武艷艷

摘要：近年來(lái)，全球環(huán)境不斷惡化，自然災(zāi)害頻發(fā)不斷，嚴(yán)重威脅著公民的適足飲水權(quán)。自然災(zāi)害時(shí)期適足飲水權(quán)的法制保障，不僅有著權(quán)威的國(guó)際法源和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，而且還有豐富的成功國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。為了更好地保障自然災(zāi)害時(shí)期的適足飲水權(quán)，同時(shí)履行我國(guó)的國(guó)際法義務(wù)，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒先進(jìn)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的防災(zāi)減災(zāi)基本法，并形成一定的法律體系。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；適足飲水權(quán)；權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）27-0132-02

20世紀(jì)80年代以來(lái)，各種類型的自然災(zāi)害侵?jǐn)_著全球，海嘯、地震、泥石流以及旱澇災(zāi)害等在全球范圍內(nèi)此起彼伏，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年至2011年間全球重大自然災(zāi)害愈發(fā)頻繁：洪災(zāi)3 455次、風(fēng)暴2 689次、干旱470次、極端天氣395次。①作為一個(gè)地處亞歐板塊和太平洋板塊的交匯處的國(guó)家，中國(guó)也是一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)的國(guó)家。近年來(lái)，連續(xù)發(fā)生的自然災(zāi)害不僅給國(guó)民帶來(lái)了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失，也給人權(quán)帶來(lái)了巨大威脅，適足飲水權(quán)就是其中之一。本文將揭示自然災(zāi)害造成的適足飲水權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，分析自然災(zāi)害時(shí)期國(guó)家的適足飲水權(quán)保障義務(wù)，探索中國(guó)自然災(zāi)害時(shí)期適足飲水權(quán)法制保障的問(wèn)題及完善。

一、自然災(zāi)害時(shí)期我國(guó)公民的適足飲水權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

適足飲水權(quán)是為人人享有的為個(gè)人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取和價(jià)格合理的飲水的權(quán)利。盡管《世界人權(quán)宣言》第25條第1款和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第11條均規(guī)定了人人享有包括食物、衣著、住房在內(nèi)的生活水準(zhǔn)中沒(méi)有明確將飲水包括在內(nèi)，但是聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)認(rèn)為，使用“包括”一詞表明所提到的權(quán)利并非全部。水權(quán)明顯屬于實(shí)現(xiàn)相當(dāng)生活水準(zhǔn)的必要保障之一，特別因?yàn)樗巧娴淖罡緱l件之一。②由于自然災(zāi)害帶來(lái)的各方面影響，人類的適足飲水權(quán)無(wú)疑面臨威脅，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，自然災(zāi)害可能造成飲用水短缺。一方面，中國(guó)水資源貧乏。在2007年時(shí)我國(guó)就已經(jīng)列入世界貧水國(guó)家之一，“以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看，世界人均水資源占有量為12 900立方米，中國(guó)不到這個(gè)數(shù)字的1/4，只是美國(guó)的1/5、俄國(guó)的1/7，加拿大的1/50，由此已進(jìn)入13個(gè)貧水國(guó)家，而且是唯一貧水的大國(guó)。到2030年，我國(guó)用水總量將達(dá)到7 000億—8 000億立方米，而實(shí)際可利用的水資源約為8 000億—9 500億立方米，需水量已逼近可利用水量極限”[1]另一方面，自然災(zāi)害會(huì)加劇飲用水短缺，其中最典型的自然災(zāi)害就是干旱。例如2009年秋冬至2010年春季的旱災(zāi)，造成了3 334.52萬(wàn)人口的飲水困難，2000年因干旱造成的飲水困難人口達(dá)2 770萬(wàn)。

其次，自然災(zāi)害情況下，可能出現(xiàn)疫情，影響飲用水的安全性。俗話說(shuō)“大災(zāi)之后必有大疫”，例如1931年時(shí)的中國(guó)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)長(zhǎng)江大水，長(zhǎng)江大水發(fā)生以后，淹死的人盡管很多，但是因?yàn)轲囸I和傳染病流行死的人更多，總共死了300多萬(wàn)人[2]。大部分的自然災(zāi)害都會(huì)導(dǎo)致生活飲用水供應(yīng)系統(tǒng)的毀損以及飲用水水體的污染，這將成為自然災(zāi)害發(fā)生以后要首先關(guān)注到的問(wèn)題，因?yàn)樯铒嬘盟?yīng)系統(tǒng)一旦遭到破壞或者飲用水水體污染以后由此引起的疾病將呈現(xiàn)出規(guī)模較大、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)等特征，即使事后控制也會(huì)很棘手。例如“洪水往往造成水體的污染，造成一些經(jīng)水傳播的傳染病大規(guī)模流行的條件，如血吸蟲(chóng)病、鉤端螺旋體病等，但是在大規(guī)模的洪水災(zāi)害中，特別是在行洪期間，由于洪水的稀釋作用，這類疾病的發(fā)病往往并無(wú)明顯上升。但是，當(dāng)洪水開(kāi)始回落，在內(nèi)澇區(qū)域留下許多小的水體，如果這些小的水體遭到污染，則極易造成這類疾病的爆發(fā)流行。”[3]

二、自然災(zāi)害時(shí)期適足飲水權(quán)保障的國(guó)家義務(wù)

自然災(zāi)害時(shí)的適足飲水權(quán)保障得到了國(guó)際人權(quán)法與國(guó)際救災(zāi)法的重視。前者包括《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》和《第15號(hào)一般性意見(jiàn)：水權(quán)》等，后者主要包括《民防援助框架公約》、《關(guān)于流離失所者問(wèn)題的指導(dǎo)原則》和《為減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)提供電信資源的坦佩雷公約》等。根據(jù)國(guó)際人權(quán)法與國(guó)際救災(zāi)法的相關(guān)規(guī)定，自然災(zāi)害時(shí)期對(duì)適足飲水權(quán)保障負(fù)有如下義務(wù)：

1.尊重義務(wù)

尊重的義務(wù)要求國(guó)家不能無(wú)條件的干預(yù)公民的權(quán)利，應(yīng)該給予公民充分的尊重與承認(rèn)，要求國(guó)家不干預(yù)他人通過(guò)合法手段獲取的飲用水。《第15號(hào)一般性意見(jiàn)：水權(quán)》具體法律義務(wù)部分第二十段規(guī)定“尊重的義務(wù)要求締約國(guó)不直接或間接干涉水權(quán)的享有。這類義務(wù)包括：不參與任何剝奪或限制平等獲取足夠水的行動(dòng)或活動(dòng)；不任意干涉習(xí)慣或傳統(tǒng)的水資源配置安排；不利用國(guó)有設(shè)施的廢物或通過(guò)使用和試驗(yàn)武器，非法減少或污染水源；不在武裝沖突期間違反國(guó)際人道主義法，限制使用或摧毀供水設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施。”①同時(shí)，第22段還規(guī)定“在武裝沖突、緊急狀態(tài)和自然災(zāi)害期間，水權(quán)包含了國(guó)際人道主義法對(duì)締約國(guó)施加的義務(wù)。這類義務(wù)有：保護(hù)平民人口賴以生存的物體，如飲水設(shè)施、供水管道和灌溉工程；保護(hù)自然環(huán)境不受廣泛、長(zhǎng)期和嚴(yán)重的破壞；確保公民、被拘留者和囚犯得到足夠的水?！雹谶@一規(guī)定是從適足飲水權(quán)權(quán)利主體的角度進(jìn)行強(qiáng)調(diào)國(guó)家尊重的義務(wù)。

2.保護(hù)義務(wù)

保護(hù)的義務(wù)要求國(guó)家采取適當(dāng)措施防止第三方干預(yù)享受適足飲水權(quán)，也就是要求國(guó)家防止那些有害于獲得飲用水的行為，尤其是那些對(duì)在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位群體的飲用水獲得具有不良影響的行為。這就要求國(guó)家積極履行保護(hù)的義務(wù)，保護(hù)個(gè)人在飲水方面免受第三方的侵害與不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。例如在自然災(zāi)害時(shí)期，確保災(zāi)民能得到足夠量的安全飲用水，防止不正常的太高水價(jià)；嚴(yán)格監(jiān)督與懲處生產(chǎn)不合格或劣質(zhì)飲水消毒制劑的企業(yè)與個(gè)人，防止因飲用水消毒不利而危害人體健康，損害人們的基本權(quán)利。

3.實(shí)現(xiàn)義務(wù)

實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主要是要求國(guó)家履行積極的義務(wù)，也就是說(shuō)要在公民需要物質(zhì)幫助時(shí)，能夠給予其及時(shí)的幫助和支持。主要是包括促進(jìn)的義務(wù)和提供的義務(wù)。其中，促進(jìn)的義務(wù)要求國(guó)家為全面實(shí)現(xiàn)適足飲水權(quán)這一權(quán)利采取適當(dāng)?shù)拇胧?，為有效享有適足飲水權(quán)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件。例如，國(guó)家可以通過(guò)一些法律的形式積極保護(hù)適足飲水權(quán)，以及與適足飲水權(quán)相關(guān)的其他權(quán)利；國(guó)家可以通過(guò)加大部分缺水地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，改善缺水地區(qū)的環(huán)境，提高缺水地區(qū)獲得飲用水的可能性等。提供的義務(wù)要求當(dāng)個(gè)人無(wú)法依靠自身努力獲得適足飲用水時(shí)，國(guó)家應(yīng)該向其直接提供適足的飲用水，以利于其適足飲水權(quán)的實(shí)現(xiàn)，例如在旱災(zāi)時(shí)期國(guó)家應(yīng)采取措施解決災(zāi)民的生活飲用水問(wèn)題。由于自然災(zāi)害的種類繁多，所造成的適足飲水權(quán)威脅也各異，具體到是向什么樣的人群提供，必須要明確。

在自然災(zāi)害情況下，國(guó)家不僅需要尊重人們獲取飲用水的合法方式，不去妨礙人們獲得飲用水；還需要積極保護(hù)人們獲得飲用水的方式免受他人侵害，尤其是防止飲用水被哄搶。由于自然災(zāi)害通常會(huì)導(dǎo)致飲用水水體污染和飲用水供應(yīng)設(shè)備損毀，在這種情況下，人們已經(jīng)無(wú)法依靠自身努力獲得飲用水。因此，國(guó)家應(yīng)該積極履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)，采取積極有效的措施，努力向?yàn)?zāi)民提供必要的飲用水援助，來(lái)優(yōu)先保障災(zāi)民實(shí)現(xiàn)適足飲水權(quán)，至少是免于干渴的權(quán)利。

三、我國(guó)自然災(zāi)害時(shí)期適足飲水權(quán)法制保障的現(xiàn)狀與未來(lái)

我國(guó)作為一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)國(guó)家，同時(shí)受地理因素影響，飲用水時(shí)空分布不均，在自然災(zāi)害時(shí)期公民適足飲水權(quán)會(huì)受到嚴(yán)重的威脅。我國(guó)政府在保障公民適足飲水權(quán)方面做出了巨大的努力，在法制保障方面取得了以下成就：

首先，從國(guó)際層面上來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》。由于該公約包含了適足飲水權(quán)的規(guī)定，因此，我國(guó)作為締約國(guó)就必須承擔(dān)公約規(guī)定的締約國(guó)具體的法律義務(wù)。

其次，在國(guó)內(nèi)立法上，我國(guó)主要出臺(tái)了：《中華人民共和國(guó)水法（2002年修訂）》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（GB5749——2006）》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村人畜飲用水解困工作意見(jiàn)》（2002年國(guó)家計(jì)生委、水利部制定）、《農(nóng)村飲用水安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（2004年水利部、衛(wèi)生部制定）、《取水許可制度實(shí)施辦法》、《中華人民共和國(guó)抗旱條例》和《自然災(zāi)害救助條例》等法律法規(guī)以及部門規(guī)章，它們從不同角度保護(hù)了適足飲水權(quán)。例如，《自然災(zāi)害救助條例》第14條中規(guī)定的應(yīng)急措施中要求政府提供飲用水；《中華人民共和國(guó)抗旱條例》第34條第4款要求國(guó)家“向人畜飲水困難地區(qū)送水”；第36條規(guī)定，“發(fā)生干旱災(zāi)害，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一調(diào)度、保證重點(diǎn)、兼顧一般的原則對(duì)水源進(jìn)行調(diào)配，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，合理安排生產(chǎn)和生態(tài)用水”；《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》除了要求對(duì)飲用水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和防止污染外，還要求盡快恢復(fù)供水企業(yè)的生產(chǎn)。

上述立法為自然災(zāi)害時(shí)期適足飲水權(quán)保障提供了基礎(chǔ)，但是這些立法大多停留在法規(guī)層面，比如《中華人民共和國(guó)抗旱條例》和《自然災(zāi)害救助》都只是行政法規(guī)，其法律位階相對(duì)較低，這在一定層面上會(huì)影響其權(quán)威性。正因如此，中國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)立法，主要措施是制定《防災(zāi)減災(zāi)基本法》，建立以《防災(zāi)減災(zāi)基本法》為中心，并包含部分專門性的災(zāi)害行政法規(guī)的災(zāi)害法律體系。在這些災(zāi)害法律體系中，強(qiáng)調(diào)適足飲水權(quán)保障，并明確政府保障適足飲水權(quán)的相關(guān)義務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，自然災(zāi)害時(shí)期公民適足飲水權(quán)的保護(hù)是政府和社會(huì)不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。加強(qiáng)適足飲水權(quán)保障不僅關(guān)系減災(zāi)救災(zāi)工作的順利展開(kāi)，也關(guān)系我國(guó)人權(quán)保障質(zhì)量。因此，我國(guó)政府應(yīng)在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)立法，使人們?cè)谧匀粸?zāi)害期間獲得適當(dāng)和充分的飲用水。

參考文獻(xiàn)：

[1]何伊凡.中國(guó)水危機(jī)[EB/OL].中國(guó)水網(wǎng)，http：//news.h2o-

china.com/html/2007/06/584521181092020_1.shtml，2007-

06-06.

[2]汶川地震災(zāi)區(qū)的傳染病疫情形勢(shì)和展望[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/73695

39.html.

[3]傳染病控制[EB/OL].中國(guó)疾病防治控制中心網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/fwxx/jk/2008-05/14/content_972236.htm.