劉莉

摘 要：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表的素質(zhì)高低直接關(guān)系到人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的效果，直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程。近年來(lái)，人大代表素質(zhì)欠缺的問(wèn)題給國(guó)家的政治生活造成了許多不便，因此，為了使人大代表更好地履行憲法和法律賦予的職權(quán)，有必要對(duì)人大代表素質(zhì)的提高這一問(wèn)題進(jìn)行探討。本文首先闡述了提高人大代表的重要意義，其次分析了目前我國(guó)人大代表存在的一些問(wèn)題以及人大代表應(yīng)具有的素質(zhì)，最后提出了提高人大代表素質(zhì)的途徑。

關(guān)鍵詞：人大代表；素質(zhì)；提高

在依法治國(guó)成為我國(guó)基本方略的今天，隨著改革開(kāi)放的持續(xù)深入，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，民主法制建設(shè)穩(wěn)步向前推進(jìn)，一部分人大代表素質(zhì)的欠缺成為了國(guó)家政治生活中的一個(gè)突出問(wèn)題。

人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員， 代表人民在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中依法行使憲法和法律賦予他們的各項(xiàng)職權(quán)，管理國(guó)家事務(wù)、參加行使國(guó)家權(quán)力、參與國(guó)家相關(guān)重大事務(wù)決策， 制定國(guó)家基本法律等。因此，人大代表素質(zhì)的高低就直接關(guān)系到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的高低，基本法律的制定和實(shí)施， 乃至國(guó)家的前途和命運(yùn)。因此， 在加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的過(guò)程中，進(jìn)一步提高人大代表的素質(zhì)必須引起我們的高度重視。

1 提高人大代表素質(zhì)的意義

1.1 只有不斷提高人大代表的素質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)黨的十五大確定的依法治國(guó)的基本方略，逐步實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利

依法治國(guó)就是按照法律來(lái)治理國(guó)家。它是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。[1]

如果人大代表的素質(zhì)不健全，就不可能實(shí)現(xiàn)代表人民科學(xué)有序地管理國(guó)家事務(wù)，就不可能真正代表人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力， 人民當(dāng)家作主就不可能實(shí)現(xiàn)。只有進(jìn)一步提高人大代表素質(zhì)， 才能夠?qū)崿F(xiàn)依法治國(guó)的基本方略，實(shí)現(xiàn)廣大人民的民主權(quán)利。

1.2 只有不斷提高人大代表的素質(zhì)，才能逐步推進(jìn)我國(guó)民主政治的進(jìn)程

人大代表的能力和素質(zhì)能夠直接關(guān)系到人民的權(quán)利是否得到保障，更直接關(guān)系到完善我國(guó)民主政治，提高人大代表素質(zhì)意義重大。因此， 不斷提高人大代表素質(zhì)對(duì)于完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度發(fā)展社會(huì)主義民主政治具有重要的意義。

1.3 提高代表素質(zhì)是改變當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)狀的客觀需要

近年來(lái)，關(guān)于人大代表雷人提案的新聞報(bào)道屢見(jiàn)不鮮，甚至成了坊間笑料，而這些現(xiàn)象幾乎都存在同樣的問(wèn)題，那就是由于有些代表素質(zhì)較低，因此不能一針見(jiàn)血地提出真正有用的提案。不僅如此，更為嚴(yán)重的是在縣、鄉(xiāng)級(jí)的人大代表選舉中，賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，這嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，是民主的倒退，不利于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的建設(shè)，這些現(xiàn)象都說(shuō)明了我國(guó)人大代表的素質(zhì)很需要提高。

1.4 進(jìn)一步提高人大代表素質(zhì)， 是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保證

面對(duì)新情況、新問(wèn)題，如果人大代表素質(zhì)欠缺，就不能因地制宜地制定出合理的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。只有提高人大代表的素質(zhì)，才能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

2 我國(guó)人大代表素質(zhì)現(xiàn)狀

2.1 人大代表結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)人大代表的產(chǎn)生方式有兩種：直接選舉和間接選舉。從全國(guó)各地的各級(jí)人大代表構(gòu)成成分來(lái)看，代表的構(gòu)成存在著一些不合理的因素。主要是代表中存在著干部代表多、企業(yè)家代表多、黨員代表多的現(xiàn)象，而基層勞動(dòng)者代表卻很少， 這樣的代表構(gòu)成使得基層百姓的訴求很難在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中得到反映，代表的代表范圍越來(lái)越窄。以南寧市十一屆人大代表基本情況構(gòu)成為例，工人、農(nóng)民和其他勞動(dòng)人民占29.2%，干部占68.04%，解放軍占1.9%，歸僑占0.82%。[2]修改后的選舉法規(guī)定了全國(guó)人大代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)比例的基層代表，尤其是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表。

2.2 部分人大代表素質(zhì)欠缺

所謂人大代表的素質(zhì)， 指的是人大代表為充分有效地代表人民行使國(guó)家權(quán)力， 盡到代表的職責(zé)應(yīng)具有的內(nèi)在品質(zhì)與能力[3]。

有一部分人大代表對(duì)我國(guó)的基本政治制度、基本法律框架沒(méi)有系統(tǒng)的了解。長(zhǎng)久以來(lái)，有少數(shù)人大代表不能正確地理解憲法規(guī)定的“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”這一基本原則，其指導(dǎo)和支配自己行為的準(zhǔn)則往往是不正確的。許多黨員干部代表不能正確認(rèn)識(shí)法制建設(shè)和民主政治對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大促進(jìn)作用，往往認(rèn)為一切以黨的政策為行為準(zhǔn)則，而將法律規(guī)定視若罔聞。

2.3 部分代表利用代表身份謀取個(gè)人利益

還有相當(dāng)一部分人認(rèn)為人大代表只是一種榮譽(yù)稱號(hào)。有的諸如企業(yè)老總之類的代表甚至將人大代表作為一種商業(yè)資本、政治資本，企圖通過(guò)人大代表的身份獲取更多的商業(yè)特權(quán)以及政治保護(hù)等利益；還有的人通過(guò)人大代表的身份為其違法犯罪行為尋求法律保護(hù)等等，諸如此類的現(xiàn)象不勝枚舉。很多人大代表沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己的的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)，不能充分認(rèn)識(shí)到怎么樣才能成為一個(gè)合格的人大代表。修改后的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第四十六條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系，不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件或者招標(biāo)投標(biāo)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)牟取個(gè)人利益?！?/p>

2.4 代表提出的議案和建議質(zhì)量不高

人大代表應(yīng)當(dāng)依法提出議案和建議，但由于一些人大代表的個(gè)人素質(zhì)欠缺，能力不足，再加上其他社會(huì)工作和個(gè)人工作繁忙，提出的議案建議質(zhì)量都不是很高。1.有些議案缺乏對(duì)問(wèn)題的深度思考同時(shí)也缺乏對(duì)問(wèn)題廣度的認(rèn)識(shí)。比如有的全國(guó)人大代表建議：讓盜賊去沙漠治沙，改變現(xiàn)行對(duì)“兩搶一盜”犯罪分子的刑事處罰方式，將其送到大沙漠治沙，進(jìn)行勞動(dòng)改造，并對(duì)其實(shí)行績(jī)效考核，根據(jù)完成任務(wù)情況確定服刑期限是否加減。[4]

雖然與以前相比， 我國(guó)人大代表在很多方面， 無(wú)論是在社會(huì)評(píng)價(jià)還是在群眾反映方面都有所提高，但仍然與我國(guó)民主政治建設(shè)和人民群眾的期望值有著很大的差距。所以說(shuō)人大代表在作為一般社會(huì)成員的同時(shí)，更應(yīng)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人員， 人大代表不但要參政議政， 還要時(shí)刻遵從人民的意志，保護(hù)人民的權(quán)利。因此， 代表不但要具備一定的基本素質(zhì)， 而且必須具備一定的代表素質(zhì)[5]。

3 人大代表應(yīng)具備的素質(zhì)

3.1 良好的思想道德品質(zhì)

要想成為一名真正的為人民服務(wù)的人大代表，首先應(yīng)具有良好的思想道德品質(zhì)，這也是最基本的要求。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第四條明確規(guī)定人大代表要模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。自覺(jué)遵守社會(huì)公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責(zé)，全心全意為國(guó)家和人民付出。真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

3.2 正確的政治立場(chǎng)

政治素養(yǎng)主要指作為一名人大代表，必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，不斷開(kāi)拓創(chuàng)新。人民代表是由選民直接選舉或間接選舉產(chǎn)生的，作為人民在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表，代表要能夠站在人民的立場(chǎng)，勇于講真話，反映選民意見(jiàn)，維護(hù)選民合法利益。作為人大代表，其職責(zé)就是準(zhǔn)確地表達(dá)廣大人民群眾的意志和訴求。不斷提高自己的政治素質(zhì)， 以堅(jiān)定的政治信念和高度的參政熱情履行好人大代表的職責(zé)， 真正成為人民的代表[3]。

3.3 較高的文化道德水平和法律素養(yǎng)

文化水平主要是指對(duì)科學(xué)知識(shí)的掌握程度以及運(yùn)用科學(xué)原理解決實(shí)際問(wèn)題的能力。道德水平主要是指在勤政廉潔等方面代表所應(yīng)具備的相關(guān)素質(zhì)。人大代表首先應(yīng)了解我國(guó)的政治制度，即人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，以及一國(guó)兩制，民族區(qū)域自治等基本政治制度。熟悉人民代表大會(huì)制度的構(gòu)成體系，運(yùn)作流程，代表職責(zé)等相關(guān)內(nèi)容。以上這些都需要較強(qiáng)的認(rèn)知能力和較高的文化水平。一名人大代表能夠正確行使代表權(quán)的前提是他能夠分辨判斷事實(shí)，能夠準(zhǔn)確界定一些事實(shí)的性質(zhì)，在各方利益博弈時(shí)衡量出哪些是有利于人民的，哪些是有害于社會(huì)的。

“加強(qiáng)履職學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務(wù)的能力。”修改后的代表法把提高代表能力作為義務(wù)性規(guī)定，在履職培訓(xùn)、保障知情權(quán)、經(jīng)費(fèi)保障、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、人身特別保護(hù)權(quán)等方面作了明確規(guī)定。

作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名代表，人大代表必須遵守法律的相關(guān)規(guī)定并監(jiān)督法律的實(shí)施。缺乏法學(xué)的基本邏輯思維和基本素養(yǎng)，是不可能勝任諸如草案的起草和修訂以及新法的制定工作的，甚至于會(huì)議期間的審議工作也難以勝任?！皩?duì)法律、法規(guī)立法意圖的領(lǐng)會(huì)運(yùn)用能力，監(jiān)督保障其貫徹執(zhí)行的能力，不僅是衡量人大代表法律水平的明顯標(biāo)志，也是人大代表文化水平的一個(gè)重要方面”[3]。

4 提高人大代表素質(zhì)的途徑

4.1 適當(dāng)改變?nèi)舜蟠斫Y(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段， 代表應(yīng)當(dāng)從以下階層和群體中產(chǎn)生： 一是農(nóng)民階級(jí)，由農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)民工、鄉(xiāng)村私有私營(yíng)者等組成。二是工人階級(jí)，主要由工人、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員等組成。 三是知識(shí)分子階層，這一階層由專業(yè)技術(shù)人員、教學(xué)科研人員和大中院校學(xué)生群體組成。四是干部階層。這一階層主要由領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)管理者、事業(yè)單位管理者和一般干部群體組成。五是私有私營(yíng)者階層。這一階層主要由個(gè)體勞動(dòng)者、私營(yíng)企業(yè)主群體組成。六是其他階層。主要由軍人、公安和武警人員、自由職業(yè)者等群體組成[5]。在選舉的過(guò)程中，要切實(shí)提高普通勞動(dòng)者當(dāng)選代表的比例，逐步降低干部代表的比例。工人階層數(shù)量龐大，由于其不能掌握更多的社會(huì)資源，因此更需要通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)表達(dá)其合理訴求。政府干部若當(dāng)選人大代表，則其就同時(shí)是權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的成員。既參與決定，又要對(duì)決定負(fù)責(zé)實(shí)施不利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。

4.2 設(shè)置代表候選人年齡上限

筆者認(rèn)為，在年齡方面，應(yīng)仿照外國(guó)來(lái)設(shè)定代表候選人年齡的上限。我國(guó)現(xiàn)行憲法和選舉法都沒(méi)有對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)設(shè)定年齡上限， 以致在具體的制度建構(gòu)中出現(xiàn)部分人大代表年齡很大的問(wèn)題。“有的代表因高齡， 常年體弱多病， 連會(huì)議都不能正常參加， 成為常不到會(huì)、常不參加活動(dòng)、常不參政議政的‘三常代表”[3]。退一步講，即使是身體狀況良好的代表，隨著身體的不斷老去，精力、思維能力也會(huì)不斷衰退，有時(shí)思想觀念也會(huì)趨于保守，不利于新事物的發(fā)展。 因此，代表年齡不設(shè)上限必然影響人大代表參政議政的整體功能和質(zhì)量。

4.3 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 提高選民積極性

在代表選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，使那些得到群眾公認(rèn)且素質(zhì)高的人選確定為正式代表候選人， 能夠激發(fā)人民群眾參與民主選舉的政治積極性。楊海坤教授早在20世紀(jì)80年代就指出，“競(jìng)選不是資產(chǎn)階級(jí)的專利品，我們要?jiǎng)?chuàng)造出比資產(chǎn)階級(jí)更先進(jìn)、更完善的民主選舉制度?！盵6]這樣，可以促進(jìn)代表進(jìn)行參政議政的積極性，并且可以使代表履職的使命感和責(zé)任感將更強(qiáng)。

同時(shí)， 選舉工作人員和選民群眾通過(guò)對(duì)選舉工作和人大代表素質(zhì)要求的宣傳可以得到教育，從而可以使相關(guān)人員的政治責(zé)任感增強(qiáng)， 并且無(wú)形中督促認(rèn)真對(duì)待選舉工作中各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷發(fā)展民主政治， 嚴(yán)格依法辦事，真正代表人民的權(quán)利。

4.4 逐步實(shí)現(xiàn)人大代表專職化

人大代表專職化是指將人大代表作為一項(xiàng)專門(mén)職業(yè)從社會(huì)分工中獨(dú)立出來(lái)， 使代表在當(dāng)選為代表期間成為專職代表。如此人大代表便可以有充裕的時(shí)間進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查研究，更好地了解社情民意，貼近實(shí)際生活，了解當(dāng)前社會(huì)存在的亟需解決的問(wèn)題。實(shí)行專職化以后會(huì)更有利于代表職責(zé)的行使，提高代表議案的質(zhì)量，使代表真正發(fā)揮參政議政的作用， 實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

4.5 加強(qiáng)人民群眾對(duì)人大代表的監(jiān)督

首先要監(jiān)督代表的個(gè)人品德，監(jiān)督代表是否能夠公正廉潔，有無(wú)瀆職腐敗行為，是否能夠遵紀(jì)守法等。其次，還要監(jiān)督代表履行代表職責(zé)的情況?？疾齑硎欠衲軌蛘嬲砣嗣窭?，切實(shí)履行法律規(guī)定的義務(wù)，反映廣大群眾訴求。以及代表是否能夠深入基層貼近現(xiàn)實(shí)，了解社情民意。

總而言之，雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定了人大代表在國(guó)家政治生活中具有重大作用，但這種作用由于人大代表素質(zhì)的欠缺還不能夠充分發(fā)揮。只有進(jìn)一步提高人大代表的素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)人大代表監(jiān)督的制度建設(shè)才能使人民代表大會(huì)制度發(fā)揮其根本政治制度的作用，充分體現(xiàn)憲法中一切權(quán)力屬于人民的立法意圖，不斷推進(jìn)我國(guó)民主政治的進(jìn)程。

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