林云肖

隨著社會體制轉(zhuǎn)型，政府越來越傾向于通過購買公共衛(wèi)生服務(wù)的方式，將自身的一部分社會管理職能還權(quán)于社會，在這種模式下，服務(wù)供應(yīng)方的日常運(yùn)作需要政府提供資金支持，這就涉及到項目的財務(wù)管理，而全球基金也是通過資金的運(yùn)作來開展項目，兩者有許多共同點(diǎn)，全球基金的財務(wù)管理模式如詳細(xì)的工作目標(biāo)預(yù)算、嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)督導(dǎo)和評估等，對規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的會計核算、提高工作效率、增加社會效益能夠起到很大的幫助。

一、全球基金項目財務(wù)管理特點(diǎn)

1.財務(wù)各組織結(jié)構(gòu)職責(zé)明確，預(yù)算內(nèi)容具體透明度高

中國全球基金項目中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)在中國疾病預(yù)防控制中心，財務(wù)實(shí)行分級管理的原則，在衛(wèi)生部規(guī)財司的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行財務(wù)管理與核算工作。省級財務(wù)部完成本省項目的財務(wù)管理工作，參與預(yù)算編制，并按預(yù)算管好用好資金，分病種進(jìn)行項目資金的核算。項目點(diǎn)財務(wù)部按要求進(jìn)行賬務(wù)設(shè)置，按中國全球基金項目財務(wù)管理手冊正確核算項目資金和資產(chǎn)。預(yù)算編制采取財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門相結(jié)合、自下而上編制、自上而下審批的方式進(jìn)行。財務(wù)人員參與項目預(yù)算的編制和項目管理。參加項目例會，與業(yè)務(wù)人員溝通協(xié)調(diào)，以保證項目資金的及時撥付和正常使用。預(yù)算編制本著提高資金使用效益的原則，根據(jù)項目應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，預(yù)測各工作目標(biāo)的工作量，以工作量為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r水平確定單位定額，編制詳細(xì)的項目預(yù)算及用款計劃（見表1）。

表1 麗水市結(jié)核病耐多藥部分項目預(yù)算

2.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控嚴(yán)格，資料有佐證票據(jù)可追溯

全球基金項目資金按完成的工作目標(biāo)分季度撥付，撥付經(jīng)費(fèi)前，上級項目點(diǎn)會先審核上一季度完成工作量和資金使用率，項目進(jìn)展緩慢或資金使用率過低，要求作出說明，再根據(jù)實(shí)際情況決定全額撥付或相應(yīng)扣減上季度結(jié)余經(jīng)費(fèi)。報銷費(fèi)用時，各類費(fèi)用支出必須在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行，無預(yù)算的，財務(wù)人員退票拒絕支付。每一項票據(jù)的審核內(nèi)容都有明確的規(guī)定（見表2），支出結(jié)算單上要有經(jīng)辦人和項目相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的應(yīng)有領(lǐng)取勞務(wù)人員本人簽字，并寫明身份證號碼，便于項目資金審計追溯。報銷會議費(fèi)還需提供會議文件、簽到表和會議影像資料。

表2 中國全球基金項目費(fèi)用結(jié)算票據(jù)審核一覽表

3.項目實(shí)行財務(wù)督導(dǎo)和評估，出具財務(wù)督導(dǎo)書面報告

項目財務(wù)部門對其所轄的各項目點(diǎn)財務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)以及對資金使用情況進(jìn)行評價。目的在于規(guī)范財務(wù)核算與管理工作，督促其按預(yù)算、按進(jìn)度完成工作，保證項目資產(chǎn)的安全并實(shí)現(xiàn)其社會效益。督導(dǎo)內(nèi)容包括財務(wù)人員配備情況、內(nèi)部控制制度及其執(zhí)行情況、預(yù)算制定與執(zhí)行情況、會計核算情況、往來款管理情況、固定資產(chǎn)及物品材料管理情況、會計檔案保管情況。例如項目是否分工作目標(biāo)進(jìn)行明細(xì)的會計核算，是否使用規(guī)定的憑證和表格，報銷依據(jù)是否充分，審批手續(xù)是否齊全。計算相關(guān)的評價指標(biāo)如資金使用量與工作完成量的匹配程度=實(shí)際使用資金額／（單位工作量的費(fèi)用預(yù)算×工作完成量）×1 0 0%，分析資金使用進(jìn)度與業(yè)務(wù)工作進(jìn)度是否一致。督導(dǎo)過程中，財務(wù)督導(dǎo)人員必須及時與被督導(dǎo)項目點(diǎn)的項目負(fù)責(zé)人及項目財務(wù)負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通，以口頭形式指出發(fā)現(xiàn)的問題，并提出糾正意見。督導(dǎo)結(jié)束后，必須將財務(wù)督導(dǎo)書面報告交至被督導(dǎo)項目辦并抄送相關(guān)部門。

4.報表按收付實(shí)現(xiàn)制填報，項目接受獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計

項目財務(wù)報表是各項目財務(wù)部門在日常會計核算的基礎(chǔ)上定期編制的、綜合反映項目財務(wù)狀況的書面文件，財務(wù)報表編制實(shí)行月報、半年報、年報，按收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報。由于會計核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，在填報財務(wù)報表時，需調(diào)整其他應(yīng)付但未付各類款項。報表數(shù)據(jù)填報完成后，要項目負(fù)責(zé)人和財務(wù)負(fù)責(zé)人審核后才能上報。半年報和年報同時報送紙質(zhì)報表。各項目辦必須接受中國全球基金審計部的審計，并按審計部的要求開展相關(guān)審計業(yè)務(wù)，財務(wù)審計方式、內(nèi)容和審計機(jī)構(gòu)的選擇依據(jù)中國全球基金項目審計部的相關(guān)要求進(jìn)行。各級項目辦必須采取公開招標(biāo)或邀標(biāo)的方式選擇會計師事務(wù)所，如果進(jìn)行內(nèi)部審計，審計機(jī)構(gòu)和人員必須是獨(dú)立于項目財務(wù)部門之外的內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員，其審計報告必須以法人單位文件的形式上報省級項目辦財務(wù)或?qū)徲嫴块T。

二、對政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)的啟示與思考

1.編制政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)的財務(wù)管理手冊

政府要繼續(xù)加強(qiáng)對公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，編制《政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)財務(wù)管理手冊》，結(jié)合當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)和物價水平，合理規(guī)定各項單位預(yù)算定額。明確政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)的財務(wù)組織結(jié)構(gòu)、管理內(nèi)容、審核與支付、會計核算、財務(wù)報表及財務(wù)人員的培訓(xùn)等制度。管理手冊不僅可以指導(dǎo)和規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方日常的財務(wù)管理工作，而且能以管理手冊為教材，舉辦相關(guān)財務(wù)管理培訓(xùn)班，提高公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和操作能力，為今后政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)績效評價創(chuàng)造條件。

2.提高購買公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)算編制水平

政府相關(guān)部門要重視購買公共衛(wèi)生服務(wù)財務(wù)預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。在預(yù)算編制中，預(yù)算編制人員需要對公共衛(wèi)生服務(wù)紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動及變化情況有比較全面的認(rèn)識、縝密的科學(xué)論證，從而保證科學(xué)合理編制財務(wù)預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。細(xì)化預(yù)算首先要明確公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的工作目標(biāo)，這也為績效評價制度的建立和完善創(chuàng)造了前提，其次根據(jù)每個目標(biāo)核算相應(yīng)的工作量，具體核算到每一個活動、每一次會議、每一個宣傳，最后以工作量為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r水平，確定每項活動的單位預(yù)算定額，計算每一個項目和每一個目標(biāo)的工作量預(yù)算金額。預(yù)算出臺后必須向社會公布，廣泛征求意見，便于全社會的監(jiān)督執(zhí)行。

3.強(qiáng)化政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度

全球基金項目非常重視預(yù)算控制。預(yù)算編制后，若不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控和督導(dǎo)，那做的預(yù)算就形同虛設(shè)，完全失去了意義。這就需要建立一套以財政部門為中心，連接衛(wèi)生主管部門、評價專家組、公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的預(yù)算執(zhí)行情況網(wǎng)絡(luò)反饋系統(tǒng)。如全球基金信息系統(tǒng)分業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和財務(wù)網(wǎng)絡(luò)，因此建立購買公共衛(wèi)生服務(wù)信息系統(tǒng)不僅可以對預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，嚴(yán)格控制資金流向，另一方面也可以及時將公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給財政部門和衛(wèi)生主管部門，使他們能及時了解信息，盡快做出相應(yīng)決策，以保證工作目標(biāo)和預(yù)算計劃的順利完成。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，發(fā)揮財務(wù)預(yù)算管理的先導(dǎo)作用，真正做到“決策未來、監(jiān)控過程、關(guān)注結(jié)果”。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，預(yù)算編制做得很好，就是執(zhí)行不了，關(guān)鍵的問題就出在對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控不力，因此財政部門必須建立一套完整有效的購買公共衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算監(jiān)控機(jī)制。

4.建立政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)的績效評價機(jī)制

政府應(yīng)組建一個公共衛(wèi)生服務(wù)評價專家組，對預(yù)算執(zhí)行情況按季度和年度進(jìn)行督導(dǎo)和評估，堅持績效性原則，建立績效考評制度，對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，不斷提高購買資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。根據(jù)公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)際，結(jié)合對公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方完成情況的考核，使購買公共衛(wèi)生服務(wù)項目工作進(jìn)入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道。拓展政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)績效考評廣度深度，從公共衛(wèi)生服務(wù)項目績效考評開始，逐漸擴(kuò)展到政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)綜合績效考評，從重點(diǎn)考評政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性開始，逐步轉(zhuǎn)移到對政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)支出的效率性、有效性的全面考評，不斷完善公共衛(wèi)生服務(wù)績效考評工作，不斷提高考評工作質(zhì)量水平。

[1]中國疾病預(yù)防控制中心規(guī)劃財務(wù)處.中國全球基金項目財務(wù)管理手冊[S].2011.8.

[2]張萌，王家耀，吳建等，政府購買績效合同管理基本農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)評價指標(biāo)體系的研究 [J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì).2011.1 2.

[3]劉昆侖.政府購買公共服務(wù)在衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的可行性探討[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì).2009.1.

[4]張雁.從全球基金項目的財務(wù)管理看財政衛(wèi)生專項經(jīng)費(fèi)的管理[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志.2005.1 2.