石破
公務(wù)員退休后去搞協(xié)會(huì)、研究會(huì),不以個(gè)人名義,而以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的名義活動(dòng),以隱蔽的方法收錢,拿錢之后即可自由支配?,F(xiàn)行法規(guī)對(duì)協(xié)會(huì)、研究會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督不嚴(yán),缺乏嚴(yán)密的審計(jì)制度,如不迅速進(jìn)行制度建設(shè),將可能成為退休官員腐敗的溫床。
中部某省會(huì)城市的人大常委會(huì),曾經(jīng)組織人員起草法規(guī),內(nèi)容是對(duì)本市企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益保護(hù)條例。起草者們認(rèn)為,單個(gè)的企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者,與政府部門打交道時(shí)處于弱勢(shì)地位,交易成本高,維權(quán)代價(jià)大,因此他們考慮如何在制度設(shè)計(jì)里,能充分發(fā)揮企業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)家協(xié)會(huì)的作用。
但他們遇到了新的難題。該市并非沒(méi)有此類協(xié)會(huì),而是有兩個(gè)協(xié)會(huì),一個(gè)叫企業(yè)聯(lián)合會(huì),一個(gè)叫企業(yè)家協(xié)會(huì)。兩個(gè)協(xié)會(huì)承擔(dān)的功能、服務(wù)的范圍幾乎完全重疊,而所有協(xié)會(huì)會(huì)員都要繳納會(huì)費(fèi)、年費(fèi)等,實(shí)際是加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
人大代表們向這兩家協(xié)會(huì)建議整合,但卻遭到了反對(duì),因?yàn)槠渲幸患覅f(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng),曾是某高層官員的老領(lǐng)導(dǎo),在他的堅(jiān)決反對(duì)下,兩家協(xié)會(huì)整合的工作不了了之,現(xiàn)狀延續(xù)至今。
這是五六年前的事情。如今,退下來(lái)的老領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)會(huì)、研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)的情況,在該省更加普遍。該省某媒體記者小張,常年跟省里各種協(xié)會(huì)打交道,他說(shuō):“省一級(jí)的協(xié)會(huì)、研究會(huì)有1000多家,比政府部門還多得多,每個(gè)廳至少分管有一個(gè)協(xié)會(huì)或研究會(huì),有的分管五六家、七八家。每家協(xié)會(huì)、研究會(huì)里,都有一至幾名退下來(lái)的老領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)會(huì)長(zhǎng)或名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)?!?/p>
這只是省一級(jí)的情況,各市、縣也不遑多讓,根據(jù)2010年的統(tǒng)計(jì),該省有各類協(xié)會(huì)、研究會(huì)之類社會(huì)組織2萬(wàn)多家。省財(cái)政廳廳長(zhǎng)剛退下來(lái)就弄了個(gè)協(xié)會(huì),他當(dāng)會(huì)長(zhǎng),照樣去各地視察、管事、募捐。該省企業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)的會(huì)長(zhǎng),是省經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)原副主任;7名榮譽(yù)會(huì)長(zhǎng),除排名最末的一位是企業(yè)家外,其他6名分別是:省軍區(qū)原政委、省人大原副主任、省政府原副省長(zhǎng)、省政協(xié)原副主席、省社科院原黨組書(shū)記、省地方稅務(wù)局原黨組書(shū)記、局長(zhǎng)。
這股風(fēng)從社會(huì)刮進(jìn)了高校,在國(guó)內(nèi)許多高校,退下來(lái)的校領(lǐng)導(dǎo)也喜歡弄個(gè)學(xué)會(huì)、研究會(huì)之類機(jī)構(gòu),學(xué)校給錢作啟動(dòng)資金,甚至給招生指標(biāo),以推動(dòng)學(xué)會(huì)、研究會(huì)作實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)。這種情況,在中國(guó)漸成泛濫之勢(shì)。有些打著學(xué)會(huì)、研究會(huì)名義的組織,借舉辦各種評(píng)比、學(xué)術(shù)討論會(huì)來(lái)斂財(cái),干擾正常的學(xué)術(shù)交流活動(dòng),侵害當(dāng)事者的合法權(quán)益。
2011年7月,著名主持人倪萍入選“共和國(guó)脊梁”十大卓越人物,引發(fā)熱議。后有媒體曝光:由中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)刊協(xié)會(huì)、中國(guó)新聞文化促進(jìn)會(huì)、中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)研究會(huì)等單位主辦、與“共和國(guó)脊梁”名稱相似的“中華脊梁”系列評(píng)選活動(dòng),入圍者須要繳納9800元,而后者的主辦方之一亦為中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)刊協(xié)會(huì),后該協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)稱該活動(dòng)“文件是別人自己做的,冒用了我們協(xié)會(huì)的章”。
為什么這種情況會(huì)在這幾年愈演愈烈?一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá),企業(yè)的贏利能力、經(jīng)濟(jì)承受能力日益增強(qiáng),很多企業(yè)熱衷于捐贈(zèng)、做慈善事業(yè),參與社會(huì)活動(dòng),各類社會(huì)組織日益發(fā)育成熟。行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)以及基金會(huì)等,都應(yīng)是自發(fā)發(fā)展起來(lái)的典型的社會(huì)組織代表,它們應(yīng)在充分競(jìng)爭(zhēng)、良性運(yùn)作的前提下,依靠公信力來(lái)吸引公眾,但國(guó)內(nèi)目前對(duì)社會(huì)組織仍實(shí)施嚴(yán)格的控制制度,很多社會(huì)組織都有權(quán)力的背景,這是社會(huì)組織在中國(guó)的變異,是“南橘北枳”。
中國(guó)民間社會(huì)組織的成立不是備案制,而是審批制。目前除廣東之外,所有省市區(qū)社會(huì)中介組織的成立,都要有掛靠單位,要到民政部門去審批,因此,如果請(qǐng)來(lái)一位有名望的老領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)會(huì)長(zhǎng),既方便注冊(cè),也更安全。
二是由于中國(guó)民眾對(duì)官員廉潔的要求、對(duì)反腐敗的輿論壓力越來(lái)越強(qiáng)烈,有些人也在尋找一個(gè)對(duì)腐敗行為監(jiān)管的真空地帶,各類協(xié)會(huì)、研究會(huì)在一定程度上提供了這個(gè)真空地帶,它造成了正常的市場(chǎng)秩序的扭曲,權(quán)力關(guān)系的扭曲。
某些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的成立,初衷之一是為滿足領(lǐng)導(dǎo)人退下來(lái)后要有事可做,有錢可花。協(xié)會(huì)成立后,只要找到幾十家企業(yè),每個(gè)企業(yè)贊助三五萬(wàn)元會(huì)費(fèi),一年就可弄到一兩百萬(wàn),游山逛水,請(qǐng)客吃飯都可以開(kāi)銷了。
在上文提到的那個(gè)省會(huì)城市,不光市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)退下之后不閑著,有實(shí)權(quán)的局級(jí)干部也不會(huì)閑著,他們“退休不退出”,一定要弄點(diǎn)事情做。其原因,一是官員從工作崗位上退下后,心理落差太大,不適應(yīng)。在中國(guó),公務(wù)員正常的離退休制度是1993年開(kāi)始的,至今剛剛20年。讓老領(lǐng)導(dǎo)完全退下是有很大阻力的。中國(guó)的人情文化、關(guān)系文化在官場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)揮作用,退休老領(lǐng)導(dǎo)想找點(diǎn)事做,想弄個(gè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)做,在任領(lǐng)導(dǎo)也不便于干涉,反而認(rèn)為是對(duì)體制內(nèi)矛盾的一種緩沖。
還有些協(xié)會(huì)、研究會(huì)的成立,是企業(yè)對(duì)退休官員在位時(shí)關(guān)照的回饋。在目前官本位仍很嚴(yán)重的情況下,有了這樣一個(gè)組織,確實(shí)也幫企業(yè)及其他社會(huì)組織解了憂,做了些事情,如項(xiàng)目審批,經(jīng)營(yíng)許可,市場(chǎng)準(zhǔn)入等等,領(lǐng)導(dǎo)出面就容易跑成。協(xié)會(huì)既可以承包政府項(xiàng)目,也可推廣會(huì)員企業(yè)的產(chǎn)品。只要有政府采購(gòu)項(xiàng)目,協(xié)會(huì)里的老領(lǐng)導(dǎo)就可以做工作,把會(huì)員企業(yè)的產(chǎn)品納入政府采購(gòu)。協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)幫你辦了事情,一定還有利益好處。這在法律上是不禁止的,而企業(yè)從投入與產(chǎn)出比來(lái)算,也是很劃算的。
剪彩經(jīng)濟(jì)、會(huì)議經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的盛行,協(xié)會(huì)、研究會(huì)是推波助瀾者。各項(xiàng)工程的竣工典禮、企業(yè)的開(kāi)業(yè)典禮,邀請(qǐng)的除在任領(lǐng)導(dǎo)外,往往更多的是退下來(lái)的老領(lǐng)導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會(huì)、研究會(huì)正常的功能應(yīng)該是向下的,應(yīng)該致力于行業(yè)內(nèi)部的自律自治,但在目前條件下,它有可能變成關(guān)系俱樂(lè)部,成了老領(lǐng)導(dǎo)利用人際資源發(fā)揮余熱,創(chuàng)造效益的另一種平臺(tái)。
近幾年來(lái),中國(guó)多個(gè)慈善組織接二連三暴露出問(wèn)題,它們的公信力受到了民眾的廣泛質(zhì)疑。南都公益基金會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)徐永光說(shuō):“國(guó)內(nèi)有一部分基金會(huì),根本不在乎透明獲得捐款,因?yàn)橛型讼聛?lái)的領(lǐng)導(dǎo)在那里,他還就希望不透明,反正有過(guò)去的企業(yè)伙伴給他捐錢。這樣的公益組織有一大批。”
這種現(xiàn)象的泛濫,使得我們建設(shè)“小政府大社會(huì)”的改革目標(biāo)受到了阻撓,如果社會(huì)中介組織運(yùn)轉(zhuǎn)正常,可以減少政府權(quán)力層次,少養(yǎng)些公務(wù)員。但現(xiàn)在,政府既未放松對(duì)社會(huì)的管制,社會(huì)中介組織還出現(xiàn)許多利益交易、權(quán)力交易,這對(duì)社會(huì)組織的發(fā)育是一種致命摧毀。
武漢大學(xué)法學(xué)教授秦前紅,長(zhǎng)期關(guān)注這個(gè)問(wèn)題,他說(shuō):“退下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部,想利用自己的余熱,在正常界限內(nèi)搞這些活動(dòng),尚可理解,但如不從制度上去控制,很可能導(dǎo)致權(quán)錢交易。有些領(lǐng)導(dǎo)在任上時(shí),不敢去接受企業(yè)的利益輸送,企業(yè)也不敢去搞權(quán)力尋租。等老領(lǐng)導(dǎo)退下,搞個(gè)協(xié)會(huì)、研究會(huì),會(huì)很方便地接受利益輸送,因?yàn)檫@是法律的空白地帶?!?/p>
現(xiàn)行法律中,對(duì)協(xié)會(huì)的角色定位、行為規(guī)范、協(xié)會(huì)與協(xié)會(huì)成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,對(duì)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)管等,尚無(wú)健全制度?!豆珓?wù)員法》只規(guī)定了原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職3年內(nèi),不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職,不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng),并未對(duì)他們參與協(xié)會(huì)、研究會(huì)等非營(yíng)利性組織的工作作出規(guī)定。
香港有一套比較嚴(yán)密的公務(wù)員離職就業(yè)審批制度,如離職或退休的公務(wù)員不應(yīng)在政府以外從事可能與其以往政府職務(wù)有實(shí)際或潛在利益沖突,或可能引起公眾負(fù)面觀感,致使政府公信力和公務(wù)員形象受損的工作。高級(jí)官員重新“就業(yè)”,必須經(jīng)過(guò)一段“冷凍期”,以確保與以往的工作徹底切割,不存在利益沖突。
而美國(guó)1998年出臺(tái)的 《從政道德法》規(guī)定,前政府官員不得就原職有關(guān)問(wèn)題對(duì)老同事進(jìn)行游說(shuō),具體的禁止期限視職位情況分別為1年、5年乃至終身。
秦前紅認(rèn)為相關(guān)制度的制訂并無(wú)多大難度。他說(shuō):“在民間組織發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū),協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是很清楚的,外部法律給它劃的邊界是很清晰的。包括香港也有很成熟的東西,我們可以拿過(guò)來(lái)用。二是應(yīng)迅速制訂關(guān)于退休公務(wù)員的法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要自由競(jìng)爭(zhēng),但如果大家都去找老領(lǐng)導(dǎo),那么老領(lǐng)導(dǎo)的影響力不同,發(fā)揮余熱效益不同,就容易造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該從法律上先為這些人立下行為規(guī)范。這兩方面規(guī)范了,就好辦多了。”