李靜

摘要：作為困擾各國的世界性難題，食品安全問題引起了各國學界的重視，紛紛對這一問題開展深入研究。將從食品安全的概念及必要性、食品安全影響因素、食品安全各利益相關(guān)方、食品安全治理對策這四個維度對國外研究進行綜合評述。

關(guān)鍵詞：食品安全；影響因素；利益相關(guān)者；治理對策；研究綜述

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0092-05

食品消費是人民生活最基本，也是最重要的組成部分。在最基本的意義上，要促進社會發(fā)展，提高人類福祉，首要條件必須維護并保障民眾的生命健康安全，而要實現(xiàn)這一條件，又必須切實保障食品安全，以安全食品的供給保障人民生活水平的提高。所以可以說，食品安全問題事關(guān)廣大人民群眾的切身利益和生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會的全面小康與整體和諧，事關(guān)國民經(jīng)濟持續(xù)健康快速發(fā)展，也事關(guān)黨和政府的公信力與合法性，保障食品安全成為我國政府履行監(jiān)管職責，維護廣大人民利益的基本要求。同時，食品安全又是一個重大的公共衛(wèi)生問題 [1][2]，是一個困擾各國的世界性難題[3]。保障食品安全，是公共治理一個關(guān)鍵而基本的組成部分。在當今社會，食品安全已不僅僅是一個國家的問題，而是所有國家面臨的一個帶有根本性的公共問題[4]。

基于現(xiàn)實考量，國外學術(shù)界以及實務界從食品安全的概念及必要性、食品安全影響因素、食品安全各利益相關(guān)方、食品安全治理對策這四個維度對食品安全問題進行了廣泛而深入的研究。對于這些已有研究的科學梳理，將有助于我們汲取有益精華，為應對我國日益嚴峻的食品安全問題提供強有力的理論支撐。

一、食品安全的概念及必要性研究

最早對“食品安全”進行概念界定是在1974年的世界糧食會議上，一些國際組織嘗試從“糧食安全”這個角度著眼來界定概念：即任何人在任何情況下，都可以享有足量食品，以維持生存及健康。聯(lián)合國FAO前總干事愛德華·薩烏馬在20世紀80年代界定了食品安全的終極目標，即“保障在任何時候及情況下，民眾對其所需的基本食品的可及與可得”[5]。目前，國際普遍認可糧農(nóng)組織與世衛(wèi)組織在《保障食品安全與質(zhì)量：強化國家食品控制體系指南》中的界定，“食品安全涉及一些危害要素，它們可能會令食品傷害消費者健康。這些要素是必須予以消除，絕無討論余地?！盵6]

從20世紀80年代開始，研究食品安全概念等基本理論的導向由國家規(guī)制轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)，由食品生產(chǎn)、加工等初級環(huán)節(jié)發(fā)展到食品分配、消費等社會環(huán)節(jié)，即突出“所有民眾對于食品的可及與可得”，并不斷重視對食品衛(wèi)生、質(zhì)量、營養(yǎng)等問題的研究。Von Braun等對食品安全的影響因素進行了擴展性概括。①Vandana Shiva等則通過長期的研究，對食品安全的內(nèi)涵進行了有益探索。②世界衛(wèi)生組織于1984年發(fā)布了《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》，將“食品安全”等同于“食品衛(wèi)生”，將其定義為：“確保食品在生產(chǎn)、加工、存儲、流通、消費過程中的安全性，以及適于人類享用且對健康有益的所有必備要素及措施”。隨著時代變化及社會發(fā)展，WHO對于相關(guān)問題的認識也得到了深化，在1996年發(fā)布的《加強國家級食品安全性計劃指南》中，開始區(qū)分“食品衛(wèi)生”與“食品安全”這兩個概念，認為“食品衛(wèi)生”是“一些條件或要素，即在整個食品鏈中，確保食品安全性和適宜性所必須滿足的條件與采取的措施”，而“食品安全”則是指“一種擔保，即按照原初的方式生產(chǎn)、加工、消費食品時，不會傷害消費者”。

針對食品安全治理的必要性，國外學者基于不同的學術(shù)背景及價值取向進行了大量研究，大致可以歸納為兩種：一種是“博弈均衡論”，認為治理即各相關(guān)利益主體間的相互博弈，故而食品安全治理就是各利益相關(guān)者充分博弈以達到均衡的結(jié)果；另一種是“公眾利益代理論”，認為食品安全治理是作為公共利益代理人的政府為彌補市場失靈所必須采取的措施。

Caswell教授與Henson博士是“博弈均衡論”的典型代表。他們通過大量的實證研究發(fā)現(xiàn)，食品安全治理（規(guī)制）政策是經(jīng)過不同利益相關(guān)者基于對食品安全治理重點與績效的不同評價標準，進行充分的利益考量與博弈，最終達致基本均衡所產(chǎn)生的結(jié)果，這些利益相關(guān)者包括政府、企業(yè)、農(nóng)場主、消費者、納稅人等，所以，“政府不一定關(guān)注與消費者健康關(guān)系最密切的食品安全問題”，而更多可能是基于政治考量，如“為使民眾對其執(zhí)政合法性與能力恢復認同”等等。著名經(jīng)濟學家阿羅指出，食品安全治理的可行性以及具體方式，必須以成本—收益法對治理效益的評價結(jié)果為基礎。

持第二種立場，也即從政府作為公眾利益代理人角度出發(fā)的研究相對占據(jù)主流地位。有學者認為由于不安全食品對消費者健康的損害不能立即顯現(xiàn)，呈現(xiàn)出潛伏性、滯后性、長久性，以致法律無法有效取證來驗證不安全食品與消費者健康損害之間的因果聯(lián)系[7]，在此情況下，“治理成為了解決社會危害問題唯一可靠的資源”[8]。加拿大薩斯喀切溫大學的J.E.Hobbs教授以及英國里丁大學的R.Loader教授指出，雖然消費者十分注重食品安全，也異常重視食品安全治理，但他們卻習慣性地將食品安全治理視為是政府的基本職責。絕大多數(shù)消費者將消費安全食品視為他們的基本權(quán)利而非特權(quán)，他們希望在購買食品時“安全這一特性已經(jīng)‘在那兒了”。

二、食品安全的影響因素

國外學者對于食品安全影響因素的研究始于上世紀末，依據(jù)各自不同的學術(shù)背景與研究視角，積累大量研究成果。具體而言，有學者認為轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)帶來食品安全新的問題；也有學者專注于食品貿(mào)易導致的外來物種隨食品入侵的問題[9]；美國等西方國家的學者還研究了食品生物恐怖主義現(xiàn)象[10]。

美國著名學者Kinsey教授認為食品鏈中的每一個環(huán)節(jié)均與食品安全問題密切相關(guān)，并總結(jié)了影響食品安全的七個方面：一是化肥農(nóng)藥、生長激素等在種養(yǎng)殖過程中施用所帶來的影響；二是農(nóng)業(yè)環(huán)境資源，如空氣、土壤、水等的污染；三是轉(zhuǎn)基因等新工藝、新技術(shù)、新原料帶來的食品安全不確定性；四是食品添加劑在農(nóng)產(chǎn)品加工及儲存中的違規(guī)或超量使用；五是假冒偽劣、違法生產(chǎn)等市場失靈或政府失靈；六是微生物導致的食源性疾?。黄呤强萍歼M步對食品安全的控制及技術(shù)帶來的新挑戰(zhàn)[11]。

Christos Fotopoulos和Dimitrios Kafetzopoulos運用帕累托分析，確定了HACCP中11個關(guān)鍵因素，占出現(xiàn)食品安全問題的76.03%，其中首要的四因素均與雇員密切相關(guān)，由此可見雇員對有效實施HACCP至關(guān)重要，是影響食品安全的重要因素[12]。

三、食品安全利益相關(guān)者研究

具體而言，食品安全各利益相關(guān)方主要包括食品生產(chǎn)者、食品消費者以及食品監(jiān)管者。

1.食品生產(chǎn)者研究

食品生產(chǎn)者是食品的提供者，是食品安全最重要的保障者，其行為將直接影響到一國的食品安全形勢。對于食品生產(chǎn)、加工、銷售者的研究大致始于上世紀末，西方發(fā)達國家研究人員對食品企業(yè)安全生產(chǎn)行為的動機、效益，以及企業(yè)對安全成本的反應等方面進行了頗有成效的研究，從最初的定性研究發(fā)展到目前的定量研究。

Smelzer和Siferd認為，食品企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的動機可以分為兩大類：一是內(nèi)部動機，即為了降低成本、提高利潤；二是外部動機，即與交易成本有關(guān)的動機。并進一步提出，不同國家和地區(qū)的食品企業(yè)提高食品安全的動機是不同的[13]。例如，加拿大和澳大利亞的食品企業(yè)提高食品安全的動機是有效擴大或保持出口市場，而英國食品企業(yè)則是為了恢復消費者對曾出現(xiàn)問題的食品行業(yè)的信任；而發(fā)展中國家的食品企業(yè)則是為增強其在國內(nèi)外市場中的競爭力而注重食品安全的保障。也有學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，即便在同一國家，不同類型食品企業(yè)的動機都存在差異，如大型企業(yè)是基于企業(yè)效率及利潤率而提高食品安全，小型企業(yè)則更多是基于競爭壓力、顧客訴求、政府要求等外部壓力而為之。欠發(fā)達國家大中型企業(yè)要求政府廢除強制性食品安全認證體系，便于企業(yè)更好地通過品牌爭得消費者信賴；中型企業(yè)則要求政府以出口國標準來保障本企業(yè)的利益，而小型企業(yè)則會聯(lián)合公眾與社會組織，要求政府出臺一些質(zhì)量標準。Annandale通過研究指出，企業(yè)對安全食品的供給動機受企業(yè)管理戰(zhàn)略的影響，其中組織學習、公司文化、規(guī)制類型、強制力度、利益相關(guān)者的影響等是起決定作用的因素。

研究食品安全行動效益的代表人物是Caswell教授，他提出了計算食品安全行為效益的公式，他認為企業(yè)之所以提高食品安全行為的效益，主要是基于企業(yè)總的投入產(chǎn)出比的變化，還有學者通過假定“競爭性市場結(jié)構(gòu)”這一前提，運用成本函數(shù)模型及快樂計算模型估算了美國肉類生產(chǎn)企業(yè)的成本狀況，指出企業(yè)成本將隨著產(chǎn)品質(zhì)量的提高而增加。

對于企業(yè)安全成本反應機制的研究大多是在微觀層面進行，國外學者主要從行業(yè)協(xié)會等社會組織、風險與成本等角度進行實證研究。如Hueth等通過研究美國新鮮西紅柿的市場風險與生產(chǎn)者監(jiān)管措施間的關(guān)系，提出即便購銷合同存在，但如果市場價格不能充分反映產(chǎn)品品質(zhì)，農(nóng)戶也必將遭受市場風險的沖擊。還有大量學者則針對生產(chǎn)者質(zhì)量安全控制體系等進行了深入研究。

一些學者則非常關(guān)注農(nóng)戶與農(nóng)民專業(yè)合作社。Narrod等通過對肯尼亞和印度出口果蔬產(chǎn)品的小農(nóng)戶進行研究，發(fā)現(xiàn)公共部門與私人部門合作有利于滿足市場對于食品安全的需要，同時也能夠保護供應鏈中小農(nóng)戶的地位[14]。Markelova， Hellinetal， Kaganzietal等發(fā)現(xiàn)小農(nóng)戶通過有組織的集體行動，與超市、速食店等高端市場建立穩(wěn)定聯(lián)系等方式可以有效保障食品的安全性[15]。

2.食品消費者研究

國外學者主要從三個方面開展針對食品消費者的研究：消費者對于食品安全的總體認知、消費者食品購買行為的影響因素、消費者對于食品安全問題的反映。

國外學者從不同角度，運用多種調(diào)查研究方法，總結(jié)出了影響消費者對食品安全認知的因素。Brewer等學者通過對419位消費者的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了影響消費者對食品安全認知的“四種主要因素”，①并進一步指出不同消費者對其的關(guān)注度也不盡相同。Kutznesof和Ritson通過對英國和愛爾蘭消費者的研究，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)消費者對轉(zhuǎn)基因食品持“不確定”的態(tài)度，并未出現(xiàn)對于轉(zhuǎn)基因食品的明顯接受或排斥。此外，二位學者還進一步研究了消費者接受轉(zhuǎn)基因食品的“影響要素”。②

還有大量學者研究了影響消費者購買食品行為的因素，Smith和Riethmuller的研究顯示食品安全的關(guān)注度與年齡及收入水平成正比。Mclntosh等人通過研究證明，消費者的親身經(jīng)歷會影響其對于食品安全的認知，其受到不安全食品侵害的經(jīng)歷會為其更加理性的消費選擇積累經(jīng)驗、教訓；另外，他們還發(fā)現(xiàn)媒體也會在很大程度上影響民眾的消費選擇，且電視的影響力更大。Smith等人通過考察消費者在夏威夷牛奶污染事件爆發(fā)后對牛奶需求的變化，發(fā)現(xiàn)牛奶的需求量會在極大程度上受到負面新聞的影響。Kim將影響消費者食品安全認知的因素分為內(nèi)部因素和外部因素兩類，并通過多元回歸模型驗證了日本消費者更為相信利用外部因素來規(guī)避和減少食品安全風險[16] 。

至于消費者對于食品安全問題的反映，國外學者同樣進行了深入研究。Bruhn認為不斷變化的消費習慣弱化了人們，特別是年輕消費者對食源性疾病的認識，因此，他特別強調(diào)對食源性疾病的病癥及病源缺乏認識也將阻礙消費者正確消費行為的選擇。Rimal通過研究指出，消費者的實際行動與其宣傳的態(tài)度往往存在差異，許多消費者非常關(guān)注食品安全，卻很少因為關(guān)注而改變食品購買行為。除了運用簡單的統(tǒng)計分析方法外，還有學者采用因素分析法分析消費者對食品安全的認知。Shin運用WTP方法測度消費者購買意愿，發(fā)現(xiàn)對于任何一種可能被污染的肉制品，消費者愿意為安全多支付55—81美分。

消費者對于食品添加劑安全風險的感知也是國外學者研究的一個熱門領(lǐng)域。Kariyawasam通過調(diào)查消費者接受不同安全信息屬性的鮮牛奶的程度后發(fā)現(xiàn)，年紀較輕、收入較高、受教育程度較高的女性消費者更傾向于購買添加劑含量低的牛奶[17]。此外，Tobias Stern等通過對澳大利亞食品添加劑的調(diào)查發(fā)現(xiàn)公眾的行為態(tài)度與食品添加劑安全風險的感知具有密切的正相關(guān)關(guān)系[18]；Shim等通過對歐洲消費者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)了公眾的主觀規(guī)范以及添加劑信息全面程度與風險感知的關(guān)聯(lián)程度[19]；Brewer和Rojas通過對美國消費者的研究發(fā)現(xiàn)，消費者對于政府監(jiān)管措施的認知程度越高，越能夠安心食用美國食品藥品管理局評定的食物[20]。

3.食品監(jiān)管者研究

國外學者關(guān)于食品安全監(jiān)管的相關(guān)研究已經(jīng)非常成熟了。Ritson & Li 認為由于風險信息的不對稱性，食品安全的公共物品屬性使得食品安全的社會成本增加，所以市場經(jīng)濟幾乎不可能提供最適宜的食品安全。Holleran等在前人基礎上，如阿卡洛夫的“檸檬市場”理論及科斯等關(guān)于社會成本、交易費用的研究，分析了食品安全的交易費用以及由此產(chǎn)生的個人激勵[21]。

由于進行食品監(jiān)管需要相應成本的投入，如果成本需求過高將會導致監(jiān)管政策的失敗。有鑒于此，各國政府相繼開始分析食品監(jiān)管措施的效率，研究者們也開始從不同角度對食品安全監(jiān)管進行成本收益分析研究。有學者通過理論研究認為，監(jiān)管的投入產(chǎn)出比極低，成本遠大于收益，并認為食品安全各利益方都無法完全掌握食品信息，正因為此，政府監(jiān)管應該讓位于市場調(diào)節(jié)，根本沒有必要強調(diào)政府的監(jiān)管。對此，Antle持不同意見，他認為可分為兩種情況：一是市場上的買賣雙方都存在信息的不完全狀況，此時的信息不完全是對稱存在的；二是市場上只有消費者因為信息不完全而處于弱勢，此時的信息不完全是不對稱存在的。對以上兩種不同情況，絕不能等同視之。但他同樣認為食品安全領(lǐng)域內(nèi)的政府監(jiān)管并非不可或缺，即使存在信息不完全不對稱，只要市場信譽機制能夠通過調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，使市場價格與食品質(zhì)量實現(xiàn)均衡，則消費者的合法權(quán)益仍可得以保障[22]。

而國外學者對于政府監(jiān)管具體行為方式的研究，則通常是將其與消費者和企業(yè)的食品安全行為放在一起考察。Henson認為政府食品安全監(jiān)管的方式主要有制定法律法規(guī)、發(fā)布行政指令、通過發(fā)證實施市場準入監(jiān)管、賞罰相關(guān)市場行為[23]。而且，因為具體國情不同，各國政府采取的監(jiān)管措施也存有差異。如英國政府采取“盡職調(diào)查（duediligence）”措施，即要求食品鏈上端的生產(chǎn)加工企業(yè)接受食品鏈下端的食品銷售者的調(diào)查，以供應鏈內(nèi)的巨大壓力，尤其是退出壓力，迫使其滿足相應的供貨條件，供給安全可靠的食品[24]。而澳大利亞政府則推崇“協(xié)作監(jiān)管（Co-regulation）”，即在食品安全監(jiān)管體系中納入政府、企業(yè)、消費者、社會組織等多元主體，以整體合力來對食品安全問題實施共同監(jiān)管[25]。在經(jīng)濟發(fā)達國家，政府一般比較重視食品安全監(jiān)管政策與社會福利的關(guān)系，以及食品安全監(jiān)管措施的績效評價，并逐漸以定量分析取代定性分析。

還有一些學者則非常重視宣傳教育在政府監(jiān)管工作中的作用。Pornlert Arpanutud、Suwimon Keeratipibul、Araya Charoensupaya、Eunice Taylor建議政府通過食品安全政策的規(guī)劃，對高級管理者進行相關(guān)知識的教育，使其對食品安全監(jiān)管系統(tǒng)將為其帶來的潛在收益加以認知，此外，他們還證實了政府信息傳遞在食品安全管理中的重要作用[26]。

四、食品安全問題的解決方法及對策

2002年1月在摩洛哥馬拉喀什舉行的首屆全球食品安全管理者論壇上，F(xiàn)AO總干事德·哈恩博士（Hartwig de Haen）突出了食品安全體系的重要性，并吁求所有國家強化交流合作，構(gòu)建并完善食品安全體系[27]。2004年10月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織在泰國曼谷聯(lián)合舉辦了以“建立有效的食品安全系統(tǒng)”為主題的“第二屆全球食品安全管理人員論壇”。大會達成的主要共識包括：一是國家必須關(guān)注消費者權(quán)益，激勵消費者積極參與政府食品安全規(guī)制活動；二是要構(gòu)建國家層面的食品安全信息組織，做出在整個食品鏈中保障安全的政治承諾；三是要強化中央與地方之間在食品安全領(lǐng)域的互動、交流、合作；四是鼓勵政府在適當范圍內(nèi)與民眾分享食品安全政策，堅定決心、加強保障，切實有效地執(zhí)行國家食品安全政策；五是敦促各國盡快加入國際食品安全部門網(wǎng)絡（INFOSAN），并通過這一網(wǎng)絡獲取食品安全信息以及技術(shù)方面的支持；六是要在食品安全監(jiān)管體系中引入生物反恐[28]。

也有學者從建立食品安全控制體系這一維度進行研究。如Adrie，J.認為，必須滿足“操作一致、國際交流、信任、透明性、與行政過程分離、以結(jié)論為中心”等條件，才能促進控制鏈各部門之間的合作，而只有合作的達成才能保障控制鏈的有效運行[29]。Rolf，M.通過對歐洲未來食物鏈的發(fā)展遠景進行比較分析，從技術(shù)上、行政上、社會發(fā)展上總結(jié)了三種不確定因素，并有針對性地提出了應對措施。

五、簡要評析

通過以上文獻綜述，不難發(fā)現(xiàn)食品安全是一個綜合概念，對其的認識需要不斷深化，相關(guān)研究在國外起步較早，理論較為成熟，取得的研究成果頗豐，獲得的實踐經(jīng)驗豐富。無論是在基本理論的界定方面，還是現(xiàn)狀分析、原因探究，抑或?qū)Σ煌嫦嚓P(guān)者的研究都極為深入，這對于中國食品安全領(lǐng)域的理論研究以及治理實踐均具有極強的借鑒價值。但仍不免存在“四多四少”幾方面不足：

一是經(jīng)濟學視角關(guān)注多，而公共管理視角關(guān)注少。通過綜述，我們發(fā)現(xiàn)國外學者大多是從經(jīng)濟學這一學科視角切入進行相關(guān)研究。誠然，食品安全確是一個經(jīng)濟問題，但更重要的是，我們必須明確，食品安全關(guān)涉公眾基本福利，關(guān)涉社會穩(wěn)定，更是一個政治問題與社會問題，亟須其他學科，尤其是公共管理學科的學術(shù)關(guān)懷。

二是對于政府的關(guān)注多，而對于其他參與主體的關(guān)注少。食品安全問題的利益相關(guān)者甚眾，除了政府與食品企業(yè)以外，還包括消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等。國外學者雖對企業(yè)和消費者有所研究，但多是以經(jīng)濟或利益視角切入，從利益博弈的維度加以審視。而要治理或緩解食品安全問題，除了利益博弈外，更要多方參與，實現(xiàn)食品行業(yè)自律與他律的有機結(jié)合。必須將企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會等視為治理主體加以考察，改變傳統(tǒng)研究視域下政府一家獨大的局面，推動實現(xiàn)多元參與。

三是對于歐美等發(fā)達國家的關(guān)注多，而關(guān)注中國的少。現(xiàn)有國外研究大多選取歐美等發(fā)達國家為研究藍本進行理論探析，并設計解決問題的技術(shù)模型。這些研究雖然對包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家具有重要的借鑒意義，但其研究成果是否具有普世意義尚有待實踐檢驗。必須清醒認識到，一國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制、社會背景、國民習性等對于食品安全治理的模式選擇具有決定意義。對于國外研究，我們唯有堅持批判地借鑒，并結(jié)合中國具體國情，方能找到適合我國的可行模式。

四是定量研究多，而定性與定量相結(jié)合的研究少。在研究初期，國外學者亦將注意力置于概念界定與外延明晰等基本理論的研究之上，但隨著西方社會科學研究范式的整體轉(zhuǎn)向，定量研究迅速占據(jù)食品安全研究的主戰(zhàn)場，大多數(shù)學者慣于選擇樣本企業(yè)或目標群體，運用定量技術(shù)，構(gòu)建模型。毋庸置疑，基于數(shù)據(jù)分析的定量研究具有很強的科學性，但不容忽視的是，作為社會問題的食品安全，牽涉諸多價值分析與主觀判斷，仍無法超脫必要的定性分析，如市場內(nèi)的信任體系建設、食品生產(chǎn)者的道德培育等。故而，在食品安全問題的研究中，必須堅持定性與定量相結(jié)合，二者皆不可偏廢。

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