的永久地契物業(yè),則是開發(fā)商從私人手上收購freehold土地后重建出售的。
中國模式
回到本文開頭,當年霍英東最早向中央領(lǐng)導(dǎo)提出建議,租地給外商進行開發(fā),而后來的“70年”也是從霍英東建議的“99年”、 “也可以75年”中來。其中的“99年”來自于界限街以北的批租土地,而“75年”則是當時港府在界限街以南的批租年限,中國最終為住宅選擇了一個比75年更短一些的70年,而其他類型的土地年期則更短。
周其仁教授曾撰文,把中國的城市土地制度形容為一部“急就章”,即從法律嚴禁土地轉(zhuǎn)讓、租賃和買賣,到形成可以拍賣土地使用權(quán)的市場體制,在國家行政和立法層面,前后總共還不到一年時間,當時急急忙忙定下的土地轉(zhuǎn)讓年期受到了香港的影響,而那里有一個回歸大陸的特殊約束條件,所以不少土地批租的年期比較短。他還認為“最大之失”是“把香港單一土地所有制的特殊,錯以為是可以通行天下的一般。其實全部土地歸港英政府,只是港島的殖民地體制遺產(chǎn),并不是包括新界在內(nèi)的全部香港的土地制度”。
周教授的基本觀點我是同意的,但是在對香港土地制度的細節(jié)理解上,他的理解有失偏頗,事實上當時香港的土地年期并非因為受到回歸大陸的約束,因為界限街以南大多數(shù)土地從1898年以后就按照75年批租了。
在中國,不管年限多長,城鎮(zhèn)土地都是100%歸國家所有,私人部門(包括自然人和法人)只擁有40年至70年的使用權(quán)。也就是說,中國與世界大多數(shù)國家的土地所有制結(jié)構(gòu)不同,而是采取了與兩個英國的前殖民城市——香港和新加坡趨同的規(guī)則。問題是香港和新加坡都是一個小的經(jīng)濟體,而且都屬于低稅收地區(qū),它們可以用循環(huán)收取的高地價來彌補低稅收和高福利,通過不斷的資本進入得以支撐高房價(短土地年期實際上意味著土地價格進一步高企),而中國則是高稅收、高政府開支、低福利的大經(jīng)濟體,依靠外在資本持續(xù)進入沒有可能,那么又有誰來支撐我們長期的高地價呢?
王家衛(wèi)有部電影名叫《2046》,與2047年有所巧合,似乎又不是巧合。在中國內(nèi)地, 70年(如果從1990年開始算也不到50年了)以后,政府是否會舍得免地價自動續(xù)期?對購房者來說,人生中積累的最大一筆資產(chǎn)會落在界限街的哪一邊?