葉竹盛

“誰能告訴我中國司法最可恨的是什么？我說是年底不立案，這明顯是瀆職，為什么體制設(shè)計成這樣？”2012年12月初，一名網(wǎng)友在微博上這樣抱怨。每到年底，一些地方的人們便開始抱怨，法院怎么不立案了，這種現(xiàn)象被媒體稱為“正義冬眠”。一周前，有媒體在北京幾個基層法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“偌大的立案庭空空蕩蕩，10來個立案窗口只開兩三個，有的只派一名法官當班。每天立案排號的數(shù)量被嚴格控制，來立案的人非常少?！?/p>

但是對于其他法官而言，“冬眠”卻是一種奢侈，《南風窗》記者在近日采訪了各地多名法官，時間都在晚上八九點鐘，受訪法官無一例外不在加班，要么趕著寫判決書，要么忙著各種年終總結(jié)。

一面是法院外部對法官“瀆職”的質(zhì)疑聲，另一面卻是法官連軸轉(zhuǎn)的高強度工作，這種現(xiàn)象到底是怎么造成的？原因或許有很多，但其中最直接的一個因素也許是法院的各種考核指標?！皩ξ覀兎ㄔ簛碚f，12月10日就是一年結(jié)束了，這以后的案子都不能立，要等到12月20日以后才能用第二年的案號立上?！睆B門市中院齊法官這樣告訴《南風窗》記者，“我們要考核結(jié)案率，年底立的案子肯定審不完?！?h3>法院的“指揮棒”

結(jié)案率只是法院內(nèi)部龐大的指標體系之一種，2008年，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導意見（試行）》，制定了33個具體指標，用以衡量各級法院和法官個人審理案件的質(zhì)量。試行3年后，2011年，最高法將指標修訂為31項，并且每年發(fā)布上一年的評估分析報告。文件規(guī)定“各級人民法院可以根據(jù)實際情況增加或者減少指標”。例如湖北省恩施州中級人民法院就只規(guī)定了8項考評基層法院的指標，并設(shè)定了不同的權(quán)重。廣西高院的《廣西法院審判質(zhì)量效率評估指標體系實施辦法》則只采用了21項指標。

根據(jù)最高法的統(tǒng)計，31項指標中，全國范圍內(nèi)都能進行統(tǒng)計的只有11項，作為審理效果指標的公眾滿意度指數(shù)則很少有法院進行統(tǒng)計。這套指標體系被譽為法院審判管理工作的“指揮棒”，它不僅統(tǒng)計法院審判活動的實際情況，而且在實質(zhì)上塑造了法院的審判工作重點。例如作為審理效果指標的調(diào)解率就直接促使一些地方的法院強調(diào)通過調(diào)解結(jié)案。根據(jù)統(tǒng)計，1999年到2003年，西安市各基層法院的調(diào)解結(jié)案率徘徊在20%～30%之間，但是2004年西安市中級人民法院唯獨對調(diào)解率規(guī)定了硬指標，要求基層法院調(diào)撤率達到50%。此后，西安基層法院的調(diào)解率便不斷提高，2007年達到57.5%，并一路提升到2011年底的64.7%。

這根“指揮棒”將奏出怎樣一曲司法“交響曲”呢？31項指標被劃分為三大類，分別測量法院審案的公正性、效率性和效果，再加總計算得出一個綜合指數(shù)。最高法發(fā)布的評估分析報告稱，2011年根據(jù)指標體系計算出來的全國法院案件質(zhì)量綜合指數(shù)有所上升，按百分制計算為88.79，比上年提高了1.53。

按照評估報告，中國法院在這三方面都表現(xiàn)良好，并且呈現(xiàn)逐年改善的趨勢。例如效率性指標中包括“法官年均結(jié)案數(shù)”、“正常審限內(nèi)結(jié)案率”、“正常審限內(nèi)執(zhí)結(jié)率”三項指標，根據(jù)2010年的評估分析報告，全國法官年均結(jié)案58.61件，其中發(fā)達地區(qū)法院法官超過100件，最高為北京的155.58件；全國平均結(jié)案率高達98.51%，執(zhí)結(jié)率高達99.14%。這些數(shù)字無不勾畫出一個盡職盡責、高效且公正運轉(zhuǎn)的法院，但是簡單的數(shù)字卻難以反映出復雜的現(xiàn)實情況。

變通了的“數(shù)據(jù)”

面對各種指標，煩惱的法官們發(fā)展出了各種技術(shù)處理手段?！赌巷L窗》記者晚上8點多聯(lián)系上福建省寧德市某法院的張法官時，他正在加班趕判決書，“結(jié)案率很難實現(xiàn)，有時候為了達到指標，就預先結(jié)案，但實際上判決書還沒有出。立案那邊我們院從12月10日開始就已經(jīng)是只收案不立案了，讓當事人20日后再來?！鳖愃频淖龇ㄔ谄渌ㄔ阂埠芷毡?，廣東某基層法院的毛法官告訴《南風窗》記者，往年不抓結(jié)案率，所以年底都是放開立案的，但是今年突然開始“抓得很緊”，11月底就停止立案了?！坝袝r候為了應(yīng)付當事人，我們就說需要時間審查立案材料，先把當事人拖住?！?p>

毛法官透露，為了應(yīng)對，還出現(xiàn)了一些對案件的“灰色處理”?！坝袝r候無奈之下，對一些系列案，如果來不及結(jié)案，比如說集團欠債的，一張欠條就是一個案子，我們會設(shè)法說服當事人撤訴，退回一半訴訟費，”毛法官說，“只能讓他們‘賣個面子。這樣就可以大幅提高結(jié)案率?！?當記者問到，如何才能避免立案難和各種變相結(jié)案的現(xiàn)象時，毛法官說，沒有其他辦法，除非不考核這一項。

除了結(jié)案率，毛法官所在法院還重點考核“調(diào)撤率”，而這項指標的操作空間更大。中國的調(diào)解方式分為人民調(diào)解和司法調(diào)解兩種，“原來是‘訴調(diào)對接，人民調(diào)解委員會的調(diào)解進行司法確認后可以計入調(diào)解率，但是現(xiàn)在不行了。所以有時候我們會把人民調(diào)解委員會的調(diào)解結(jié)果不再做成司法確認，而是把他們的調(diào)解轉(zhuǎn)成法院的‘立案調(diào)解，收取50元的立案費，就可以計入‘調(diào)解率”。在浙江某基層法院工作的鄧法官也對法院調(diào)解中的“弄虛作假”頗有意見，“我們會請一些人民調(diào)解員，給很少報酬，他們也不做具體工作，就是在調(diào)解書上掛個名字”。

鄧法官供職的法院今年開始強調(diào)一項“歸檔報結(jié)率”的指標，要求達到100%。這讓他頭疼不已，“簡直要把我們逼瘋了”。這項指標要求法官在每月22日前將已經(jīng)判決的案子統(tǒng)一歸檔?！斑@違反了審判規(guī)律，是人為縮短了審限。比如說距離審限還有10多天，就要求我們結(jié)案了。有些案子即使已經(jīng)下了判決書，但還有送達等工作要做，尤其是公告送達的情況，要60天后才生效。還沒有生效的案子怎么能歸檔?！庇袝r候為了應(yīng)付這個指標，鄧法官只好讓書記員拿個空的檔案袋先去簽名，等生效后再把資料裝進去上交。

還有一項指標也讓鄧法官哭笑不得，效果指標中有一項要求保持較低的“信訪投訴率”。鄧法官向《南風窗》記者講述了一個親身經(jīng)歷的案件?！按遄永镉幸粋€人因為建房糾紛打傷了鄰居，被判刑一年，出獄后不斷上訪，領(lǐng)導說這是法院判的案子，要讓法院來解決問題，于是我就被派出去跟著這個上訪者，他上樓我就在樓下等著，他下地我就在田邊蹲著，他上車我就上去把他拉下來。最后由政府出面和他簽了《息訴罷訪協(xié)議》，給他經(jīng)濟補償。他本來只有一棟破泥房，現(xiàn)在靠政府補償都已經(jīng)蓋了4層樓房了。被他打的那個人看他那么彪悍，也不敢在村子里住下去，最后也是政府出錢讓他到外面去買房住了。”

指標與獨立審判

江蘇省某基層法院法官湯衛(wèi)兵并不相信依靠指標管理審判活動這種做法是完全有效的，“要讓法官在審判活動中這些指標都考慮到位，根本就是不可能的，案件審判講究法官的自主性和個體性，只有法律才是每一位法官審理案件的唯一準繩”。按照中國憲法、法律的規(guī)定，各級法院應(yīng)當獨立進行審判，并通過審級制度對下級法院的審判工作進行監(jiān)督，以保證司法公正。但是指標體系卻有可能在實踐中扭曲上下級法院的法定關(guān)系。

指標體系中包括上級法院發(fā)回重審和改判的比例，一般簡稱為“發(fā)改率”?！爸灰霞壏ㄔ焊呐辛艘粋€我的案子，我的考核獎就沒了?！编嚪ü僬f。一般認為一旦被“發(fā)改”，就是基層法院“錯判”了。然而，上訴權(quán)是當事人的法定權(quán)利，基層法院并不能左右當事人的上訴意愿，而對于二審是否改判或是重審，在很多情況下并不能歸咎為一審法院的錯誤。

楊飛和張俊文抽查了重慶市2010年679件發(fā)回重審或是改判的案件，其中能夠歸結(jié)為基層法院“錯判”的比例較低，僅有民事案件中的38.99%，刑事中的12.4%，行政案件中的28.12%可以歸結(jié)為一審“錯判”。

在湖南邵東法院工作的陳貴新調(diào)研了指標體系的運作情況后提出，“司法績效如何，關(guān)系到下級法院領(lǐng)導特別是一把手的政治前途”，并因此擔憂有可能“影響上下級法院監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系的改變，越來越趨向于領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系”。在一些個案中，這個擔心已經(jīng)變成事實。中國上下層法院之間依法定并無領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，浙江省臺州市中院法官王圣杰告訴《南風窗》記者：“上下級法院在權(quán)力架構(gòu)上是平行的，不是領(lǐng)導關(guān)系。嚴格來說，具體案件是不能請示的，上下級之間可以就法律關(guān)系、個別法律的適用問題提出一些請示意見。但是現(xiàn)在很難禁止，因為通過口頭請示的方式就可以規(guī)避掉了。”

毛法官說，有時候中院法官會直接打電話來，“要挾”一審法官“通過調(diào)解把當事人搞定”，否則到時就會發(fā)回重審。在他看來，中院做法實際上是轉(zhuǎn)移工作負擔，有時候案件已經(jīng)進入了二審，中院還是會要求一審法院做財產(chǎn)保全之類的工作，“二審已經(jīng)說明是一個獨立的案件了，卷宗都不在我們這里了，但是如果我們不做就可能被發(fā)回重審，甚至改判”。毛法官經(jīng)辦的案子中，有些被中院改判的結(jié)果他并不是“心服口服”，“有時候明明是同一個系列案，上訴后同一個合議庭竟然做出不同的判決”。

王圣杰分析，發(fā)改率對于基層院來說非常重要，特別是對于領(lǐng)導，上級法院對下級法院最重要的評估首先就是看“發(fā)改率”怎樣，“從這一點來講，對法官的獨立性影響比較大，特別是對重大疑難案件來說，很多法院事先和上級法院溝通，一般不以書面請示，而是口頭請示，先問一下這個案件這樣判行不行，以確保上訴結(jié)果和一審一致?！?/p>

司法活動的主體是法官，美國最高院大法官布雷耶堅持，“法治必須通過法官來實施?！币粋€合理的指標體系應(yīng)當能夠選拔出優(yōu)秀法官，但是目前而言，這套指標體系似乎并非最優(yōu)選擇。

王圣杰說，“單純從辦案量很難衡量一個法官的素質(zhì)，辦一件疑難案件比辦一系列類型化的案件要難得多。另外，從‘調(diào)撤率來看，一般要求法官要有很好的法律功底和社會閱歷，但是有些時候完全有可能通過自己各方面的社會關(guān)系，或者不是特別正當或是嚴謹?shù)姆墒侄危卯斒氯说募蓱勑睦砣ゴ偈拐{(diào)解，這種情況也很多?！?/p>

在他看來，雖然說指標化的體系容易推廣，如果只是把法官當技術(shù)官僚，不講其他東西，這么辦有可能促進辦案效率的提升，但是從長遠來講，從促進法治和司法理性的角度講，這個評估體系首先就體現(xiàn)了對法官個人的不尊重?！拔覀冃牡椎拇_是這樣想的。如果非要機械化地去套用我們的工作成果，那么就沒有意識到法官辦案的根本意義上的職業(yè)價值。”