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        城市發(fā)展應(yīng)該增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力

        2013-05-16 07:26:31葉書(shū)銘崔倩如尤建新
        學(xué)理論·下 2013年9期
        關(guān)鍵詞:自然災(zāi)害城市發(fā)展影響因素

        葉書(shū)銘 崔倩如 尤建新

        摘要:伴隨我國(guó)城市化進(jìn)程不斷發(fā)展,在抵御自然災(zāi)害的能力上卻沒(méi)有很大提高。通過(guò)對(duì)近三年我國(guó)自然災(zāi)害事故的收集,分別針對(duì)特定城市(杭州),以及國(guó)內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重城市這兩個(gè)方面,結(jié)合城市發(fā)展及遭受自然災(zāi)害情況,整理相關(guān)數(shù)據(jù),采用數(shù)據(jù)比較分析,得出自然災(zāi)害同城市發(fā)展的相互影響因素,確定城市建設(shè)在抵御自然災(zāi)害中的重要性,最終得出城市發(fā)展應(yīng)該增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力的結(jié)論并提出對(duì)策和建議。

        關(guān)鍵詞:自然災(zāi)害;城市發(fā)展;數(shù)據(jù)比較分析;影響因素

        中圖分類(lèi)號(hào):X43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2013)27-0099-03

        近年來(lái),我國(guó)現(xiàn)代化城市建設(shè)進(jìn)程不斷加快,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升,城市建設(shè)面積不斷擴(kuò)大,城市人口數(shù)量不斷增加。然而,城市發(fā)展同時(shí)面臨的自然災(zāi)害不容忽視。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì),2012年7月份,我國(guó)各類(lèi)自然災(zāi)害共造成6 180.1萬(wàn)人次受災(zāi),402人死亡,91人失蹤,464.3萬(wàn)人次緊急轉(zhuǎn)移安置或其他需緊急生活救助。經(jīng)核定,各類(lèi)自然災(zāi)害造成24.4萬(wàn)間房屋倒塌,87.1萬(wàn)間不同程度受損;農(nóng)作物受災(zāi)面積為5 185.8千公頃,其中絕收624.9千公頃;直接經(jīng)濟(jì)損失855.2億元人民幣(不含港澳臺(tái)地區(qū)數(shù)據(jù))。

        可見(jiàn),在快速的城市發(fā)展背后,人們忽視了城市抵抗自然災(zāi)害的能力;在城市建設(shè)的同時(shí)沒(méi)有做到提前防范;在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還存在諸多問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)從1987年開(kāi)展“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”活動(dòng)以來(lái),國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者便對(duì)自然災(zāi)害的防治減災(zāi)工作做了大量的研究,包括對(duì)治理規(guī)劃、評(píng)價(jià)體系、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、綜合治理等多個(gè)方面的研究[1-5],但是卻忽略了自然災(zāi)害同城市發(fā)展的關(guān)系。

        本文旨在通過(guò)調(diào)查城市發(fā)展的進(jìn)程與近年來(lái)城市對(duì)自然災(zāi)害的防范治理,研究城市發(fā)展與自然災(zāi)害影響的關(guān)系,從而得出相關(guān)結(jié)論。在更好地建設(shè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市的同時(shí),增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力,減少和避免自然災(zāi)害對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)影響和財(cái)產(chǎn)損失,保障城市居民的生命安全,最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域乃至全國(guó)范圍內(nèi)各城市健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

        一、杭州城市發(fā)展與自然災(zāi)害影響性分析

        (一)杭州近幾年城市發(fā)展情況[6-8]

        杭州近幾年來(lái)在城市經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等方面都取得了很大的成績(jī),城市化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。2009年以來(lái),人口密度數(shù)不斷增長(zhǎng);城區(qū)面積小幅擴(kuò)大,人均城市道路面積減小,建成區(qū)綠化覆蓋率增長(zhǎng)變化不明顯(表1、圖1);2011年,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值達(dá)到7 011.80億元,比上年增長(zhǎng)10.1%。人均GDP水平實(shí)現(xiàn)新提高,按常住人口計(jì)算,突破8萬(wàn)元;按戶(hù)籍人口計(jì)算,突破10萬(wàn)元。據(jù)初步核算,2012上半年杭州市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(GDP)3 372.68億元,比上年同期增長(zhǎng)7.5%。杭州市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)20 590元,增長(zhǎng)10.1%,扣除價(jià)格因素,實(shí)際增長(zhǎng)6.9%;全市農(nóng)民人均現(xiàn)金收入11 129元,增長(zhǎng)12%,扣除價(jià)格因素,實(shí)際增長(zhǎng)8.7%。

        (二)杭州近幾年自然災(zāi)害情況

        杭州近幾年的自然災(zāi)害以暴雨為主,自然災(zāi)害帶來(lái)的主要問(wèn)題是城市的地質(zhì)災(zāi)害。

        2009年,全市共發(fā)生造成人員傷亡和萬(wàn)元以上經(jīng)濟(jì)損失的地質(zhì)災(zāi)害43起,導(dǎo)致13人死亡、4人受傷和416.85萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失。截至2009年年底,存在一定危害的地質(zhì)災(zāi)害及隱患點(diǎn)共816處,威脅12 500多人的生命安全和5.7億元的財(cái)產(chǎn)安全[9]。

        2010年,全市發(fā)生造成人員傷亡和萬(wàn)元以上經(jīng)濟(jì)損失的地質(zhì)災(zāi)害34起,導(dǎo)致8人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失1 638萬(wàn)元。截至2010年年底,全市共有地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)1 154處,威脅著17 700多人的生命安全和75億元的財(cái)產(chǎn)安全[10]。

        2011年杭州市域范圍內(nèi)共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情308起,造成直接經(jīng)濟(jì)損失205萬(wàn)元。全市發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失萬(wàn)元以上的地質(zhì)災(zāi)害共18起。截至2011年年底,尚有地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)1 101處,其中滑坡隱患502處、崩塌隱患377處、泥石流隱患220處、地面塌陷隱患2處,對(duì)1.79萬(wàn)人的生命安全和6.93億元的財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅[11]。

        (三)杭州在城市建設(shè)方面的投入分布

        總體來(lái)看(表2),杭州市建設(shè)用地面積及公共設(shè)施和市政公用設(shè)施用地面積都在增加,但是后者所占前者比例(圖2)卻呈現(xiàn)2009到2010年增長(zhǎng),2010年到2011年降低態(tài)勢(shì),而且通過(guò)城市維護(hù)建設(shè)資金收支的情況可以看出,2011年的維護(hù)建設(shè)資金支出是最低的,可見(jiàn)維護(hù)資金支出同社會(huì)公共設(shè)施和市政公用設(shè)施的建設(shè)面積成正比例關(guān)系。

        介于杭州市主要面臨的自然災(zāi)害問(wèn)題是暴雨洪水,本文采集了關(guān)于城市排水系統(tǒng)的一些數(shù)據(jù)。首先,公用設(shè)施建設(shè)固定資財(cái)投資2010年較2009年增加,2011年較2010年減少(表3)。公用設(shè)施建設(shè)固定資財(cái)在排水、防洪方面的投資占總投資數(shù)的比例逐年減小,且2011年較2009年的比例減少三成(圖3)。具體分析固定資財(cái)在排水防洪上的投資,排水方面投資逐年減少,2011年較2009年下降超過(guò)50%;防洪方面2010年投資最多,2009年投資急劇減少,只有將近2010年的1/8(圖4)。然后,排水管道長(zhǎng)度逐年增加,但是增長(zhǎng)幅度2010年到2011年較2009年到2010年要小,雨水及雨污合流管道長(zhǎng)度的發(fā)展趨勢(shì)與排水管道相同。最后,防洪堤長(zhǎng)度2009年達(dá)到最高值,2010年和2011年持平。

        (四)杭州城市發(fā)展與自然災(zāi)害的相關(guān)性研究結(jié)論

        通過(guò)上述的圖表和數(shù)據(jù)我們可以看到,總體上杭州市在城市建設(shè)方面的投資是隨著城市人口、面積的擴(kuò)大逐年增加的,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,無(wú)論是建設(shè)用地還是管道里程都是在增長(zhǎng),只不過(guò)在2011年部分增長(zhǎng)較2010年緩慢很多,甚至呈下降趨勢(shì)。

        通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的初步分析,結(jié)合杭州市近幾年的自然災(zāi)害情況,雖然災(zāi)害數(shù)和傷亡人數(shù)逐年減小,但是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)上的投資,特別是在防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施上的投資不能減少,不能放緩。不應(yīng)該出現(xiàn)大傷亡大投資,小傷亡小投資,無(wú)傷亡不投資,更不能出現(xiàn)等出事了再治理的僥幸心理。杭州城市的建設(shè)不斷加快,建設(shè)面積不斷擴(kuò)大,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不能滯后于城市其他方面建設(shè)。

        二、國(guó)內(nèi)受災(zāi)嚴(yán)重城市調(diào)查分析

        (一)我國(guó)整體受災(zāi)形式

        近年來(lái)我國(guó)的自然災(zāi)害種類(lèi)多、范圍廣、程度深、危害大,干旱、洪澇、地震、風(fēng)雹、臺(tái)風(fēng)、高溫?zé)崂?、低溫冷凍和雪?zāi)、山體滑坡和泥石流、森林和草原火災(zāi)、病蟲(chóng)害等各類(lèi)災(zāi)害均有不同程度發(fā)生,部分地區(qū)重復(fù)受災(zāi),特別是區(qū)域性極端暴雨、階段性嚴(yán)重干旱、局地性強(qiáng)風(fēng)颮線(xiàn)、高頻次登陸臺(tái)風(fēng)和大范圍雪災(zāi)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重影響[12]。

        (二)相關(guān)城市在防災(zāi)救災(zāi)方面的建設(shè)問(wèn)題

        截至2012年7月26日北京的特大洪水據(jù)初步統(tǒng)計(jì),造成77人死亡,總損失大概在50億元人民幣[13]。以這次北京的特大洪災(zāi)為例,結(jié)合一些其他城市的自然災(zāi)害,反映出了幾個(gè)問(wèn)題。

        第一,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善。截至2007年底,北京市城八區(qū)共有地下排水管網(wǎng)3 807公里,雨水排水管網(wǎng)2 000公里。北京的排水管網(wǎng)比較大,但是排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不高,很多雨水排水管道的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為“三年一遇”,只能應(yīng)對(duì)每小時(shí)30mm至50mm的降水,一旦超過(guò)50mm,積水就開(kāi)始嚴(yán)重。而且像北京這樣的城市,80%的路面被混凝土、瀝青等不透水材料覆蓋,雨水無(wú)法滲透,只能通過(guò)排水管網(wǎng)排水,而很多排水管道內(nèi)有沉積物,得不到及時(shí)清理,導(dǎo)致積水泛濫[14]。

        第二,城市規(guī)劃不合理。首先,由于城市化進(jìn)程加快,大中型城市開(kāi)始盲目擴(kuò)張。在城市規(guī)劃中,城市建設(shè)面積不斷擴(kuò)大,輔助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻跟不上。其次,人口數(shù)量不斷增加,導(dǎo)致城市負(fù)擔(dān)不斷加重,環(huán)境污染嚴(yán)重,生態(tài)平衡破壞,環(huán)境本身的蓄排水能力、自?xún)裟芰Φ葐适?。最后,維持城市生存功能系統(tǒng)和對(duì)國(guó)計(jì)民生有重大影響的生命線(xiàn)工程上投入不足。一旦發(fā)生自然災(zāi)害,城市就會(huì)大面積停水停電,通訊中斷,甚至出現(xiàn)交通癱瘓,以此引發(fā)的醫(yī)療、救援、補(bǔ)給問(wèn)題也接踵而至。

        第三,各部門(mén)之間協(xié)調(diào)不緊密。一旦發(fā)生自然災(zāi)害,往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)報(bào)時(shí)偏差百出,應(yīng)對(duì)時(shí)措手不及,救援時(shí)多頭管理,究責(zé)時(shí)相互推諉。例如,我國(guó)地下空間分屬?lài)?guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國(guó)防、文物保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域[15],沒(méi)有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、開(kāi)發(fā)、規(guī)劃,加上相關(guān)領(lǐng)域立法存在缺失,一旦遇到排水系統(tǒng)問(wèn)題,必然會(huì)牽扯多部門(mén)利益和項(xiàng)目布局。

        三、結(jié)論與建議

        (一)調(diào)查結(jié)果結(jié)論分析

        通過(guò)對(duì)特定城市近幾年來(lái)城市發(fā)展與抵御自然災(zāi)害情況之間關(guān)系的縱向比較,以及對(duì)多個(gè)城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害所反映出來(lái)的問(wèn)題之間的橫向比較,得出結(jié)論:一是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及投入與防災(zāi)減災(zāi)工作的成效成正比;二是隨城市建設(shè)發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施所占比重降低;三是大部分城市存在城市規(guī)劃不合理問(wèn)題;四是人民群眾防范自救意識(shí)薄弱。

        (二)城市發(fā)展應(yīng)該增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力

        1.長(zhǎng)期有效城市規(guī)劃

        城市的建設(shè)和發(fā)展是基于城市規(guī)劃的,城市的規(guī)劃必須要往立體型、可持續(xù)型和區(qū)域型方向發(fā)展。首先,城市規(guī)劃不應(yīng)停留在平面上,不應(yīng)把形象工程放在第一位,不應(yīng)忽視地下(排水排污管網(wǎng),防震減震地基等)工程、空中(避雷設(shè)施,地質(zhì)衛(wèi)星遙感等)工程等的建設(shè)[16]。其次,規(guī)劃要長(zhǎng)期可行,并為城市的下一步發(fā)展留有建設(shè)空間和資源,努力提高基礎(chǔ)設(shè)施的防御等級(jí)和年限,逐步淘汰“一年一遇”、“三年一遇”工程。最后,城市規(guī)劃不是照搬照抄,要根據(jù)該城市的地質(zhì)特征、自然災(zāi)害類(lèi)型來(lái)合理規(guī)劃。規(guī)劃和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施,應(yīng)當(dāng)充分考慮城市管理因素,滿(mǎn)足城市長(zhǎng)效管理要求。

        2.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

        基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)先于城市的其他建設(shè),應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首要、優(yōu)先考慮地位。一方面要加大政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的資金投入,除了保障性的教育、醫(yī)療、交通、供水、供電外,還要充分考慮到該城市的自然災(zāi)害情況,有針對(duì)性地強(qiáng)化此方面的防災(zāi)減災(zāi)建設(shè);另一方面要加強(qiáng)已建設(shè)施的監(jiān)督和維護(hù),定期由專(zhuān)業(yè)人員對(duì)已建成的設(shè)施進(jìn)行檢查和維護(hù),排除安全和質(zhì)量隱患。

        3.完善有關(guān)法律法規(guī)

        我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn),在城市發(fā)展的同時(shí),標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范卻沒(méi)有發(fā)展?!吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》沿用了近20年,直到第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》才結(jié)束他的使命。《中華人民共和國(guó)防洪法》,僅規(guī)定“城市防洪規(guī)劃要納入城市總體規(guī)劃”、“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城區(qū)排澇管網(wǎng)、泵站的建設(shè)和管理”?!冻鞘信潘こ桃?guī)劃規(guī)范》2001年6月開(kāi)始實(shí)施,但該規(guī)范已超過(guò)十年,它所涉及的城市排水系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),都適應(yīng)不了城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。所以,要在城市發(fā)展的同時(shí),完善有關(guān)法律法規(guī),同時(shí)增強(qiáng)法律的效力和執(zhí)行力。

        4.提升公眾防災(zāi)意識(shí)

        防災(zāi)減災(zāi)不僅僅是政府的職能,作為公民自身也要提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí),實(shí)現(xiàn)“公眾參與,共同治理”的良好局面。首先,要積極配合和支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);其次,要負(fù)起監(jiān)督和保護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任;最后,在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)要積極服從統(tǒng)一的指揮和引導(dǎo),同時(shí)采取合理自救措施,在保證安全前提下幫助救援人員實(shí)施救援工作。

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