傅蔚岡

在3月14日的十二屆全國人大一次會議第四次全體會議上，《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》得以通過，根據(jù)該方案，鐵道部不再保留。

在2011年溫州“7·23事故”之后，我曾撰文指出，如果說撤銷鐵道部為時過早，我們可以將目前鐵道部的“三定”方案中的大部分職責剝離，讓鐵道部成為一個專司鐵路監(jiān)管的機構(gòu)。盡管我也想到中國鐵路會政企分開，但是沒想到會來得這么快。

如何看待此次鐵道部分拆？必須說，此前鐵道部政企合一的運作方式也有其可取之處，一個最大的好處是可以集中力量進行鐵路建設(shè)，這幾年中國高鐵的突飛猛進就是一個例證。但高鐵的迅猛發(fā)展掩蓋不了中國鐵路市場的種種問題。

一方面，鐵道部的高歌猛進使得財務(wù)風(fēng)險凸現(xiàn)。這幾年間，京津、滬杭、京滬和京廣等高鐵線路落成，高鐵運營為旅客出行增加了更多的選擇，當然是好事。但是高鐵大規(guī)模通行的背后卻給鐵道部背上了沉重的資金負擔。根據(jù)鐵道部2012年上半年的財務(wù)報告，上半年虧損88.1億，而2010與2011年均實現(xiàn)盈利；數(shù)據(jù)還顯示鐵道部成本快于收入增長，融資能力大幅下降，上半年資金來源僅3108億。為何虧損增加？一個可能的解釋就是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資增加了財務(wù)成本。

另一方面則是為減少財務(wù)風(fēng)險而縮短工期使得安全風(fēng)險增加。近幾年來中國高鐵幾乎都是比預(yù)定工期提前完成，比如京滬高鐵比預(yù)期提前兩年完成。為何要縮短工期、提前完成？很重要的一個原因就是因為項目投資巨大，提前完成可以增加鐵道部的現(xiàn)金流。還是以京滬高鐵為例，截至今年2月28日，京滬高鐵共運輸旅客一個億，以均價700元計算，一共給鐵道部增加了700億元的收入，有力地緩解了鐵道部的資金饑渴。

但縮短工期可能帶來安全風(fēng)險。2011年京滬高鐵開通之后，就發(fā)生了近十起大面積晚點，讓公眾對中國高鐵產(chǎn)生各種疑惑；而此后發(fā)生的7·23事件，更是讓公眾對鐵路安全的不信任積聚到了極點。以至于鐵道部不得不在京滬高鐵上降速。

那么，此次鐵道部一分為三是不是意味著這種狀況會得到緩解？首先，將鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，有利于交通運輸部統(tǒng)籌中國的交通事業(yè)，減少由于鐵路歸鐵道部、公路水運和航空歸交通部而產(chǎn)生的重復(fù)投資。

在一個正常的市場經(jīng)濟里，重復(fù)投資在某種程度上是實現(xiàn)市場優(yōu)勝劣汰的途徑。但在中國，由于絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資都是由國有資金投入，重復(fù)投資導(dǎo)致的資源浪費將由沒有機會發(fā)表意見的普通公眾承擔。從這個意義而言，交通運輸部的統(tǒng)一規(guī)劃可能減少浪費。

其次，政企分開可以更好地保護公眾的利益。政企分開后，承擔鐵道部企業(yè)職責的中國鐵路總公司被定為正部級，而監(jiān)管鐵路的國家鐵路局只有副部級，盡管這會給公眾帶來國家鐵路局是否有能力來監(jiān)管中國鐵路總公司的疑問，但是由一個獨立的外部機構(gòu)對企業(yè)進行監(jiān)管，將扭轉(zhuǎn)以往政企合一的尷尬局面。

監(jiān)管者和被監(jiān)管者的身份合一，最大的問題是使鐵道部不能對安全事務(wù)進行獨立的專業(yè)判斷。作為一個生產(chǎn)者，它的任務(wù)就是盡可能地營利；而作為監(jiān)管者，它的使命是維護消費者的權(quán)益。當這兩個身份合二為一時，你能指望鐵道部能做出什么樣的選擇呢？一個可能的辦法就是捂蓋子，盡量掩蓋不利于消費者的信息，做出對自己利益最大化的決策。

當然，政企分開只是中國鐵路走向市場化的第一步，那么，它能夠走多遠？很多人懷疑“就此一家，別無分號”的中國鐵路總公司的變革能力。不過在我看來，要梳理鐵道部的這個百年老店當然需要一個過程，但是只要公路和航空市場是市場化運營，那么外部環(huán)境的競爭壓力也會逼迫中國鐵路總公司采取各項變革。否則消費者會用腳投票作出自己的選擇，畢竟，出行并不是只有鐵路一個選擇。

（作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長）