林云肖

隨著社會(huì)體制轉(zhuǎn)型，政府越來(lái)越傾向于通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的方式，將自身的一部分社會(huì)管理職能還權(quán)于社會(huì)，在這種模式下，服務(wù)供應(yīng)方的日常運(yùn)作需要政府提供資金支持，這就涉及到項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理，而全球基金也是通過(guò)資金的運(yùn)作來(lái)開(kāi)展項(xiàng)目，兩者有許多共同點(diǎn)，全球基金的財(cái)務(wù)管理模式如詳細(xì)的工作目標(biāo)預(yù)算、嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)督導(dǎo)和評(píng)估等，對(duì)規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的會(huì)計(jì)核算、提高工作效率、增加社會(huì)效益能夠起到很大的幫助。

一、全球基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)

1.財(cái)務(wù)各組織結(jié)構(gòu)職責(zé)明確，預(yù)算內(nèi)容具體透明度高

中國(guó)全球基金項(xiàng)目中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)在中國(guó)疾病預(yù)防控制中心，財(cái)務(wù)實(shí)行分級(jí)管理的原則，在衛(wèi)生部規(guī)財(cái)司的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行財(cái)務(wù)管理與核算工作。省級(jí)財(cái)務(wù)部完成本省項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作，參與預(yù)算編制，并按預(yù)算管好用好資金，分病種進(jìn)行項(xiàng)目資金的核算。項(xiàng)目點(diǎn)財(cái)務(wù)部按要求進(jìn)行賬務(wù)設(shè)置，按中國(guó)全球基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理手冊(cè)正確核算項(xiàng)目資金和資產(chǎn)。預(yù)算編制采取財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)相結(jié)合、自下而上編制、自上而下審批的方式進(jìn)行。財(cái)務(wù)人員參與項(xiàng)目預(yù)算的編制和項(xiàng)目管理。參加項(xiàng)目例會(huì)，與業(yè)務(wù)人員溝通協(xié)調(diào)，以保證項(xiàng)目資金的及時(shí)撥付和正常使用。預(yù)算編制本著提高資金使用效益的原則，根據(jù)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，預(yù)測(cè)各工作目標(biāo)的工作量，以工作量為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平確定單位定額，編制詳細(xì)的項(xiàng)目預(yù)算及用款計(jì)劃（見(jiàn)表1）。

表1 麗水市結(jié)核病耐多藥部分項(xiàng)目預(yù)算

2.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控嚴(yán)格，資料有佐證票據(jù)可追溯

全球基金項(xiàng)目資金按完成的工作目標(biāo)分季度撥付，撥付經(jīng)費(fèi)前，上級(jí)項(xiàng)目點(diǎn)會(huì)先審核上一季度完成工作量和資金使用率，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或資金使用率過(guò)低，要求作出說(shuō)明，再根據(jù)實(shí)際情況決定全額撥付或相應(yīng)扣減上季度結(jié)余經(jīng)費(fèi)。報(bào)銷費(fèi)用時(shí)，各類費(fèi)用支出必須在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行，無(wú)預(yù)算的，財(cái)務(wù)人員退票拒絕支付。每一項(xiàng)票據(jù)的審核內(nèi)容都有明確的規(guī)定（見(jiàn)表2），支出結(jié)算單上要有經(jīng)辦人和項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的應(yīng)有領(lǐng)取勞務(wù)人員本人簽字，并寫(xiě)明身份證號(hào)碼，便于項(xiàng)目資金審計(jì)追溯。報(bào)銷會(huì)議費(fèi)還需提供會(huì)議文件、簽到表和會(huì)議影像資料。

表2 中國(guó)全球基金項(xiàng)目費(fèi)用結(jié)算票據(jù)審核一覽表

3.項(xiàng)目實(shí)行財(cái)務(wù)督導(dǎo)和評(píng)估，出具財(cái)務(wù)督導(dǎo)書(shū)面報(bào)告

項(xiàng)目財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)其所轄的各項(xiàng)目點(diǎn)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)以及對(duì)資金使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。目的在于規(guī)范財(cái)務(wù)核算與管理工作，督促其按預(yù)算、按進(jìn)度完成工作，保證項(xiàng)目資產(chǎn)的安全并實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益。督導(dǎo)內(nèi)容包括財(cái)務(wù)人員配備情況、內(nèi)部控制制度及其執(zhí)行情況、預(yù)算制定與執(zhí)行情況、會(huì)計(jì)核算情況、往來(lái)款管理情況、固定資產(chǎn)及物品材料管理情況、會(huì)計(jì)檔案保管情況。例如項(xiàng)目是否分工作目標(biāo)進(jìn)行明細(xì)的會(huì)計(jì)核算，是否使用規(guī)定的憑證和表格，報(bào)銷依據(jù)是否充分，審批手續(xù)是否齊全。計(jì)算相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)如資金使用量與工作完成量的匹配程度=實(shí)際使用資金額／（單位工作量的費(fèi)用預(yù)算×工作完成量）×1 0 0%，分析資金使用進(jìn)度與業(yè)務(wù)工作進(jìn)度是否一致。督導(dǎo)過(guò)程中，財(cái)務(wù)督導(dǎo)人員必須及時(shí)與被督導(dǎo)項(xiàng)目點(diǎn)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通，以口頭形式指出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并提出糾正意見(jiàn)。督導(dǎo)結(jié)束后，必須將財(cái)務(wù)督導(dǎo)書(shū)面報(bào)告交至被督導(dǎo)項(xiàng)目辦并抄送相關(guān)部門(mén)。

4.報(bào)表按收付實(shí)現(xiàn)制填報(bào)，項(xiàng)目接受獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)

項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表是各項(xiàng)目財(cái)務(wù)部門(mén)在日常會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上定期編制的、綜合反映項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況的書(shū)面文件，財(cái)務(wù)報(bào)表編制實(shí)行月報(bào)、半年報(bào)、年報(bào)，按收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)。由于會(huì)計(jì)核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，在填報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，需調(diào)整其他應(yīng)付但未付各類款項(xiàng)。報(bào)表數(shù)據(jù)填報(bào)完成后，要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人審核后才能上報(bào)。半年報(bào)和年報(bào)同時(shí)報(bào)送紙質(zhì)報(bào)表。各項(xiàng)目辦必須接受中國(guó)全球基金審計(jì)部的審計(jì)，并按審計(jì)部的要求開(kāi)展相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)審計(jì)方式、內(nèi)容和審計(jì)機(jī)構(gòu)的選擇依據(jù)中國(guó)全球基金項(xiàng)目審計(jì)部的相關(guān)要求進(jìn)行。各級(jí)項(xiàng)目辦必須采取公開(kāi)招標(biāo)或邀標(biāo)的方式選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所，如果進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員必須是獨(dú)立于項(xiàng)目財(cái)務(wù)部門(mén)之外的內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員，其審計(jì)報(bào)告必須以法人單位文件的形式上報(bào)省級(jí)項(xiàng)目辦財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)部門(mén)。

二、對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的啟示與思考

1.編制政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)務(wù)管理手冊(cè)

政府要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)，編制《政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)務(wù)管理手冊(cè)》，結(jié)合當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)和物價(jià)水平，合理規(guī)定各項(xiàng)單位預(yù)算定額。明確政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)務(wù)組織結(jié)構(gòu)、管理內(nèi)容、審核與支付、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)表及財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)等制度。管理手冊(cè)不僅可以指導(dǎo)和規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方日常的財(cái)務(wù)管理工作，而且能以管理手冊(cè)為教材，舉辦相關(guān)財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)班，提高公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和操作能力，為今后政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造條件。

2.提高購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)算編制水平

政府相關(guān)部門(mén)要重視購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)務(wù)預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。在預(yù)算編制中，預(yù)算編制人員需要對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)及變化情況有比較全面的認(rèn)識(shí)、縝密的科學(xué)論證，從而保證科學(xué)合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。細(xì)化預(yù)算首先要明確公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的工作目標(biāo)，這也為績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建立和完善創(chuàng)造了前提，其次根據(jù)每個(gè)目標(biāo)核算相應(yīng)的工作量，具體核算到每一個(gè)活動(dòng)、每一次會(huì)議、每一個(gè)宣傳，最后以工作量為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，確定每項(xiàng)活動(dòng)的單位預(yù)算定額，計(jì)算每一個(gè)項(xiàng)目和每一個(gè)目標(biāo)的工作量預(yù)算金額。預(yù)算出臺(tái)后必須向社會(huì)公布，廣泛征求意見(jiàn)，便于全社會(huì)的監(jiān)督執(zhí)行。

3.強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度

全球基金項(xiàng)目非常重視預(yù)算控制。預(yù)算編制后，若不進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控和督導(dǎo)，那做的預(yù)算就形同虛設(shè)，完全失去了意義。這就需要建立一套以財(cái)政部門(mén)為中心，連接衛(wèi)生主管部門(mén)、評(píng)價(jià)專家組、公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的預(yù)算執(zhí)行情況網(wǎng)絡(luò)反饋系統(tǒng)。如全球基金信息系統(tǒng)分業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，因此建立購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)信息系統(tǒng)不僅可以對(duì)預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，嚴(yán)格控制資金流向，另一方面也可以及時(shí)將公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方的預(yù)算執(zhí)行情況傳遞給財(cái)政部門(mén)和衛(wèi)生主管部門(mén)，使他們能及時(shí)了解信息，盡快做出相應(yīng)決策，以保證工作目標(biāo)和預(yù)算計(jì)劃的順利完成。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算管理的先導(dǎo)作用，真正做到“決策未來(lái)、監(jiān)控過(guò)程、關(guān)注結(jié)果”。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，預(yù)算編制做得很好，就是執(zhí)行不了，關(guān)鍵的問(wèn)題就出在對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控不力，因此財(cái)政部門(mén)必須建立一套完整有效的購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)預(yù)算監(jiān)控機(jī)制。

4.建立政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

政府應(yīng)組建一個(gè)公共衛(wèi)生服務(wù)評(píng)價(jià)專家組，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況按季度和年度進(jìn)行督導(dǎo)和評(píng)估，堅(jiān)持績(jī)效性原則，建立績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，不斷提高購(gòu)買(mǎi)資金的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。根據(jù)公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)際，結(jié)合對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)方完成情況的考核，使購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作進(jìn)入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道。拓展政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考評(píng)廣度深度，從公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)開(kāi)始，逐漸擴(kuò)展到政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)綜合績(jī)效考評(píng)，從重點(diǎn)考評(píng)政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性開(kāi)始，逐步轉(zhuǎn)移到對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)支出的效率性、有效性的全面考評(píng)，不斷完善公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考評(píng)工作，不斷提高考評(píng)工作質(zhì)量水平。

[1]中國(guó)疾病預(yù)防控制中心規(guī)劃財(cái)務(wù)處.中國(guó)全球基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理手冊(cè)[S].2011.8.

[2]張萌，王家耀，吳建等，政府購(gòu)買(mǎi)績(jī)效合同管理基本農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究 [J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì).2011.1 2.

[3]劉昆侖.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的可行性探討[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì).2009.1.

[4]張雁.從全球基金項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理看財(cái)政衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志.2005.1 2.